制度权威视角下“推迟退休年龄”制度实施的难点及建议

刘 丹，雷 洪

（1.中南财经政法大学 哲学院，湖北 武汉 430073；2.华中科技大学 社会学院，湖北 武汉 430074）

一、引言

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了研究制定渐进式推迟退休年龄政策，将推迟退休年龄作为改革的一个重要方向和目标。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确提出了实施渐进式延迟法定退休年龄的规划。对此，政府部门和学界都在研究如何实现这个目标，为“推迟退休年龄”的制度安排做出努力。由于推迟退休年龄涉及众多劳动者的权利和义务，也关联到人口结构变化、人力资源供求、社会保障基金平衡等各方面，更关系到社会的公平，从而备受政府、学者和劳动者关注，同时也充满争议。

目前我国公众对“推迟退休年龄”制度的分歧是明显的，公众舆论中赞成意见者和质疑、反对意见者众说纷纭。学术界在21 世纪初曾对是否推迟退休年龄进行过激烈的辩论，在目前新一轮的辩论中，学者们主要从人口年龄结构、养老保险的收支状况、劳动者的工作年限、劳动力资源利用等方面，考察分析推迟退休年龄的条件及可行性。质疑和反对意见者认为：目前的现实情况是，相当多的自雇用者、自由职业者、流动性职业者甚至部分固定职业者，均是完全由自己缴纳养老保险金，即包括替代或以雇主、以劳动单位名义缴纳养老保险金，如果推迟退休年龄，会延长社会保障的缴费年限，这部分劳动者将大量增加缴费的负担；推迟退休年龄会对青年人的就业产生极大的冲击，导致失业人口激增、失业率升高；同时，劳动者的雇用方式、劳动合同方式的差异，将导致劳动者实际离开劳动岗位（退休）的时间不一样，而可领取养老金的时间年限则一样，形成更大的社会不公平；也可能使部分劳动者在未到退休年龄但不得不离开劳动岗位后，其生活来源没有保障；等等。

显然，无论对“推迟退休年龄”制度的争议、质疑、反对意见是否中肯、合理、科学，也无论其中是否存在利益自利、利益集团化或阶层化等利益偏向的倾向，其任何质疑、反对的舆论都是“推迟退休年龄”制度的障碍甚至是挑战，即对“推迟退休年龄”制度及执行的合理性、公平性乃至合法性的质疑、不信任、不愿服从的倾向。如果“推迟退休年龄”制度在普遍的争议、质疑甚至反对的舆论环境中建立和实施，就没有应当有的制度权威。对此，依据目前我国的实际情况，逐步建构“推迟退休年龄”制度的合法性权威是非常必要的，这将是顺利建立、实施“推迟退休年龄”制度的重要条件。如何在建立“推迟退休年龄”制度之前及其过程中，论证和建立起这一制度的合法性权威，从而保证这一制度发挥最大限度的积极性功能，促使这一制度的制度化，是本研究的出发点。具体关注的问题是：依目前我国的现实情况，从制度权威角度分析“推迟退休年龄”制度及实施存在哪些难点、困难、障碍；如何通过建构制度合法性权威顺利实施这一制度，实现这一制度的制度目标。

二、制度权威的内涵

制度是人类社会的重要现象，从对制度的常识性认识，到学术层面的界定，人们关注的角度和问题不同，对制度的理解莫衷一是。但在不同制度研究取向中，制度作为社会生活中形成的具有约束作用的一套规则和规范体系，告诉人们能够、应该、必须做什么或是相反，制度作为一个规范范畴的本质，是所有对制度的最没有争议的一个判断[1]。对于权威概念，学者们主要从个人或组织角度进行了界定和阐释。恩格斯认为，“这里所说的权威是指把别人的意志强加于我们；另一方面，权威又是以服从为前提的”[2]。韦伯将权威界定为“一个人在相信他或她施加影响的权利的合法性基础上要求别人服从的可能性”[3]。帕森斯将权威界定为一种“包括在社会系统中控制他人行为的合法化了的权利（或义务）在内的优越性”[4]。哈贝马斯认为，“权威在于交往着的人们‘共同承认’和‘共同目的’”[5]。由此一般认为，权威首先关系到权力与服从，是统治性、约束性与服从性的关系，即武力或暴力的强制与被强制；同时权威包含“合法性”的根本要素，对统治性、约束性的关系是“自愿性”的服从[6]。

制度权威是社会权威关系的一种基本形式，关注被制度约束的主体与制度之间的关系。社会学制度主义在研究和探讨制度与个人关系问题时，侧重于制度对行为的约束作用和决定关系，制度权威也被作为制度合法性基础，强调制度约束行为主体的客观合法性，反映制度对个人的规范、控制、约束，或个人对制度的服从。理性选择制度主义从个人的需要出发，分析制度权威的理性基础，认为制度的权威来自交往过程中行为主体的理性认识和利益追求，是人们交往过程中相互协商和制定契约的结果，制度的权威来自被约束主体主观上对制度的认可、接受和服从，强调被约束主体接受制度的主观合法性。结构化理论从社会互动角度为理解制度权威、解决制度与行为的主客体二元对立提供了一个新的视角。互动视角强调制度权威的形成过程是社会存在和社会意识交互作用的产物，这种客观与主观的交互作用过程表明：制度权威不仅要求制度的约束作用，同时也需要个人对制度的共同认可。那么，个人既是制度权威的客体，也是制度权威的主体，个人既受到制度权威的制约、规范，是被制度约束的客体，同时个人也通过各种形式对制度权威施加影响，是建立、维护制度权威的主体。因而，在制度权威概念中，根本的要素“制度的合法性”不仅来自正式的法律或命令的强制规范性，更主要的是来自社会成员给予制度支持与认可的可能性或正当性。从互动视角出发，制度权威是制度约束主体行为的客观合法性和约束主体接受制度的主观合法性的结合和统一。制度权威的内涵体现为：第一，制度权威具有客观性方面，制度权威首先建立在事实判断的基础上，制度对被约束主体具有客观“约束性”。第二，制度权威具有主观性方面，制度权威的合法性根本要素建立在被约束的主体以什么样的行动、态度对待制度，关系到制度约束主体的主观“自愿性”。

制度通过制度的有效性和人们对制度的自觉认可才得以正常运行。那么任何一项制度的确立和目标的实现，必须以制度权威为基础和保障，必须建立起制度权威，即建立起对被约束主体的约束作用，被约束主体对制度的服从信念；而这种建立是在消除制度制约性障碍基础上、在被约束主体对制度的反应过程之中。由此，建构起一项制度的权威，需要从制度权威的客观性、主观性两个方面进行分析、阐释和探索。

三、“推迟退休年龄”制度权威的客观性难点

制度权威的客观性是从实现制度影响力和约束作用出发，考量制度规则、规范的合法性。“推迟退休年龄”制度要具有制度权威，依目前的现实状况，在制度权威的客观性方面，这一制度规则及实施的合理性、强制性、实用性面临着诸多难点和需要厘清、解决的问题。

（一）构建“推迟退休年龄”制度的合理性难点

制度自身合理与否是制度是否权威十分重要的内在因素，一项制度是否合理是制度合法性最基础的方面。制度的合理性是指，在一个以某种理念支持的制度系统内，制度规则是否遵守该理念规定的逻辑，制度规则所表现出来的功能与价值是否与其理念具有逻辑上的一致性[7]。一般而言，制度合理性包括内容合理性、形式合理性、逻辑合理性，“推迟退休年龄”制度的合理性难点主要体现在这三个方面。

“推迟退休年龄”制度的内容合理性，强调制度中具有社会正义性、公平性并符合社会发展规律的规则。面对我国目前现实的情况，“推迟退休年龄”制度面临着在解决实际需求问题、体现规则的公平和公正方面的难点。首先是针对实际退出劳动岗位不同时间者的合理规则问题。由于劳动者性别、年龄、身体状况、工作岗位、受教育程度、收入水平、家庭状况等方面的差异，劳动者实际退出劳动岗位的时间不会没有差别，将会出现三种情况：达到制度退休时间退出劳动岗位者；未达到制度退休时间被迫退出劳动岗位者，例如因身体健康状况不能承担工作而退出劳动岗位；未达到制度退休时间选择退出劳动岗位者，例如为照顾子女、配偶、父母而退出劳动岗位者。因此，“推迟退休年龄”制度中如何给退休年龄制度性“名义”、如何规定差别化的推迟退休年龄，是难题。此外，必须特别关注并解决劳动者养老金积累中个人名义缴费水平与实际缴费水平不吻合、个人实际缴费积累之间存在较大差异的问题。相当多的自雇用者、自由职业者、流动性职业者，甚至部分固定职业者，其个人实际出资缴纳的养老保险缴费水平与名义或实际属于个人的缴纳水平不符，并且个人实际出资缴费水平大大高于多数“体制内”劳动者个人实际出资缴费水平。“推迟退休年龄”制度的实施将使这种名实不符的情况进一步加剧，使体制外劳动者与体制内劳动者个人实际出资缴费数额的差异会进一步扩大。如何在实施“推迟退休年龄”制度之中避免社会不公平性问题的“爆发”就成为难题。

“推迟退休年龄”制度的形式合理性，强调制度中可计算、透明、可预期的实施方式、实施程序。如果一项制度的形式合理性不具备，很难指望它还能在其他方面有作为[8]。“推迟退休年龄”制度目前面临和要解决的形式合理性问题至少包括：第一，实际不同时间退出劳动岗位者，其退出劳动岗位的条件，缴纳养老保险费的标准、时间及差异，领取养老保险金的标准、时间及差异，是否明确、清晰、透明且可以计算，由此是否可以预期；每个在岗劳动者和退出劳动岗位者均对自己的养老义务、权利是否清楚地知晓，也有明确的期待，特别是未达到退休时间、选择性或被迫性退出劳动岗位者有清楚的知晓和明确的期待。第二，实际不同时间退出劳动岗位者，其退出劳动岗位的程序、方法、手续是否规范，即是否明确、清晰、透明、有监督性的。能否防止“推迟退休年龄”制度在实施过程中的随意性制度化、选择性制度化、畸形制度化、非制度化等制度虚设的现象；也防止任何退出劳动岗位者，特别是选择性退出劳动岗位者的机会主义倾向，防止任何不当获利的可能性。这些问题显然是真正保证所有退出劳动岗位者公正、公平地享受退休福利需要应对、解决的难点和问题。

“推迟退休年龄”制度的逻辑合理性是指这一制度中的理念、原则、依据具有一致性、吻合性的规则，各种条件、标准与程序相吻合的规则，避免制度中任何规则、程序之间的混乱、矛盾和冲突。目前必须解决的问题至少包括：第一，对于“按时退休”者和“提前退休”者，其享受退休金的计算标准、依据、方法应该一致，例如缴纳养老金的年限加缴费标准。第二，享受退休金年限标准与享受企业年金等补充养老金年限标准的依据一致。第三，养老金缴费的年限、水平与可能享受领取养老金的年限、水平相吻合，例如不能出现个人平均领取养老金总额低于个人平均缴纳养老金总额的现象。“推迟退休年龄”制度的逻辑合理性，还在于与该项制度相关的其他制度的调整，使“推迟退休年龄”制度与相关的就业、保障制度之间衔接和统一，才能实现“推迟退休年龄”制度的逻辑合理性。那么，如何调整、改革与“推迟退休年龄”制度最密切关联的社会养老保障制度，这也是一个大难题。

（二）建立“推迟退休年龄”制度的强制性难点

有学者认为，外在强制作为制度权威的一个重要条件和保证因素是基于以下原因：第一，制度导致人们的利益差异，制度往往体现并维护着社会的某种不平等关系；第二，由于制度约束主体本身的差异，人们对制度的认可程度存在着差异，有时甚至对立；第三，人们认识水平、价值观念的差异，导致人们处事态度的不同[8]。因此可以肯定，制度权威不仅在于制度内在规则、程序、逻辑的合理性，还在于制度的强制性作用。建立起“推迟退休年龄”制度的强制性约束力，依我国目前现实情况来看其难点至少在于：

第一，目前我国现行制度中关于退休年龄、养老保障等方面的规定是有差异的，由于制度中的差异和现实中的种种原因，人们在享受劳动岗位福利、享受退出劳动岗位福利方面，客观上存在不公平性差异。“推迟退休年龄”实施的时间显然具有强制性，但绝不可以出现强制实施的时间扩大目前的不公平性差异。因此，如何决定“推迟退休年龄”实施时间的强制性，就成为难题。

第二，无论何时，在实施“推迟退休年龄”制度之后，退休年龄仍然是强制性的，如果推迟了强制的时间，不同体制、不同工种、不同岗位的退休年龄，是实行保持现行制度中的差别时间、比率推迟，还是实行另行的差别时间、比率推迟？例如：现行制度中任何部门、行业、工种、岗位中的女性比男性的退休年龄早5 年，那么“推迟退休年龄”制度是对不同性别劳动者延长劳动年限，是沿用这个5 年的差别时间，还是在不同部门、行业、工种、岗位中实行差别化的时间延长。对退休年龄的新的强制性规定，至少涉及大多数劳动者的身体状况能否承受在延长的劳动年限中工作，也涉及劳动岗位福利和退出劳动岗位福利的多寡。既不能使某类劳动者多数人难以承受在延长劳动年限中的工作，又不能让某类劳动者成为制度中劳动年限的“获利人群”；既不能让目前劳动岗位福利和退出劳动岗位福利的不公平性多寡扩大，更不能导致制度中劳动岗位福利和退出劳动力岗位福利新的不公平性多寡扩大。因此，“推迟退休年龄”制度中如何强制规定差别化的退休年龄也是难题。

第三，“推迟退休年龄”与现有的、正在改革实施的社会养老保障制度相联系，那么与“推迟退休年龄”制度配套的社会养老保障制度是沿用现行和已在改革的，还是依据“推迟退休年龄”的具体规则相应调整？显然，在社会养老保障制度中，劳动者最为关注的也是劳动者核心利益之一的是养老保险费缴费的强制性，即谁缴费、缴多长年限的费、以何标准缴费、缴多少费。如前所述，目前我国劳动者缴纳养老保险费的实际情况存在一定的不合理、不公平现象。那么“推迟退休年龄”制度的强制性，无论如何既绝对不能是保持养老缴费不合理、不公平现象的新的“制度保障”；更不能导致新的或更多的“制度性”缴费不合理、不公平。因此，“推迟退休年龄”制度如何强制与退休年龄关联的社会养老保障中的个人缴费，就成为难题。

第四，“推迟退休年龄”制度能否强制雇主、劳动力聘用单位执行延迟退休时间？有三个情况必须注意：一是雇主、劳动力聘用单位追求劳动效率、效益和利润，这是普遍的市场规律，那么雇主、劳动力聘用单位不可避免会在多数部门、行业、工种、岗位中聘用年轻力壮的劳动力。二是目前劳动用工制度越来越向“时限聘用”发展，即劳动力的聘用是有聘期、时间性的；现实状况是聘用的劳动合同、劳动时间大多是短期的。三是相当多的雇主、劳动力聘用单位与劳动者不签订劳动合同，对劳动者不固定聘用。这三个情况，都有利于雇主、劳动力聘用单位不聘用年龄大的劳动者，特别是那些“在延迟退休年龄段的劳动者”。如果大多数雇主、劳动力聘用单位实际上不雇用年龄大的劳动者，那么“推迟退休年龄”制度就毫无意义了。因此，“推迟退休年龄”制度能否、如何强制雇主、劳动力聘用单位雇用年龄大的劳动者呢？这也是“推迟退休年龄”制度强制性方面的难题。

第五，“推迟退休年龄”制度对违反该制度的主体和行为，有无强制性的惩罚规则？不言而喻，任何制度只会是对大多数被约束主体及行为有制约作用，违反制度的现象是难以避免的。由于“推迟退休年龄”存在诸多的争议，更重要的是“推迟退休年龄”可能会发生较多的社会利益调整，那么违反这个制度的现象更是难以避免。比如：很容易发生形式上实行延迟退休，而实际上不实行的现象，将劳动合同聘用时间止于非延迟的年龄，不聘用在延迟退休年龄段的劳动者，不为在延迟退休年龄段的劳动者缴纳社会保障费用等。因此，从某种意义上说，惩罚机制是“推迟退休年龄”制度强制性建构最为关键的问题，也是难点中的难点。

（三）保障“推迟退休年龄”制度的实用性难点

制度的实用性在于制度发生效益，实现制度目标。保障“推迟退休年龄”制度的实用性，必须是有针对性、操作性地增加社会整体效益，同时增强社会的公正性、公平性。需要解决的制度规则问题和现实的问题很多。

第一，“推迟退休年龄”的劳动力对劳动岗位的胜任力。不同部门、行业、工种、岗位劳动者在延长退休的劳动时间内，客观上能否具备承担工作所需的体力、精力、能力，不出现事实上大多数劳动者都自愿选择提前退休和被迫提前退休。

第二，实际体现出经济、社会效益。包括能够实际增加劳动力人口或经济活动人口。不出现年老劳动力“抵制”、取代年轻劳动力，增加年轻劳动力失业的比率，不出现由于年轻劳动力因就业或失业的压力而带来社会不稳定因素。能够实际提高经济效益，不出现由于年老劳动力比率增加而导致的经济效率降低。能够增加社会效益，至少不增加社会负担。例如：既不出现由于年轻劳动力失业率增加，失业保险金、救济金的投入增加；也不出现由于提前退休者养老金标准低、生活困难，养老救济、最低生活保障金的投入增加。

第三，制度化合理，没有制度化纠纷。例如任何提前退休的条件、待遇，是可以和方便明确界定、衡量、操作、评估的，不至于出现过多的分歧、争议。

第四，改变劳动政策、社会保障政策的导向性。现行政策的较为明显的消极性“非生产性福利”被积极性“生产性福利”所取代，由单位的“去商品化”逐步走向“保护性的再商品化”。这些都是“推迟退休年龄”所面临和需要重视的制度功能方面的难题和问题。

四、“推迟退休年龄”制度权威的主观性难点

制度权威的主观性，是源于受制度约束主体对制度反思性和实践性的主观态度所建立的对制度合法性的一种信念。“推迟退休年龄”制度要具有制度权威，必须建立制度主观性方面的权威，即建立在公众中对这一制度的“自愿性”信念。依前所述，由于建立“推迟退休年龄”制度客观性权威所面临的困难，建立这一制度的“自愿性”信念似乎更为困难。建构“推迟退休年龄”制度的主观性权威，不仅需要以建立的这一制度的客观性权威为基础，还需要考察、研究建立这一制度的主观性权威所面临的难点和问题。

（一）推动对“推迟退休年龄”制度认可的难点

制度认可是被约束主体对制度的合理性、公平性的承认和接受，一定程度上表现为被约束主体对制度理念、规则、后果的肯定心理、赞同心理、满意心理。这是制度主观权威合法性的基础。“推迟退休年龄”制度要让公众承认和接受其合理性、公平性，对这一制度予以肯定、赞同和满意，必须注意三个方面问题：

第一，对“推迟退休年龄”制度理念、目标的认可。“推迟退休年龄”制度对于增加经济活动人口、增加经济效益是非常重要的；同时，经济发展中生活水平提高带来的人们健康水平提高，寿命延长是事实；延长社会保障缴费年限，对提高养老水平是实际的；尊重劳动者的选择权，保障在制度实施中劳动者的切身利益是必要且明确的，这些都是“推迟退休年龄”制度理念、目标的重要内容。如果这一制度的理念和目标定位未能结合客观现实、全面考虑劳动者的切身利益，仅仅强调与国际退休年龄标准保持一致、填补养老金缺口、缓解国家养老全支付压力等，那么，对制度的争论、误解、非议就不可避免，也无法得到广大劳动者接受和认可。

第二，对“推迟退休年龄”制度调整整个社会机制、社会公平性作用的认可。我们必须承认，目前我国的就业、养老方面存在不合理的机制、不公平的状况，这是“推迟退休年龄”制度被争论、质疑、误解、非议、反对的重要原因。如果我们不承认现实状况中的某些不合理、不公平的现象，不承诺实施“推迟退休年龄”制度将推动相关政策的改革调整，那么公众有理由认为“推迟退休年龄”制度实施会加剧当前不合理、不公平的现象，事实也将会如此。那么对“推迟退休年龄”制度的争论、质疑、误解、非议、反对导致的不接受、不认可也是不可避免的。

第三，对改变养老、社会保障某些传统观念、认知的认可。在我国长期的计划经济体制下，养老保障是完全的社会福利，是非个人责任、义务的政府承担的责任，是个人理所当然获得的权利。在市场经济体制中，个人承担养老保障责任的方式，是由劳动生产养老保障、由劳动和贡献积累养老保障，即养老保障是“生产性”的、“再商品化”的[9]。养老保障不是完全的社会责任、政府责任，而是多方共同承担的责任，个人的责任是不可避免甚至是重要的。如果公众坚持传统的计划经济的养老保障理念，必定不愿意延迟退休，随之对“推迟退休年龄”制度的种种非议、反对就不可避免了。

（二）强化对“推迟退休年龄”制度服从的难点

对制度的服从，是指受制度约束的行为主体对于制度规则、制度安排的服从、遵从、执行。显然，制度具有的合法性权威，仅仅得到公众认知上、态度上、心理上的认可、接受、赞同是不够的，尚必须得到公众在此基础上行为上的服从、遵从和执行，这是制度合法性权威的关键。我国“推迟退休年龄”制度的合法性权威，一定是由公众的制度性约束行为来表现或显示，因此，构建“推迟退休年龄”制度的合法性权威，必须引导、促进、推动劳动者、雇主、用人单位乃至政府的制度性行为，或者说推动这一制度的制度化。当前这个引导、促进、推动工作的任务将会十分艰巨，至少面临以下难点和问题：

第一，对实施“推迟退休年龄”制度过程中具体执行方式以及问题的分析、解决。不言而喻，由于现行用工制度的多样性、养老保障政策的非一致性，在各行业、部门、单位、工种、岗位中实行“推迟退休年龄”制度，会遇到多种多样的规则解释、执行方式等的问题，对这些问题“推迟退休年龄”制度难以提供全覆盖的规则。如果相关政府部门忽略或缺乏以专门研究、购买服务研究等多种方式对执行“推迟退休年龄”制度中的具体情况进行研究，提供分部门、分行业、分体制、分工种、分岗位执行“推迟退休年龄”制度的实施细则，及有实际意义的指导意见，增强“推迟退休年龄”制度的可操作、方便性、准确性，消除雇主、雇用单位、劳动者的疑问和执行障碍；那么，“推迟退休年龄”制度在各部门、行业、单位的实施中，会被各种具体问题困扰而导致“搁浅”。

第二，对违反“推迟退休年龄”制度的现象严格监控和处罚。任何制度的实施，总是不可避免存在违反者或越轨者。在“推迟退休年龄”制度实施初期，可能是违反制度或越轨的高峰时期，一旦出现社会失范、法难责众的局面，不仅使“推迟退休年龄”制度不实际具有合法性权威，也会增加执行“推迟退休年龄”制度的成本和困难。对此，如何在一开始实施“推迟退休年龄”制度，就建立执行这一制度的有效监控机制，建立对违反者或越轨者有可操作性、可行性并具有效性的惩处措施，避免出现执行制度与不执行制度没有区别，导致社会失范的现象，这些都是考验政府部门决策力和执行力的难题。

第三，对相关政策的改革、调整。如前所述，目前一旦实施“推迟退休年龄”制度，就会“遭遇”现存的种种不合理、不公平的现象，从而“引发”这些不合理、不公平现象的显现化和矛盾激化，那么一定会实际上成为“推迟退休年龄”制度的障碍。对此，如何尽快清理、研究、改革、调整与“推迟退休年龄”制度相关的政策，扫除“推迟退休年龄”制度的制度性排斥的障碍，形成劳动用工、社会保障一体化的制度体系。例如，研究自由职业者、自雇用者、临时劳动者缴纳养老保险的方式、比率，调整为更合理、更公平的方式、标准；研究住房公积金提取之后的余额，给予更灵活、更自主的领取方式，可以不因退休年龄推迟而延迟领取等。这些都是消除一些制度性排斥的障碍，让劳动者实际受惠而加强对制度的服从应该面对和解决的问题。

（三）提升对“推迟退休年龄”制度信任的难点

制度信任，是建立于一定的制度基础之上的，制度约束主体对制度实施、制度功能合理性的确定不移的信念。制度信任与制度认同、服从的不同在于，制度信任是制度约束主体发生了理性思考、利害权衡和自我说服三个连续性的心理活动过程[10]。制度信任的建立具有稳定、牢固、持久特征，是制度合法性权威的更高层次，因而提升公众对“推迟退休年龄”制度的信任，面临更大的困难和挑战。

不言而喻，建构“推迟退休年龄”制度的社会信任，有赖于对这一制度的认可、服从的实际状况。如果公众对“推迟退休年龄”制度的合理性、公平性予以承认、肯定、赞同，并实际服从、遵守、执行，那么对这一制度的信任就有一定的基础，或者说建立初步信任。但是人们对一项社会制度的信任，根本上是对制度运作是否有效以及是否公平的基本判断。对此我们必须注意到：“推迟退休年龄”制度实施之后的实际效果，会影响到公众对这一制度的信任，可能会促进迅速建立、提升制度信任，也可能会导致减弱、破坏甚至摧毁制度信任。例如，不延迟退休与延迟退休情况下，劳动者的利益是否合理、公平；“在岗者”与“离岗者”的利益是否合理、公平；延迟退休者与提前退休者的利益是否合理、公平；到退休年龄退休者与自愿选择提前退休者的利益是否合理、公平；被迫选择提前退休者与自愿选择提前退休者的利益是否合理、公平；不同部门、行业、工种、岗位中延迟退休年龄的差别化、不同年龄退休劳动者的利益是否合理、公平；在执行延迟退休及相关政策中，政策的一定灵活性导致的劳动者的利益是否合理、公平；等等。这些在实施“推迟退休年龄”制度时利益格局调整的合理、公平状况，实施这一制度的效果状况，是公众建立起对“推迟退休年龄”制度信任的基础，同时也是破坏甚至摧毁制度信任、发生“制度性”信任危机的来源。

当然，“推迟退休年龄”制度不是一项专门调整劳动者利益的制度，它不能全部改变目前劳动分配、社会保障等方面存在的不合理、不公平状况，但是，如前所述，其实施的结果必须不能加剧不合理、不公平的状况。不过，公众的利益得失比较偏好或倾向是有规律性的，一旦实施“推迟退休年龄”制度的结果予对多劳动者目前（不延迟退休）的利益及利益趋向公平期待的覆盖范围小或者减小，大多劳动者会改变对这一制度的认可、服从，更不可能建立制度信任，我们不得不面对这种可能发生的情况。

五、制度权威视角下实行“推迟退休年龄”制度的建议

任何一项制度的确立和目标的实现，必须以制度权威为基础和保障。在建立“推迟退休年龄”制度之前及其过程中，如何应对以上所述建构起“推迟退休年龄”制度的合法性权威面临的种种难题、问题，需要有更多的研究及对相关社会实践的总结。本文从制度权威客观性和主观性两个方面，对如何建构“推迟退休年龄”制度权威提出两个层面的思考、讨论和建议。

（一）建构制度权威的客观性基础

“推迟退休年龄”制度权威的建构，首先在于其客观性方面，即建构这一制度的规则、规范的合法性，依我国目前的现实状况其建构实现的过程在于：

第一，以制度规则、程序诸方面的适当、公开、公正、吻合，实现制度内容、形式、逻辑的合理性。应明确实际退出劳动岗位不同时间者的退出劳动岗位条件、缴纳养老保险费用的标准、时间及差异；领取养老保险金的标准、时间及差异。既保障“按时退休”、相对劳动年限长、贡献多者的利益，也保障“提前退休”、相对劳动年限短、贡献少者的利益；既保障在劳动岗位工作者的利益，也保障被迫性或选择性退出劳动岗位者的利益；既保障每一个劳动者、退出劳动岗位者的利益，也保障社会的整体利益；既保障每一个退出劳动岗位者享受充分合理的退休金，也保障社会养老金的充分积累。

第二，以制度程序、机制的不可抗拒性、可惩处，实现制度的强制性。任何制度的实施，总是不可避免地存在越轨现象，在这一制度实施初期可能是越轨现象的高峰时期，那么，政府必须在实施这一制度开始，就建立有效监控机制，对越轨现象有迅速并有效的惩罚机制，避免出现执行制度与不执行制度没有区别而导致社会失范的现象。否则，一旦出现社会失范、“法难责众”的局面，不仅会降低这一制度的合法性权威，也会增加执行这一制度的成本和困难。

第三，以制度的针对性、可操作性、效率，实现制度的实用性。首先“推迟退休年龄”制度规则及其实施，应有针对性、操作性地调整当前存在的某些社会不公平的现象，让全社会的大多数劳动者“在岗”和“离岗”的利益相对更公平，甚至利益有所增加，提高“推迟退休年龄”制度社会整体效益，同时增强社会的公正性、公平性。进一步，应建立对这一制度的评估机制、反馈机制，评估这一制度的实际功能和各方面的效果，特别是评估经济、社会效益。不出现将这一制度引发的矛盾、问题与非这一制度引发的矛盾、问题混淆的现象，也不出现否定或夸大这一制度效益的情况。

（二）建构制度权威的主观性基础

“推迟退休年龄”制度权威的建构，同时在于建构其主观性方面，即建构这一制度约束主体认知、态度中的合法性，其建构实现的过程在于：

第一，通过对制度的宣传、解释，促进约束主体心理上对这一制度的认可、肯定、赞同。对此，政府部门必须站在劳动者的立场，说明这一制度及关联性政策的改革、调整，对劳动者个人、子女、家庭所获长远利益的促进作用，对养老保障生活水平提高的促进作用，对实现整个社会包括劳动者个人公平性的促进作用等。通过宣传和解释，让现实中存在的不合理、不公平现象显性化，使社会制度要解决的问题更加明确、清晰，为改革不合理、不公平机制、状态提供契机。

第二，通过对约束主体行为的引导、促进、推动，实现约束主体行为上对这一制度的服从、遵守、执行。对此，应树立实施“推迟退休年龄”制度的“成功典范”，在各部门、行业、工种、岗位中实行“推迟退休年龄”制度，雇主、雇用单位甚至劳动者都会创造出“成功的典范”，产生“中国经验”。在“推迟退休年龄”制度实施的初期，政府如果能及时总结这些有实践意义的“中国经验”，树立、宣传、推广各种“成功典范”，可以有效防止“推迟退休年龄”制度实施中“搁浅”的可能性，快速、广泛推进“推迟退休年龄”制度的实施。

第三，通过对制度执行效果的评估、反馈，巩固、实现约束主体信念上对于这一制度的信任。对此，政府部门必须以专门研究、购买服务研究等多种方式，对实施这一制度的效果状况，重点是制度利益格局进行评估、研究，使制度设计真正具有效率，为劳动者提供更多的选择性、自主性，切实维护不同特征（部门、行业、工种、岗位）劳动者的利益，真正体现社会正义性、公平性并符合社会发展规律，尊重劳动者的选择，保障他们的切身利益。