行政事业单位专项资金管理优化对策研究

吕岩 大连市自然资源事务服务中心

一、行政事业单位专项资金管理现状

行政事业作为政府部门的分支机构，职能上承担着社会公共服务、基础设施建设与维护农业、教育、医疗、卫生、公共安全与社会保障多方面的公共事务，资金来源上财政拨款占据绝对比重，同时自身业务不涉及盈利项目，基于上述特点，行政事业单位必须要严格加强对于自身资金的管理。随着政府能力的不断强化与政府职能的不断改革，通过设立专项资金的方式提高资金使用率，提高社会公共事务的处理能力，行政事业单位作为公共事务的执行主体，同时也是专项资金的使用者与管理者，需要从管理制度、业务流程与信息公开等多方面加强对于专项资金的管理。

行政事业单位的专项资金按照拨付渠道而言总体分为三类，一是专项转移支付，二是中央向地方各级部门追加的专项资金，三是财政部向拥有预算分配权的部门拨付的专项资金，其中专项转移支付资金是行政事业单位财政收入的主要来源，也是需要管理的重点部分，而后两项资金作为追加资金或补充资金，行政事业单位在使用上具有一定的自主性，同时用途也多倾向于教育科研投入与相关人才补贴，以吸引各行业人才提高当地的人力资源队伍质量。高效的专项资金管理涉及预算编制、资金使用、项目进程审核、资金回收与报销审核等多方面事务，业务范围也不仅限于行政事业单位的财政部门，行政事业单位各部门应共同参与。目前的行政事业单位专项资金管理普遍仅限于对于项目的预算审核与专项资金的投入使用，而不重视项目进程中的资金使用情况，同时不重视项目最终取得的收益，此外目前专项资金管理体系存在制度性的权限，存在权责归属不明、职位设置不合理、部分岗位人员权力过大等问题，可能会导致部分政府人员与各单位人员勾结舞弊，进行专项资金的套现与违规使用等多项腐败行为。

行政事业单位的专项资金主要用于完成特定的项目或服务业务，因此必须专款专用，项目的资金来源也要严格控制在专项资金拨款，以防外部渠道资金注入不利于资金管理。现行的行政事业单位职责规范，工作系统稳定，据行政事业单位公布的预、决算数据来看，统计专项资金占总财政收入比例超过百分之九十，其中一般性预算拨款占比约百分之二十，基金预算拨款占比约百分之四十，同时由于供给侧改革与财政体制改革等一系列政策导向的原因，财政资金审批越发严格，财政总收入逐年下降，降幅超过百分之十。

目前，我国公共财政资金管理正处于改革的关键时期，专项资金管理的改革在理论与实践方面都属于起步阶段的新领域，从我国发展趋势与国际一般经验来看，将内部控制与财政专项资金管理相结合是实现行政事业单位专项资金管理的有效手段，同时加强内部控制还有利于系统性的解决腐败问题、保障财政体制改革、提升政府公信力并提高行政事业单位的办事效率与服务质量，加强行政事业单位内部控制，建立科学有效的专项资金管理体系，加强专项资金管理人员队伍建设是优化专项资金管理的主要工作方向。

二、行政事业单位专项资金管理存在的问题

（一）专项资金项目设置不合理，扶贫类专项资金的拨付仍存在一些问题

专项资金项目设置不合理体现在对于偏远地区、贫困地区、特殊地理环境地区、少数民族聚集区的专项资金使用不够合理，在全面脱贫向乡村振兴转型的背景下，扶贫专项资金仍未建成高效的资金拨付通道，同时扶贫项目资源库的建立进程缓慢，仍存在部分扶贫专项项目审批困难的问题。这一问题固然由于财政拨款减少，部分专项扶贫项目已完成预期目标等客观因素，行政事业单位不断加大对于项目审核的严格性，单独以资金申请书很难证明项目的可靠性。此外，扶贫类的项目更新不够合理，对于部分已经满足预期目标完成脱贫的项目仍然继续帮助，同时新晋的扶贫项目与返贫扶贫项目审批不够及时，由于各地区管理意识、管理水平与管理能力的差异，部分地区的扶贫专项资金使用率低，一部分由于专项资金的使用没有切实达到最基层的个人或集体，另外一部分是由于扶贫项目本身就有一定的虚假性，在审核过程中又存在一定人为舞弊现象骗取专项资金。

（二）专项资金的预算编制不规范、预算执行力度不足

行政事业单位的预算编制应由各单位的财政部门统一进行管理与分配，但随着地区的不断发展，行政事业单位的业务数量与业务范围不断扩展，同时财务部门的规模没有及时的跟进，由此造成了陡然增加的任务量与有限的财务人员处理之间的矛盾，在有限的时间能够进行精细化预算编制的项目不断减少，客观造成了行政事业单位办事效率低的现象，政府为解决这一现象而加快预算编制进程，在执行过程中逐步发生预算编制内容不完全、编制不合格、项目审核困难的多重问题，严重影响预算编制的质量，同时后续缺乏反馈机制，预算问题即时经过排查也得不到及时的处理，由此出现的资金缺口只能由本机单位自行承担。

此外，在涉及公益属性的项目时，行政事业单位普遍存在执行进度慢，执行不到位的情况，而这两种情况内在逻辑上的关联性：执行进度缓慢造成项目执行进度滞后，当进行年度考核等问题时有针对项目进行突击，造成项目执行混乱，执行不到位，不仅严重影响了专项资金的使用效率，更影响了我国公益事业与社会福利保障制度的运行发展，还容易引发一系列的社会舆论争议。

（三）专项资金的项目执行存在滞留现象、账务处理不规范

任何项目都会受到资金问题的影响，但其中建设类项目受资金影响最为严重。设计基础设施建设与维护类项目时，行政事业单位一般的结算方式采用预付款加尾款的方式，当预付款支付完成后，工程开始施工，但由于各种原因造成工程延期时，项目尾款部分的专项资金将会发生滞留，同时由于专项资金管理的特性，该部分资金无法用于其他用途，这不仅造成了专项资金使用效率的极大降低，还将造成前期投入的专项资金严重浪费，据统计这类问题在我国各级行政事业单位非常普遍，而问题的发现往往发生在项目延期半年以及以上时期，给专项资金的使用效率带来极大影响。

专项资金的滞留问题还暴露了专项资金审核方面的问题，根据专项资金使用与管理的相关标准，各项目的专项资金必须进行单独核算，然而由于财务人力资源配置不合理、财务人员对于项目的专业性认识不足等原因，存在会计记账不规范不及时、科目使用不正确、报账凭证不规范、不齐全，白条入账、提取大额现金支付基建款项等问题，这些问题不仅严重干扰了正常的专项资金账目管理，还容易发生专项资金违规使用等问题，容易诱发腐败事件。

（四）项目末期的专项资金管理不合理，缺乏结余资金的有效处理方式

在项目末期，项目普遍存在专项资金结余的问题，即行政事业单位专项资金结余率远远高于当地财政资金结余水平，这一方面体现专项资金使用效率低下的问题，另一方面还暴露了行政事业单位预算编制水平低下的问题，同时又缺乏结余资金的有效处理方式，无法有效地解决这一问题。此外，资金的大量盈余还与人为因素有关，行政事业单位的财政部门为弥补其余地方的项目缺口，利用空头项目、套壳项目、重复项目骗取财政专项资金，在项目执行过程中又削减项目预算，一减一占的两头占用专项资金，形成单位自己的“小金库”。

三、行政事业单位专项资金管理的优化对策

通过对上述问题的分析，大部分问题都是由于管理制度不合理或监管制度漏洞所产生的系统性问题，因此应从建立健全专项资金管理体系、加强行政事业单位专项资金的风险管理、建立完善绩效评价体系三方面入手，实现对行政事业单位专项资金管理的系统性改革。

构建科学的专项资金管理体系应兼顾内部控制的思想，从内部控制的五要素入手，健全内部控制、风险评估、风险控制、信息沟通、监督监管五位一体的与专项资金管理有机结合，并通过专门的专项资金管理部门实现项目由立项到预算管理、资金使用、项目决算以及绩效考核的全生命周期。在专项资金管理制度中，应该单独设立专项资金使用与管理部门，并与经济技术分析部门加以区分与联系，在预算管理阶段，财务部、项目申请单位共同进行项目可行性论证与项目申请，在预算编制环节，由经济技术分析部门参与这一阶段的工作，继而由财务部进行项目与资金的划拨审批；在资金使用阶段，由财务部与专项资金使用与管理部门联合进行专项资金的使用管理，并由审计部门进行全程监督；在项目结算阶段，项目申请单位与财务部合作进行项目验收、工程结算与财务决算；在绩效评价的最终阶段，由审计部门与专项资金使用与管理部门联合对行政事业单位各参与部门以及项目申请单位进行项目验收、工程结算与财务决算。

专项资金使用与管理部门应注重对于项目风险的重视程度，实现全面全程风险管理。完整的风险管理体系包含风险识别、风险处理与风险监控。在风险识别环节，对各单位专项资金管理应注重对于面临以及潜在的风险进行系统归纳分析，并形成专项资金管理风险清单，不断提高风险识别的敏感性与准确性。在专项资金使用环节，单位要不定时的对专项资金金额进行检查；在项目决算环节，单位要特别审核工程完成的质量，并及时处理项目结余资金。在风险处理环节，单位应严格按照国家法律法规与相关责任制制度进行风险处理，将风险处理与问责机制全面贯彻，一方面要重点关注单位存在的重大风险要及时解决，避免事态的持续扩大，另一方面注意处理风险的时效性，对于私挪专项资金等行为，要立即对涉事人员进行检查处理，避免引发更大的风险。在风险监控阶段，各级单位应构建动态风险监控体系，主要做到风险预防与风险化解。

建立完善绩效评价体系，以弥补相关法律或政策层面的空缺，通过评价体系实现对于专项资金管理工作的规范指导。一套完整的体系主要包含绩效评价指标、方法，其中在绩效评级指标上，要全面考虑专项资金共性和各单位特点，体现各部门、单位资产使用效益差异。在绩效评价方法上，需结合本单位的具体情况选用科学、合理的评价方法，以更好的评价专项项目的完成情况以及专项资金的使用效果。