基于多元共治视角的社会组织参与城市治理研究——以内蒙古自治区为例

杜淑芳

国际上关于社会组织的称谓比较多，根据社会组织的特征，各国学者和政治家们从不同角度对其进行了命名，“社会组织”被称为非营利组织（NPO）、非政府组织（NGO）、第三部门或第三领域（The Third Sector）、公民社会组织（CSO）、志愿者组织（VO）、民间组织等。①新中国成立以后，我国的社会组织不断兴起并得到发展，学者对社会组织的称谓经历了由“社会团体”到“民间组织”再到“社会组织”的发展过程。②2006 年，党的十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，正式提出将各类组织名称统一更改为“社会组织”③，自此，社会组织实现了名称上的统一，“社会组织”的概念成为我国的官方术语。

社会组织参与城市治理是指为寻求公共利益的最大化，社会组织作为多元共治主体之一，与政府、企业、公众等其他治理主体共同参与城市治理，提供公共产品和服务，参与各项公共事务管理的过程。

一、问题的提出

2019 年，我国常住人口城镇化率已达到60%以上④，有越来越多的人进入城市生活，城市治理水平与人口城镇化率不相匹配，单靠政府进行城市治理，容易出现政府应接不暇、负担过重、治理成本较高等不良效应。在市场中，资金总是流向利润比较大的领域，而公共服务大多都是投入大而没有较多收益，所以存在市场失灵问题。为了满足人民群众对美好生活的向往，充分回应广大市民对公共服务日益多样化的诉求，应对政府失灵和市场失灵带来的缺陷，党的十六大、党的十七大、党的十八大、党的十八届三中全会、党的十九大都提出要激发社会组织活力，支持社会组织参与社会治理和公共服务。各类社会组织应社会发展的需求而生，且影响力越来越大，为城市治理水平的持续提高，形成共建共治共享的多元治理格局作出了贡献。

国内外40 年的实践表明，社会组织是城市治理的重要参与者与实践者，是完善城市治理体系和推进城市治理现代化不可缺少的主体，是政府简政放权的有力帮手，是推进公益事业、发展志愿服务、弘扬慈善精神的引领者，是参与社区治理、维护公共安全、帮助弱势群体、化解社会矛盾、弥补政府公共服务不足的重要力量。可以说，社会组织在推动经济发展、促进社会和谐、保障民生服务等方面发挥着极其重要的作用。

二、内蒙古社会组织参与城市治理的基本情况

（一） 数量持续增长，结构不断优化

2009 年，内蒙古有社会组织8100 多个，之后数量逐年增多，尤其是党的十八大以后社会组织的发展比较迅速，到2020 年底在自治区各级民政部门依法登记注册的社会组织共计16806 个，占全国社会组织总数的2%，11 年间社会组织的数量翻了一倍多。⑤随着社会组织数量的增长，参与城市治理的领域越来越多，其所发挥的作用越来越大，逐步形成覆盖范围广、涉及门类全的社会组织体系。

从类型上看，内蒙古社会组织中有民办非企业单位8735 个，数量最多，占52.0%；居于第二位的是社会团体为7919 个，占47.1%；基金会152 个，占0.9%，可见民办非企业单位和社会团体占主体，基金会所占比例较少。社会需求的增多、准入门槛的降低、注册流程的简化促使社会组织快速发展，在基层治理中发挥着越来越重要的作用。从行业分布看，包含了社区服务类、教育类、文体类、公益类、救助类、自愿类及行业性协会商会，社会团体中联合性的占42.2%，行业性的社会组织占25.0%，专业性的社会组织占19.5%，学术性的社会组织占13.3%；10 类民办非企业单位中，教育、卫生、劳动、科技4 类单位占总数的73%；基金会大部分为慈善救助性组织，是开展慈善活动的主要力量。⑥总体来看，内蒙古社会组织主要服务于社区建设、基层治理、社会公共服务和社会公益事业等领域，在服务中不断地成长，很大程度上完善了社会治理体系，初步形成了门类齐全、覆盖广泛的社会组织体系。

（二） 服务社会的能力逐渐提升，公益作用日益显现

近年来，内蒙古社会组织的综合实力有所提升，抵御风险能力不断加大，2018 年社会组织注册资金达30.3 亿元，净资产24.8 亿元。拉动就业作用日益明显，直接从业人员6 万人，吸引了一些人才从事社会组织行业，其中硕士以上学历1500 余人，中高级职称24400 余人。⑦社会组织多数能够遵守自律和诚信的道德原则进行发展和建设，内部管理制度逐步完善，财务管理不断规范，逐渐形成了自主办会、自律发展的局面。

内蒙古社会组织正发挥着量大、面广、种类多的优势，社会服务功能上升，在教育、就业、文化、环保、医疗、慈善等公共服务行业发挥着不可替代的作用，尤其是在民族文化的保护与传承方面，其独特的功能尤为明显，是政府和市场公共服务的有益补充。近几年来，在国家政策以及各级政府、社区的帮带指导下，扶贫助残、法律援助、心理咨询、调解矛盾、文体科普、促进就业、教育助学等领域的社会组织数量不断增加，仅自治区本级社会组织每年提供社会公益服务达200 万人次，在扶贫济困、捐资助学、助老助残等方面发挥了积极作用。社会组织参与城市治理和服务社会的能力不断增强，逐渐成长为一支经济发展和社会建设的重要力量。

（三） 制度改革稳妥推进，创新建立了两级登记管理制度

政策制度不断完善。自治区政府出台了《内蒙古自治区社会组织直接登记办法（试行）》 《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的实施意见》 《关于取消部分社会组织行政审批项目和下放管理层级的通知》 《社会组织活动管理办法》和《社会组织行为准则》，这些制度为社会组织登记管理改革提供了政策保证。

建立了“两级登记”制度。一是直接登记制度。根据2013 年3 月《国务院机构改革和职能转变方案》 的要求，对4 大类社会组织施行直接登记，降低了准入门槛，简化了审批方式，打通了社会组织快速生成的通道。内蒙古有的城市还依据民族区域的特色和先行先试的优惠条件，出台符合自身发展情况的政策文件。例如，包头市昆区制定出台了《昆区推进社会组织建设创新示范工作实施方案》 《昆区城乡社区社会组织备案管理实施办法》等文件，扩大了社会组织的直接登记范围。包头市昆区实行城乡社区服务类、文娱类、科技类、公益慈善类、行业协会商会类、体育类等6 类由民政部门直接登记，放宽办公场所、会员人数、资金等条件。二是街道级备案登记。包头市昆区和鄂尔多斯市东胜区率先在全区范围内推行社会组织街道备案登记制。对尚不具备登记条件，但活跃在社区里的社会组织（如：老年秧歌队、书画协会等） 授权街道办事处进行备案登记和监督管理，基本实行零门槛登记，促进了草根型、初创型社会组织的发展。此外，政府组织他们有序健康地开展活动，为他们开展活动提供便利条件等，使这些草根组织与街道、社区紧密结合，丰富社区居民的业余生活，同时引导其自我教育、自我管理、自我服务。等到这些草根组织发展壮大具备登记条件后，再鼓励其到民政部门登记注册。目前这部分社会组织比在民政部门登记的要多很多。

（四） 社会组织成长环境得到优化，搭建了梯度培育孵化体系

2018 年，内蒙古已建成社会组织培育孵化基地76 个（其中盟市级13 个、旗县区级26 个、街道级37 个），比2015 年增加60 个，培育孵化社会组织2563 家。内蒙古自治区社会组织创新创业示范园也于2017 年投入使用。⑧社会组织培育孵化基地为入驻社会组织提供政策及法律咨询、项目策划、交流培训等一系列服务，旨在搭建综合性的服务平台，扶持社会组织不断发展壮大，促进社会组织弥补政府职能不足，获取社会资源。

为了构建梯度分级培育孵化体系，内蒙古各盟市摸索出了一套适合自身情况的做法。例如，赤峰市制定实施了《赤峰市红山区社会组织培育三级平台建设方案》，构建了“一园、多基地、N 空间”社会组织孵化基地。赤峰市红山区社会组织公益实践园可提供“八位一体”的支持服务，2018 年拥有40 余家社会组织入驻；镇街层面成立社会组织孵化基地，在全市实现街道枢纽型社会组织全覆盖；社区层面充分利用现有社区服务设施，打造社区公益空间，为社会组织提供服务阵地和发展空间。⑨鄂尔多斯市构建了区、街道、社区三级社会组织培育发展体系，建成社会组织孵化平台12 处，建立社会组织服务站55 处，孵化平台为入驻社会组织免费提供办公场地、后勤保障等。⑩

（五） 构建“三社联动”工作模式，在基层社会治理体系建设中发挥重要作用

内蒙古社区建设、社会组织培育和社工人才队伍建设同步推进，形成“三社联动”。通过建立街道党工委统筹协调，社区居委会协同配合，社工站专业支持，社会组织为服务主体，志愿力量为重要补充，“三社”之间协调联动、优势互补、相互促进的良好工作局面。以项目化运作为手段，建立社会工作站、社会组织孵化机构，加大社会组织培育力度。依托社工人才实训基地等推进社区工作者向社会工作者转变。

三、社会组织参与城市治理的发展困境和现实瓶颈

党的十八大以来，内蒙古社会组织的数量、规模不断扩大，活动领域也在逐渐扩展，在参与城市治理的实践中成效显著。但由于内蒙古属于欠发达地区，相比东部沿海地区而言经济社会发展相对滞缓，各项政策措施、自我管理、监督监管措施等还不够健全，这些制约因素不同程度地影响着社会组织参与城市治理，再加上社会组织本身在发展中也存在一些问题，导致社会组织在基层社会治理中实质性、有效性的参与不足⑪，难以满足内蒙古城市治理和发展的需求。

（一） 社会组织总量偏少，参与治理能力不足

截止到2019 年底，全国拥有各类社会组织将近86.6 万个，而内蒙古社会组织的数量仅占到全国总数的2%，总体数量偏少。⑫万人拥有社会组织的数量已成为衡量一个社会发展的重要指标，世界发达国家一般以50 个为准，内蒙古万人拥有社会组织6.7 个，社会组织的相对量仍然比较少。从近几年的情况看，社会组织具有生存活力，并能经常开展活动的不到50%，有近30%的社团组织经费严重不足，无法开展工作，已经到了名存实亡的地步，自治区特别活跃的仅有200—300 家，真正把社会组织当作事业来做的不多。不少行业协会单位会员在100 个以下，有的还不到30 个⑬，难以进行有效的行业管理。不少社会组织开展工作深度不够，满足于传递信息、出版刊物、组织培训等方面，服务国家、服务社会、服务行业的作用未能得到应有发挥。各类型社会组织发展水平不均衡，经济类和科技类社会团体的人力和财力较为充裕，开展活动比较活跃，而社科类研究性社会组织经费不足，开展活动受限。

社会组织专业化水平不高，专业能力不足制约了其参与治理的深度、渠道和机会。从参与领域角度看，社会组织参与城市治理多集中在文化活动和公共服务等领域，维权类和公益类的社会组织发展较差，在组织总量中占比较低，在表达群众利益诉求、监督基层权力运作等方面的作用不明显，难以有效发挥在城市治理方面应有的作用，这与社会组织专业能力的不足有直接关系。

（二） 社会组织参与城市治理的配套法律法规相对不完善

社会组织的立法工作滞后于社会组织的发展速度。目前，我国还没有一部专门为社会组织设立的综合性法律⑭，关于其法律主要有三大条例，分别是：《基金会管理条例》 《民办非企业单位登记管理暂行条例》 《社会团体登记管理条例》，这些条例分别是2004 年和1998 年通过的，距今已经有相当长的时间。随着社会经济的不断发展和社会组织的不断进步，这些法律法规和当今社会发展的实际或许会存在不适应的情况，相关规定对社会组织的资产管理、财务制度、税收政策、业务范围、内部组织和社会监督等规范不到位，在具体问题上操作性较弱，致使社会组织的一些活动合情却不合法，不能很好地得到法律政策的支持与保障，亟需根据社会组织在参与治理中出现的新问题进行修改和补充。2016 年，我国开始启动这三个条例的修订工作，但至今仍处于修改和调整阶段，处于“老法律不灵，新法律不明”的阶段。2016 年，《中华人民共和国慈善法》 （以下简称《慈善法》） 的实施是社会组织发展与改革的重要里程碑，但社会组织的相关法律还需进一步修订才能与之相适应，而且《慈善法》也并不能囊括社会组织发展中所涉及的全部内容，法律法规的不健全使得其在社会上的地位和作用缺乏明晰的法律定位，社会组织活动的开展、权利的执行、工作人员的权益得不到全面有效的保障，使它所发挥的作用大打折扣。

社会组织开展活动涉及到的相关法律还有《中华人民共和国公益事业捐赠法》 《中华人民共和国合同法》和各种税法等。社会组织的法律法规与这些法律法规的衔接性相对较差，上位法不健全，致使下位法无所适从，内蒙古地方性法规条款可执行性不强，对于一些具体问题缺乏明确的司法解释。要想使社会组织有效参与城市治理，就要保障社会组织机构运行的合法化和管理的规范化，这亟需完善明确具体且便于操作的法律法规。

（三） 政府、社会和公众对社会组织的信任和认同程度不高，参与空间有限

虽然我国其他地区社会组织发展如火如荼，但内蒙古社会组织的大规模发展是从党的十八大以后开始的，起步相对比较晚，对社会组织的信任度和认同度还没完全建立起来，导致社会组织参与城市治理的空间仍然比较狭窄。

一些政府相关部门依然没有从管理思维中转变过来，简政放权不到位，对社会组织在城市治理中的主体地位认同程度不高，对新时代社会组织在城市治理中所应发挥的作用等存在一些模糊认识，社会组织还没有真正成为协助政府实现城市治理目标的重要合作伙伴，尤其是在社区，有时社会组织会被当成是竞争者而不是合作伙伴。政府简政放权、主动作为不够，首先，政府对社会长期全面的介入，导致社会成员普遍对政府的依赖性过大，公众在表达自身的利益诉求时，很少能想到社会组织这一平台。其次，政府对社会组织在内的其他主体参与城市治理的领域开放有限，在取得相应资质时仍存在难度，使得社会组织无法进入某些领域。再次，社会组织所获得的与城市公共治理相关的信息不充分，常态化的、制度化的信息传递渠道较少，信息获取不对称严重影响着社会组织参与治理功能的发挥。

此外，社会和公众对社会组织的认识也比较浅薄。志愿者是社会组织开展活动的重要力量，但在具体活动中，经常参加组织活动的志愿者人数并不多，不能有效满足公益活动的需要，这说明社会组织的群众基础并不广阔，社会影响力有限。究其原因是多方面的，但对社会组织缺乏与城市治理要求相匹配的正面宣传无疑是一个主要原因，媒体对社会组织的关注基本还聚焦在慈善活动事件的新闻报道，对社会组织的社会贡献、重要作用、优秀典型等的正面宣传报道相对有限，专题化的、集中式的宣传策划更是稀少，公众无法从便捷的渠道了解到社会组织的有效信息，导致社会和公众对其参与城市治理的职能认识不足。另一方面，由于一些社会组织收支状况不透明，违规营利行为也损害了社会组织的公信力，对社会组织的筹资能力造成影响，从而难以提供令人满意的公共服务。媒体对社会组织一些负面事件的频频报道，有些小微事件被不断放大，使得社会组织的公众形象和公信力严重受损，形成了社会对公益的偏见，公众对其参与城市治理存在疑虑，削弱了它的民众基础和基层优势。

（四） 社会组织独立性不强，政社不分迹象依然明显

西方社会组织的兴起与成长多出于自发性的意愿，我国一部分社会组织是通过行政手段自上而下组建，是在政府的推动下成立的⑮，它们或者本身就是由事业单位转型而来，或者由各级政府培育扶植创办，党政机关干部兼职社会组织中的职务现象比较多，尤其是行业协会商会与行政机关的联系比较密切，资金主要来源于行政部门，因而官办行政化现象比较普遍，很多社会组织具有官方或半官方特性，不可避免地受到政府部门的影响。在社会活动过程中，由于长期依赖于政府指导，其运行管理受政府约束，自身的主体意识淡薄，自治程度较低，社会服务职能较弱。例如，社区社会组织多数是在部门、街道、社区主导下成立的，成为了政府职能的延伸机构，资金也主要来源于主导其成立的部门，自主权较弱，未能充分承担自身在社区治理中的责任。内蒙古很多社会组织参与治理是通过社区这个平台来实现的，而内蒙古城市社区治理很大一部分是由政府主导开展，政府的职能抑制了社会组织作用的发挥。社区行政化的运作方式使得社区居民参与意识淡漠，也影响了社会组织的发展。

四、社会组织参与城市治理的路径选择

（一） 因地制宜开展具有民族区域特色的治理服务，提升专业化水平和服务能力

提高专业技能和服务水平，加大社会组织在基层事务民主决策与监督等方面的参与力度，推进社会公益发展。在公益服务、慈善救助等一般性社会服务领域，开展特色志愿服务活动，为政府服务提供有益补充。社会组织还应立足于内蒙古的区域与文化特色，在生态环境保护、农牧区治理、少数民族就业、民族特色产业、蒙医药的发展、传统文化保护与传承等具有区域特色的领域，灵活运用政府直接经济资助、政府购买服务、公私合作等方式，因地制宜地开展多样化的参与服务，缓解基层政府的压力。

鉴于内蒙古社会组织规模普遍偏小、数量少、能力有限的实际，可以为社会组织提供广阔的成长空间和良好的扶持服务，加大孵化基地建设力度，针对不同社会组织的发展需要和城市公共治理的需求，为社会组织提供管理咨询、法律咨询、投资融资、项目孵化等支持服务。同时，要积极推广鄂尔多斯市、包头市培育孵化社会组织的经验，力争用三年左右的时间，保证每个旗、县、市区都有社会组织培育孵化基地。改善社会组织的结构，重点培育社会需求高、发展前景好、服务潜力大的公益性社会组织、枢纽型社会组织，为社会提供更多的公共服务和公益支持。打铁还需自身硬，社会组织自身能力的建设是参与城市治理的基础，尤其要紧跟时代提高参与的智能化水平，提高运用信息技术的能力和水平，搭建公共服务数字化平台，不断加强社会组织影响政府公共决策的能力和效果。

（二） 制定出台专门的社会组织法，构建系统化、科学化的法规体系

以现有的法律法规为基础，根据社会治理和社会发展的需求，构建完善的社会组织法规体系，规范社会组织的管理模式和运行机制，同时为法律的贯彻执行提供支持保障制度，为其有效参与创造条件。首先，加快对社会组织专门法的制定和颁布。加强顶层设计，根据国家治理的实际需要并参考国外经验制定一部专门的《社会组织法》，很多国家都有规范和保障社会组织健康发展的专门法，如日本就有《社会组织法》。立法要明确社会组织的主体权益、法律地位、税收优惠、治理结构、经费来源、审批程序、内部自律、监督体系等，促进社会组织健康有序发展，能以平等身份协同政府治理城市，完善城市公共服务，成为公众有效参与城市治理的平台，表达广大群众的利益诉求。其次，加快推进三大社会组织配套法规的修订工作。三大条例亟需修订，与时俱进以契合城市治理的需要，并制定具体的实施办法和相关配套政策，使三大法规能够落地执行。另外，内蒙古应针对本地区特点出台专项的法规。根据内蒙古的民族特征、地域条件、发展特点，制定各类社会组织设立、运行、发展、监管相关的专项法规和相关政策细则，解决实际中具体条款适用模糊、不系统等法制问题。介于内蒙古社会组织发展比我国中东部地区落后的现实情况，可以适当放低门槛性的要求，多制定一些鼓励性、规范化的规定，重点发展符合民族地区特征和需求的社会组织，既可使社会组织沿着法治化轨道健康发展，同时也能照顾地区发展的实际需求。

（三） 重塑对社会组织的认知理念，提升社会组织的知名度与公信力

树立合作共治的现代公共治理观，改变政府传统管理模式，建设服务型政府，推进政府简政放权和职能转移，释放参与空间，丰富和拓宽参与公共决策与公共事务管理的渠道，提升参与便捷性和有效性。争取将社会组织发展纳入各级党委政府的议事日程和政府绩效考核体系，推动社会组织健康有序发展。首先，健全信息发布制度。以信息公开制度作为政府与社会组织合作的起点，建立统一的招标信息网站平台，各级政府及时公布各类购买服务项目信息，实现信息的广告性和对称性，使其能够引导社会组织服务与社会需求有效对接，形成多样化治理格局。其次，增加城市治理开放领域。制定领域开放指导清单，把社会组织能做好的事情交给社会组织，并且委托第三方机构评估与分析社会组织与开放领域之间的适合程度，同时开展城市公共治理相关领域开放的风险评估。充分激发社会组织在城市公共事务中的活力，提升公共服务供给的效率。

合理利用各种媒介宣传手段，让社会公众更多地了解、理解和支持社会组织的工作。采取多种形式向人民群众宣传党和国家关于加强社会组织建设的法规文件和政策制度，加深社会组织的群众基础，正面宣传其所作出的贡献，报道优秀社会组织的先进事迹，树立社会组织的正面形象，为其发展提供良好的舆论环境，提升公信力，引导公众对它们的参与形成认同和信任，营造政府重视、公众参与、社会支持的良好氛围。

（四） 推进社会组织依法自治，加快政社分开进程

划分政社权力边界，明确各自在城市治理中位置，合理定位基层政府和社会组织的角色与职能。政府简政放权，优化职能结构，承担政策引导、宏观调控、监督管理等职能，搭建一个多方力量进入公共领域的平台。适合由社会组织提供的公共服务，交由社会组织承担，同时切实担负起汇集民意、民智的职责，发挥其在公众参与社会治理中的桥梁和纽带作用。推进社会组织与行政机关脱钩，完善脱钩工作方案。积极稳妥地引导和规范社会组织从职能、机构、人员、财务等方面与企业、事业单位、政府部门真正彻底分开，有效解决党政干部兼职过多过滥的问题，从根本上改变官办色彩浓厚的问题。理顺政府与社会组织之间、公众等其他主体与社会组织之间的关系，分工明确而又高效联动，使社会组织与政府部门、企业、公众等形成治理共同体，着力探索共治共享的合作治理模式，争取早日实现多元主体参与、多种力量整合的城市治理之路。

注释：

① 田恬：《嘉峪关市社会组织参与城市社区治理研究》，西北师范大学2017 年硕士学位论文。

② 张丽萍：《浦东新区东明社区民间组织的发展研究》，复旦大学2012 年硕士学位论文。

③ 张海军：《“社会组织”概念的提出及其重要意义》，《社团管理研究》2012 年第12 期。

④ 参见国家统计局：《中华人民共和国2020 年国民经济和社会发展统计公报》，中国统计出版社2021 年版。

⑤⑥⑦⑧⑬ 数据来源：内蒙古自治区民政厅。

⑨ 数据来源：内蒙古自治区赤峰市民政局。

⑩ 冯小龙：《鄂尔多斯市东胜区 多措并举培育发展社区社会组织》，《中国社会组织》2019 年第10 期。

⑪ 钟蔚、汪才明：《民族地区社会组织参与基层社会治理的瓶颈及制度建设》，《安徽农业大学学报》 （社会科学版） 2018 年第5 期。

⑫ 参见国家统计局编： 《2020 年中国统计年鉴》，中国统计出版社2020 年版。

⑭ 李嘉美、贾飞霞：《社会组织参与创新社会治理的路径探析》，《沈阳大学学报》 （社会科学版） 2017 年第5 期。

⑮ 张婷：《广州社会组织参与社会治理的困境与对策研究》，华南理工大学2018 年硕士学位论文。