我国职业培训事业回顾及展望——基于政策演进视角

王书柏，朱晓乐，胡 祎

（1．中国社会科学院 研究生院，北京 102488；2．武汉大学 政治与公共管理学院，湖北 武汉 430072；3．中国社会科学院 农村发展研究所，北京 100732）

习近平总书记强调指出，劳动者的素质对一个国家、一个民族的发展至关重要[1]。职业培训是国家教育体系中的重要环节，是建设高素质人才队伍的重要途径，对提高劳动者的技术水平和生产效率、促进劳动者就业创业、推动经济社会健康发展均具有重要作用。在对改革开放以来我国职业培训政策进行梳理分析的基础上，本文基于政策演进视角，进一步就新中国成立以来职业培训事业进行阐述，并提出政策展望，以期为完善新时代我国职业培训体系、促进职业培训事业实现更高质量发展提供借鉴与启示。

一、新中国成立以来职业培训事业发展回顾

新中国的职业培训事业，与特定的时代背景相得益彰，在改革中发展、在曲折中奋进，规模从小到大、层次从低到高、能力由弱变强、参与从少到多、成果由微到著。从发展脉络看，我国职业培训事业大致经历了四个发展阶段。

（一）起步探索期（1949－1977年）

新中国成立初期，为解决新中国成立前遗留下来的失学青年和失业工人的就业问题，党和国家领导人开始认识到工农教育和职业培训的重要性。对此，教育部于1949年12月召开第一次全国教育工作会议，政务院先后出台《救济失业工人暂行办法》《关于劳动就业问题的决定》，要求各行各业全力以赴开展扫盲教育，有计划地对各类失业人员分批进行训练，主要措施包括以工代赈、生产自救、回乡生产和发放救济金等。在实施文化扫盲的同时，按照生产建设的需要设置各类专业，通过举办职业技能训练班、学徒训练班等方式，对失业工人进行转业训练，为企业解决技术工人缺乏的问题。同时，企业通过开展学徒工转正考核及工人考工晋级等方式，初步建立了我国技术人员等级考核和评价制度。

伴随着人民公社化运动的推进，各地政府越发重视对农民进行技能教育，纷纷设立农村业余学校、农民广播学校、函授学校、夜校、短训班等，通过“社来社去”“半农（工）半读”等形式，对青年农民开展农、林、牧、副、渔等知识和技能培训。到1965年，全国共有54332所农业中学、毕业学员达817万人，半工（农）半读学校4000余所、学员达80余万。

但到20世纪六七十年代，受“文革”影响，职业培训事业受到严重冲击，几乎处于停滞状态。

（二）恢复重建期（1978－2000年）

十一届三中全会的胜利召开，开启了以经济建设为中心的新征程，全国上下大搞经济建设，需要大量技能人才，技工学校像雨后春笋般涌现，就业培训服务平台异军突起，技能人才考核评价制度逐步完善，职业培训事业得以恢复与重建。为有计划地调整、整顿、新建一批技工学校，国家劳动总局、国家经委于1979年联合颁布《关于进一步搞好技工培训工作的通知》及《技工学校工作条例（试行）》，这两份“文革”后的重要文件标志着我国职业培训事业进入了一个新阶段，对职业培训体系重建发挥了重要作用。随后，人社部于1986年正式颁布《技工学校工作条例》，劳动部于1989年出台《关于技工学校深化改革的意见》，国务院于1991年颁布《关于大力发展职业技术教育的决定》，劳动部先后出台《关于加强工人培训工作的决定》《关于深化技工学校教育改革的决定》《企业职工培训规定》《关于加快技工学校改革工作的通知》等，对规范技工学校管理、明确技能培训标准、营造良好社会氛围进行了部署，并促使职业培训工作逐渐由“指令化”向“市场化”转变。而1995年《劳动法》和1996年《职业教育法》的颁布，更是标志着我国职业培训事业迈入了依法治教的新阶段。

为提高广大企事业单位职工的文化素养和技能水平，1981年，中共中央、国务院印发《关于加强职工教育工作的决定》，劳动总局出台《关于加强和改进学徒培训工作的意见》[2]；1982年，全国职工教育管委会等五部门颁布《关于搞好青壮年职工文化技术补课的通知》，国务院办公厅转发《农牧渔业部关于加强农业技术培训工作的报告》。在这些政策文件的推动下，大量农民、青壮年劳动力、企业职工等基本都接受了文化技术补课轮训，技能水平得到明显提升。

（三）改革发展期（2001－2013年）

到21世纪初，为解决职业教育体制与经济社会发展需要不匹配的问题，国务院先后颁布《关于推进职业教育改革和发展的决定》《关于大力发展职业教育的决定》[3]，劳动部先后出台《关于进一步发挥行业、企业在职业教育培训中作用的意见》《加强职业培训提高就业能力计划》《关于进一步做好职业培训工作的意见》，进一步强调了职业培训工作对促进经济社会发展的重要作用，提出树立新的发展理念，并对改革发展各级各类职业培训工作进行了布局[4]。随后，中共中央、国务院印发《国家中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》[5]，人社部印发《关于大力推进技工院校改革发展的意见》，中组部、人社部联合印发《高技能人才队伍建设中长期规划（2010－2020年）》，强调要以制度创新为重点，探索和完善符合高技能人才成长规律的多元评价机制，并对加大高技能人才队伍建设进行了规划部署。

随着城镇化的快速推进，大量农村劳动力向城市转移，为加强农村进城务工人员职业教育与培训工作，教育部印发《关于中职学校面向进城务工人员开展职业培训的通知》，农业部等六部委印发《2003－2010全国农民工培训规划》，国务院印发《关于做好当前农民工工作的通知》《关于加强职业培训促进就业的意见》《关于进一步做好农民工培训工作的指导意见》等，对扩大技能培训覆盖面和针对性、提升农民工群体技能水平、拓宽就业创业通道等发挥了重要作用。

（四）转型腾飞期（2012年至今）

秉承党的十八大精神，中共中央于2013年印发《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，首次提出要构建劳动者终身职业培训体系，完善城乡均等的公共就业创业服务体系。2014年，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，教育部等六部委编印《现代职业教育体系发展规划（2014－2020年）》[6]，人社部出台《关于推进技工院校改革创新的若干意见》《农民工职业技能提升计划——“春潮行动”实施方案》，对建立现代化职业教育体系进行了部署。国务院于2018年出台《关于推行终身职业技能培训制度的意见》、于2019年出台《国家职业教育改革实施方案》《职业技能提升行动方案（2019－2021年）》，鼓励社会力量捐资、出资兴办职业教育，面向全体劳动者建立灵活的学习制度，建设学习型社会，推行全民学习、终身学习，形成现代职业教育的体系框架和总体布局[7]。

随着我国进入新的发展阶段，人才队伍建设和职业培训事业面临的形势和挑战，同样需要转型升级并走高质量发展之路，党和国家对职业培训的重视程度也上升到一个新的高度，如2019年国务院办公厅印发《职业技能提升行动方案（2019－2021年）》，提出用3年时间通过各类补贴方式培训职业技能人才超5000万人次，全面提升劳动者职业技能水平和就业创业能力。在一系列政策法规的引导下，职业培训事业实现了转型腾飞，培训体系不断完善，培训机构迅速崛起，培训规模快速增长，培训质量稳步提升，新兴职业工种不断涌现，技能人才评价更加科学，技能成才氛围更加浓厚，对做好“六稳”工作、落实“六保”任务发挥了更加突出的作用。

二、我国职业培训政策的演进逻辑和特点

我国职业培训事业之所以取得长足发展，主要得益于党和政府对职业培训工作的高度重视，并立足国情，适时出台针对性的政策措施。梳理分析职业培训事业发展及政策的变迁脉络，可以发现其呈现出五个方面的演进特点及嬗变逻辑。

（一）政策目标：从原则指导向规划引领转变

新中国成立以来，党和政府高度重视职业培训事业发展，陆续出台了一系列政策措施，其中既有创新体制机制、规范办学主体建设的改革性文件，也有强化培训管理与服务工作的行动类文件。这些政策文件对职业培训事业发展指明了方向，提出了措施，传递了中央的意图，但更多的是原则指导，目标不够具体、措施不够有力，导致部分地区在政策推进落实上思想认识不够、措施办法不多、效果不够理想，职业培训事业发展相对缓慢。进入21世纪后，国家对职业培训政策的理论框架、结构、内容等进行了适时调整，不仅颁布了大量的行动纲领和发展规划，还进一步明确了目标任务、完成时限，设定了具体且可量化的指标。这种指导性文件与具体行动规划的政策组合，有效提高了职业培训政策的执行效率，促进了职业培训事业的良性发展。

（二）实施主体：从政府主导向多元格局转变

新中国成立初期，我国的职业培训工作主要由中央政府统一领导并直接办学。这种政府主导的模式，随着经济社会的不断发展，逐步暴露出一些弊端。改革开放后，为发挥市场配置作用，采取“大家来办”的方针，动员全社会力量发展职业培训事业，鼓励民主党派、社会团体和各方面联合办学的模式，职业培训逐渐转变为由中央政府指导、地方政府主导、相关企业联合办学，政策上具有标志性的是1991年国务院颁布《关于大力发展职业技术教育的决定》。党的十八大以后，随着全面深化改革的持续推进，“简政放权”成为行政体制改革的主要手段，在职业培训方面，政府的作用更是由指导转变为管理与服务，各种性质的培训学校、社会组织、企业广泛参与，管理体系呈现多元化趋势。我国职业培训的实施主体已从政府主导转向社会多元办学模式，基本建立起多层次、多形式、多主体的培训格局，具有中国特色的现代职业教育体系初步形成。

（三）运行机制：从行政指令向市场需求转变

建国初期，受国内发展环境和思想认识的限制，职业培训政策多是政府指令性的，以文件方式进行任务指派，且相对较为宏观，更多关注培训规模，较少考虑市场需求。改革开放后，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，以及对职业培训工作的接受和重视程度不断提高，在职业培训政策方面更多地考虑市场调节和配置因素，适时出台了一系列指导性文件，如1993年发布的《关于深化技工学校教育改革的决定》，首次将技工学校的招生计划由指令性转向指导性。之后，2000年劳社部出台的《关于加快技工学校改革工作的通知》，2018年国务院出台的《关于推行终身职业技能培训制度的意见》，均提出要推进职业技能培训市场化、社会化改革，健全职业培训与市场需求衔接机制。这些政策的出台，使得我国职业培训体系的目标机制有了根本变化，更加匹配市场经济体制下的人才供应和企业需求，职业培训的针对性、灵活性和实效性进一步提高。

（四）培训对象：从清理存量向扩大增量转变

改革开放初期，尤其是新中国成立初期，由于接受系统职业培训的人员比例不高，无论是企业职工还是农民，职业技术水平普遍较低。在此背景下，政府的首要任务就是进行文化扫盲，以及对大量农村富余劳动力进行技术轮训。期间发布的一系列政策文件，主旋律是为了“消减存量”，加快对企业职工和农村劳动力进行技术补课和轮训，以提高就业能力。进入21世纪后，为扩大高技能劳动力的增量，职业培训的政策重点逐渐转移到对进城务工农民工和青壮年劳动力进行培训上来，主要通过在技工学校接受中长期培训，或在培训机构或企业参加短期培训，具体政策如教育部2001年发布的《关于中等职业学校面向农村进城务工人员开展职业教育和培训的通知》[8]。在这些政策的推动下，我国大量进城务工农民工和青壮年劳动力基本都接受了一定的培训，技能人才队伍规模大幅扩大。

（五）培训内容：从单项技能向终身培训转变

建国时期，党和政府的首要任务是巩固新生政权，通过自力更生开启经济建设，但文盲人数占比过大，劳动力普遍缺乏就业技能，严重阻碍了经济社会发展。因此主要采取普遍轮训的方式，政策重心是扫盲，以及提高劳动者就业能力上。随着社会主义现代化建设事业的不断推进，对职业培训工作的要求从完成普遍轮训上升到建立终身学习机制，对劳动者的要求从掌握单一谋生技能上升到通过终身学习提高综合技能水平上，这无疑将进一步促进我国职业培训事业的发展和劳动力队伍综合素质的提升。

三、新时代促进职业培训事业发展的政策展望

进入新时代，面对新的形势任务和发展要求，我国职业培训事业还存在诸如人才评价机制不够健全、政府承担培训成本的比例过高、社会对职业人才认可度偏低、企业开展职业培训的动力不足等一些问题和挑战。下步，我国应针对这些问题，着力从以下四个方面对职业培训政策体系进行完善并做出部署。

（一）健全职业培训政策体系

我国作为世界第一人口大国，就业总量压力和结构性矛盾将长期存在，加快建设知识型、技能型、创新型劳动者大军刻不容缓。而目前的职业培训工作在法律保障及政策执行上还存在不足，职业培训服务供给还不能满足产业转型升级、技术快速更迭的需要。下步，应围绕“加快培养大批高素质劳动者和技术技能人才”的目标，进一步加大技能人才发展体制机制的改革力度，加强配套政策供给（如出台《终身职业培训法》或《继续教育法》），做好政策规划和衔接，防止层层制定方案或以文件落实文件。同时结合当前形势，对高技能人才振兴计划、公共实训基地建设、农民工职业技能提升计划、职业技能提升行动等重点项目，进行及时更新和完善，增强针对性和有效性。各地也要因地制宜地出台相关配套政策，在培训标准、培训内容、培训方式、教材开发、师资选拔、基地建设、资金投入、补贴标准、能力测评等方面，做到资源整合、共建共享，加大创新，强化监管。同时要以劳动者的职业生命周期为主轴，持续健全终身职业技能培训体系，提高劳动者的选择权、参与权，实现培训需求者与培训机构之间的有效对接，把培训重心从过去培养单一操作技能向培养复合数字化技能人才转变。

（二）厘清职业培训主体责任

进入21世纪，虽然现有政策对企业作为用人单位发挥培训主体作用、深化职业学校改革等进行了规划部署，但在管理规范、履行责任上的要求还不够具体明确，没有真正压实这些社会主体的培训责任，如企业缺乏对职工进行长期培训的动力、不愿承担过多的培训成本，职业培训工作依然存在特色不鲜明、针对性不强、覆盖面不广、效果不佳等问题。

下步，我国应对《中华人民共和国劳动法》等相关法案进行修订完善，并出台一系列补充性管理措施，进一步厘清职业培训体系中政府、企业、学校应承担的责任，并建立相应的奖惩机制，压实各类主体的培训责任。政府的职责主要是政策引导和行业监管，做好职业培训改革的总体设计和科学统筹，落实专项经费，营造良好氛围，发布行业信息，打造若干个职业教育创新发展高地，激发社会创新活力。培训机构的职责主要是积极构建主动学习氛围，优化培训环境，创新培训方式，丰富培训内容，提高培训质量，挖掘个体发展潜能，推进技能培训与学员薪资待遇、综合素质提升、岗位匹配相结合，帮助学员树立终身学习理念。企业作的主要职责是为员工参加技能培训搭建平台、创造条件，一可与职业学校签订“订单式”人才培训合同，使学校长期定向为企业培养输送人才；二可在企业内部开展技能培训，对员工进行岗前培训或专项技能提升培训。

（三）建立多元成本分担机制

随着我国对技工学校、企业等培训主体的政策扶持力度持续加大，大量培训经费都是由政府承担，财政资金补贴呈现水涨船高态势。但对于我国这样一个人口大国，仅靠政府承担培训成本，在培训质量上很难取得理想效果。根据交易成本理论，通过对劳动者进行技能培训，劳动者素质得以提高，会产生一定技术溢出效应，但很明显，劳动者自身因此获益更大。从这一角度看，劳动者在参加职业培训时应承担一定成本，而不应完全由政府买单。对此，应着力推动政府、学校、企业、个人共同分担培训成本，建立完善社会多元主体成本分担机制。具体实施上，可按照“谁受益、谁付费”“谁出资培养、谁享受补贴”的原则，使劳动者分担部分参训成本，对企业给予相应的政策扶持或资金补贴。这样既可发挥市场配置作用，提高资源配置效率，使有限的培训资源配置给最需要、利用效率最高的劳动者，又可减小政府的财政压力。

但在实施多元主体成本分担机制时，要立足实际，对不同地区、不同规模的企业实行差别化的补贴方式和标准。如对于边远山区、贫困地区或低端行业的劳动者或企业，政府应加大补贴力度；对于一些中小微企业，政府可因地制宜出台相应措施，在引导企业加大员工技能培训资源投入力度的同时，也要给予一定的资金补助，缓解企业资金压力；而对那些规模较大、实力较强的企业，则主要是鼓励引导其自主开展培训活动，不应再给予补贴或降低补贴力度。

（四）完善技能人才评价机制

建立一套层次分明、定位清晰的技能人才评价体系，既能激发劳动者的学习动力和工作潜力，形成终身学习的良好社会氛围，又能有效区分劳动者的技能水平，提高人力资源配置效率。而职业资格证书制度是技能人才评价体系的重要一环，2019年《国家职业资格目录》的发布，意味着我国技能人才评价体系初步形成[9]。随着全面深化改革向纵深推进，我国要结合区域产业发展规划，进一步推进职业资格鉴定、职业技能等级认定、岗位技能培训相关政策措施的落实，按照“三办法主导、多元衔接”的原则，建立一套相互衔接、相互补充、相互促进的多元评价机制。

完善技能人才多元评价制度，政府和培训机构应扛起重要职责。政府层面，应结合不同经济社会发展阶段的现实情况，及时出台相关政策和标准，做好纵向、横向政策的相互衔接，明确职责，督促落实，强化考核，使培训质量得到有效监管。培训机构层面，要根据评价标准和评价指标，建立科学合理的培训机制，引导学员形成良好的职业道德素养，加强工匠精神渗透和专项能力提升，开展以企业岗位练兵与技术比武为主的职业技能竞赛活动，使劳动者的技能得到施展，形成比、学、赶、超的良好社会氛围。

（五）营造有利社会环境

在我国传统观念中，去职业院校学一门技术，总被认为学习成绩不好而没有办法的选择，这在一定程度上严重打击了参加职业技能学习的积极性，不利于职业培训事业的发展。进入新时代，社会环境、人才结构、国内外竞争形势等均已发生了深刻变化，培养造就一支高素质、大规模的技能型人才队伍，关系到国家经济建设的速度和社会文明的进程，甚至成为一个国家综合竞争力的重要表征。我国各级政府作为引导正确的社会舆论主要责任方，要利用好各类宣传手段，大张旗鼓地为职教发展“鼓劲撑腰”，加强对职业培训事业和技能成才报国的舆论宣传，大力弘扬劳模精神和工匠精神，提高职业技能人才的社会地位，强调技能人才对国家建设、经济社会发展的重要性，营造有利于开展职业培训的社会环境，摒弃“劳心者治人，劳力者治于人”以及“重学历、轻能力，重理论、轻操作”的固有观念[10]，逐步扭转社会对技能人才“地位低、待遇不高”的认识偏差，引领青年一代树立终生学习、终生培训的理念，坚定走立足岗位学技术、坚定不移走技术技能成才报国之路。