日本政府对农产品批发市场的监管及启示

李光集

作者系上海蔬菜（集团）有限公司副总裁

目前，全国现有各类农产品市场4.4万家，其中农产品批发市场4100多家。2019年，批发交易量达到9.7亿吨，批发交易额达5.7万亿元，全国七成的农产品都是经由农产品批发市场流通的。即便新冠肺炎疫情暴发以来，全国各地农产品批发市场坚持开市营业，充分发挥“蓄水池”和“调节器”的作用，对保障城市“菜篮子”产品市场供应和价格稳定，解决疫情期间农产品滞销问题，作出了巨大贡献。后疫情时期，农产品批发市场行业如何发展和管理问题，需要我们认真总结和思考。

一、日本政府对农产品批发市场的监管方式

日本的农产品批发市场体系建设较完备。据日本农林水产省2019年的数据统计显示，日本有中央批发市场64个，地方批发市场1037个。蔬果、水产品、肉类、鲜花等生鲜农产品的批发市场流通经由率曾高达80%～90%，21世纪以来，虽然呈现连年下降趋势，但生鲜农产品的批发市场流通经由率仍然很高，蔬果和水产品的批发市场经由率仍超过56%，其中，国产蔬果类产品的批发市场流通经由率仍高达80%左右。

1.明确批发市场的属性

以日本为例，日本批发市场运营管控体系建立于1918年。当时，由于资本主义工业和城市化的快速发展，同时，封建土地所有制和土地过于集中束缚了农业的发展，使农业无法满足城市对粮食和原料日益增长的需求。1918年8月3日，富山县渔村西水桥町因买不起大米而爆发席卷全国的“抢米暴动”。为了把米价降下去，政府出台政策减少中间环节，建立专门公益性零售市场，让生产者生产出来的东西可以直接拿到市场上销售，由于生产者无时间进场，后来又设立了专门的零售商。1921年，日本提出建立中央批发市场，并正式颁布《中央批发市场法》，规定中央批发市场归中央政府直接管理。《批发市场法》第一条明确，要“有计划”地发展，“促进生鲜食品生产、流通的合理化，保证整个国民生活的安定”。因此，日本的批发市场主要以政府投资为主，不要求其盈利，也不需要向政府纳税，其收益只要求能维持市场的正常运转即可。

2.系统立法加以规范管理

增强政府对农产品尤其是生鲜农产品流通的管控，增强流通过程的公开性、竞争性和透明度。因此，从一开始政府就将批发市场的监管纳入了法制化的轨道，并在长期的实践中不断丰富和完善法律制度框架，形成了以《批发市场法》《日本蔬菜生产上市安定法》《农业协同组织法》为核心的《批发市场法施行令》《批发市场法施行规则》的《食品流通审议会令》等政策法规体系。同时，地方政府也制定管理制度，如大阪府1971年制定的《大阪中央批发市场业务条例》《大阪中央批发市场业务条例施行规则》等地方性法规。

3.实行严格的准入、准出制度

日本批发市场实行严格的准入和准出制度。根据《批发市场法》规定，农林水产大臣必须制定中央批发市场建设基本方针和规划，规划制订时不仅要听取批发市场审议会的意见，而且要同地方公共团体进行协商；地方批发市场发展规划的制定要遵循批发市场发展的基本方针，由都、道、府、县知事审批，并上报农林水产大臣。批发市场规划根据市场需求和变化可以定期进行调整，一般以十年为一个调整周期，调整也必须进行严格的审批，所有批发市场的建设和退出都要符合规划且经批准方可。

同时，对批发市场从事批发交易活动的相关参与主体也有严格具体的规定和要求，特别是作为交易主体的生产者、批发代理商、中间批发商等都要进行严格的资格审查。为防止垄断，保证竞争适度，通常一个批发市场内的批发代理商数量被限定在2～6家，批发代理商需要提出申请，并得到农林水产大臣或地方政府许可才能进场交易。

4.批发市场交易手续费实行全国统一标准

日本对农产品批发市场涉及的收费主要有两类，一是场地、设施的使用费，二是批发代理商的交易手续费。为了降低流通成本，日本对农产品批发市场的收费依法实行严格的监管，在批发市场里，批发市场管理机构（开办方）代表政府和公共团体行使进场经营者的资质审查和批准、场地设施的维护管理和物业管理、食品质量安全的检查，向批发代理商和中间批发商收取场地、设施租金和占交易额0.25%的抽成管理费，作为市场管理方面的费用开支和积累；批发代理商接受委托进行拍卖销售时，不允许收取买卖差价，而是收取批发交易手续费，手续费的标准由《批发市场法》规定，不同品类采取不同的手续费标准，但全国标准统一：蔬菜为8.5%，果品为7.0%，水产品为5.5%，肉类为3.5%，花木为9.5%，除此之外，不允许另外收费。

5.对农产品实行“一头管理”

为保障农产品生产和供应稳定，日本将农产品的生产、产后加工、安全卫生、流通运销、零售消费等所有生产流通环节，统一归口到农业行政管理部门，实行“一头管理”。对农产品批发市场的监管在全国层面由农林水产省流通局负责统筹管理，在都、道、府和县、市层面，由地方农业行政管理部门流通室负责统筹管理，避免了“多头管理”的现象发生。

二、对我国农产品批发市场规划建设管理的启示

日本与中国地缘相近，其以批发市场为核心的农产品流通体系与我国目前的农产品流通现实也相似，因此，具有借鉴意义。

1.推进农产品批发市场回归公益

我国农产品批发市场都是按照市场化方式来管理的，在激发行业巨大发展活力的同时，也累积了很多事关安全和社会责任的问题，尤其是在新冠肺炎疫情防控过程中，暴露了诸多短板。

2014年，中央出台《中共中央国务院关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，提出“开展公益性农产品批发市场建设试点”，在全国范围内形成了一批公益性农产品批发市场。公益性体现在试点的局部市场和市场的“保供、稳价、食品安全和环保”等部分功能上。

十九届四中全会明确提出，要“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉”，要“注重加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，保障群众基本生活”。农产品批发市场作为连接农产品生产和消费的纽带与桥梁，就生产端而言，事关农产品价值实现，事关农民增收，事关脱贫攻坚，事关“三农”问题的解决和乡村振兴；就消费端而言，事关供应保障，事关食品安全，事关价格稳定，是保障城市安全运行的重要基石之一。在我国社会经济发展取得巨大进步的今天，要全面确立批发市场的公益属性，并加大投入和扶持力度，促进公益性职能更好地发挥。

2.推进行业立法

我国针对农产品批发市场及其相关主体的法律、法规，基本都是散布在其他法律法规里面，各地针对农产品批发市场的监管尺度不一，方法各异。对于这样一个规模庞大的民生领域，非常有必要学习借鉴日本的立法经验，推进制定具有中国特色的《农产品批发市场法》，将农产品批发市场的规划、投资、建设、营运和监督纳入统一的法制化轨道。一要通过专项立法，保护农产品批发市场的合法地位；二要为农产品批发市场提供一个稳定的生产发展环境；三要通过立法，为批发市场交易管理活动建立统一规范的营运管理模式和服务规范；四要为进入批发市场参与交易活动的批发商、采购商和服务商等制定相应的行为规范。

3.科学合理制定农产品批发市场建设规划

长期以来，我国农产品批发市场基本都是“谁投资，谁受益”。近十年来，国家层面都在推进农产品批发市场的规划制定，但总体规划执行效果不佳。农产品批发市场作为具有高度公益性的准公共产品和民生项目，对农产品批发市场规划应该纳入当地国民经济和社会发展规划：一是在规划制定时，要充分听取各方意见，科学论证，确保规划的科学性和合理性，既要防止网点不足，又要防止过剩浪费；二是要确保规划的指导性和权威性，对批发市场网点布局要有刚性约束，对规划内现有的批发市场网点要确保可以稳定经营，对规划内新的网点布局，地方政府必须严格执行，对非规划内的网点要严格禁止；三是要确保规划的可执行性，尤其是在关键的建设用地指标和土地资源供应上，要确保能满足供应；四是要建立规划动态调整机制，根据社会发展状况定期对规划的合理性、适应性进行评估，根据评估结果对规划进行动态调整和优化。

4.加强监管政策协调

我国地域辽阔，地区差异大，农产品批发市场既有产地市场，又有销地市场，还有中转市场，将农产品批发市场监管归口一个部门监管确实还不现实，但对城市销地市场而言，将其纳入地方一个部门“一元化”统一监管还是可以借鉴的。这样，在一座城市尤其是特大、超大型城市，可以系统地考虑批发市场的数量、布局、运营管理要求等，避免“铁路警察各管一段”的情况发生。在国家层面，农业、商务、市场监管、规划土地、安全生产等有关方面应就农产品批发市场相关监管问题定期进行政策沟通和协调，防止“神仙打架”、政策之间相互掣肘，使批发市场可以随着社会经济发展和消费需求的变化，动态地进行业态创新和功能完善，更好地保障供应，服务民生。

5.规范设施租金和服务费用

目前，我国农产品批发市场作为自由竞争的商业主体，其相关收费完全由市场自行确定，政府基本不干预，导致全国不同批发市场收费种类、范围、标准等各不相同，也无任何依据。未来，对于具有公益属性的农产品批发市场，其佣金（交易手续费）收取，应该借鉴日本的方法，分品类制订全国统一的最高限价标准，各市场佣金标准不能超过限定水平；对场地设施租金，地方政府应根据各市场当地投资和商务成本，合理地核定限价标准；对其他服务性的杂费收费种类、范围和标准，地方政府也应分类制定指导标准。通过合理地制订限价标准，更好地降低农产品流通成本，确保批发市场公益性能得到更好的体现。