预算绩效目标考核体系下“双高”院校的预算管理机制探究

杨 微

《国家职业教育改革实施方案》中指出：“职业教育与普通教育是两种不同的教育类型，具有同等重要地位。”高等职业教育承担着培养技术技能型人才、促进区域经济发展，提供社会服务的职责。而十九大报告也对全面预算绩效管理提出明确要求。目前，我国高等职业院校经费来源基本形成以财政拨款、事业收入为主，行业企业投入、院校创收、个人捐赠收入等为辅的预算资金格局。但不管何种资金来源，都应纳入单位统一核算体系，遵循成本效益原则。2019年，财政部出台《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》明确提出：绩效监控按照“全面覆盖、突出重点，权责对等、约束有力，结果运用、及时纠偏”原则分级实施。因此，高职院校更要在自身基础条件薄弱，预算经费紧张现状下，全面实施预算绩效目标考核机制，优化有限资源配置，使资金效益最大化，从而平稳实现学校“双高”建设目标。

一、我国预算绩效管理发展历程

绩效包含“绩”和“效”两方面含义，“绩”是投入所取得的成绩，是一个绝对值概念；而“效”是投入产出比率，是一个相对值概念。2003年，我国先以财政性资金为绩效管理对象，逐步引入预算绩效管理理念，强化财政性资金使用效率；2011年，财政部颁布《关于全面推进预算绩效管理的指导意见》，对构建全过程预算绩效管理机制提出明确要求；2015年，国家推出新《预算法》，提出以绩效目标为导向的预算管理理念，强化财政性资金使用绩效；十九大报告明确“全面实施绩效管理”要求；2018年颁布的《全面实施预算绩效管理的意见》，提出了构建全面预算绩效管理体系的发展规划，将预算—绩效管理一体化推向新征程。

二、以绩效目标为导向，设定一级绩效目标

1.打造技术技能人才培养高地

高职院校最基本也是最重要的职能就是培养现代化技术型人才，为经济社会发展提供更多技术技能人才。与普通高等院校相比，当前高职院校生源现状是基本素质较弱、自我管理及学习能力较差。在高职院校自身办学能力背景下，必须结合生源这些特质条件开创学生培养机制及绩效评价目标。首先，绩效目标设计必须要加入符合高职院校特质的技能培训及产出效果因素，比如实训室建设标准、技术技能大赛省级以上荣誉、顶岗实习考核、职业技能培训、创新创业人数等；其次，对于探索职教本科的高职院校而言，可以将建设优势特色专业、培养高层次人才及对接高端企业人才需求等因素纳入预算绩效目标考核体系。

2.打造技术技能创新服务平台

打造优质高效的技术技能创新服务平台是实现技术技能人才培养的基本保障，是职教改革的重要环节。因此，如何在区域发展机遇下拉动政校企联动机制，并规划出预算资金战略性投入显得尤为重要。在此项预算绩效二级指标设计中，可以考虑加入政校企合作中心、科研成果转化成产品数量、技术性或服务类成果、收入等考核因素。

3.打造高水平专业群

打造高水平专业群既是国家对高职院校改革建设主旨所在，也是“双高”院校肩负引领职教改革高速高标准发展、服务区域发展需求、培养技术技能人才的重要职责。在“双高”建设过程中，预算资金当以此项建设为主导，以课程建设、教学团队建设、人才培养典型案例、教学成果奖、科研项目、行业领域对口人才就业率等为绩效评价目标。

4.打造高水平“双师”队伍

“双高”院校要担任起引领区域行业发展的重任，就必须加强高层次人才引进，比如区域行业领军人才引进人数、企业能工巧匠兼职人数及授课数量、博士引进人数、岗位贡献度激励制度等指标的考核。

5.提升校企合作、服务发展水平

校企合作的实效性与经济创造力，以及高校服务企业的配套政策与能力是增强校企合作、提升服务发展水平的关键。因此，可以将校企合作共建情况及成果、人才培养模式的创新、面向企业提供的技能培训情况、对接区域政策服务措施等作为相关评价内容。

6.提升学校治理水平

学校治理水平在一定程度上反映了学校的组织架构、管理制度、机构职能等整体系统的内容上的完整性与运行上的有效性。因此，在构建此项绩效目标考核体系时，可以加入制度的完善性指标，例如制度是否覆盖党政管理，党政管理是否包含民主监督、“三重一大”等制度落实，以及教学组织、科研管理、社会服务等各方面。

7.提升信息化水平

信息化建设主要涵盖了学校的配套基础设施建设及智慧教学建设，该模块绩效指标设计可以考虑将信息化建设成果改善的智慧教学实施情况、校园数据信息中心建设情况、信息化运用成果等作为项目绩效考核指标，并据以量化预算投入计划。

8.提升国际化水平

在经济全球化趋势下，教育势必也要全球化，高职院校在国际联合办学及世界技能大赛中取得的成果也越来越引起社会各界关注，并将“双高”院校国际化水平作为对高水平高职院校建设成果考核的标准之一。因此，可以将中外合作项目情况、教师进修情况、学生交流及培训取证情况、对外专业课程建设情况、国际大赛参赛情况等作为二级考核指标。

三、高职院校预算绩效评价存在的不足

1.重计划、轻实施

在国家特色高水平高职院校及专业群建设计划申报过程中，部分学校依然存在“重计划、轻实施”的现状。在申报前期，将工作重心放在任务书编制上，与高职院校底子弱、配套政策不完善、体系不健全等实际情况相脱节，导致在后期项目执行上困难重重，项目绩效考核难以达标。

2.部门之间存在沟通壁垒、缺乏协作

“双高”院校建设是须举全校之力完成的项目建设，必然需要各个部门之间相互协作，共同完成。“双高”任务建设总共分为十大模块，各个模块任务难免会涉及多个部门，各部门之间分工不清、职责划分不明确，加剧了“双高”任务建设的难度，因此也就在一定程度上影响了“双高”预算绩效目标的实现。

3.业财融合有待加强

在“双高”任务建设过程中，模块负责部门属于业务部门，财务部门属于业务辅助部门。业务部门在执行过程中往往缺乏资金预算管理理念，在完成项目绩效指标过程中缺乏对预算资金执行的监控与重视，还存在完成业绩指标就是完成部门工作，而资金执行是财务部门的任务的思想。因此，项目业务任务已完成，资金却执行不到位的现象时有发生。

四、提升预算绩效目标实施水平的建议

1.加强组织领导

首先，在组织架构方面，学校应结合目前“双高”建设任务，将绩效目标作为重中之重，成立专门的绩效目标管理小组，以校长办公室会议为助推点，层层落实任务，从绩效目标的制定、实施及执行结果考核与评价实行全程的专人专事管理。

其次，在绩效目标制定方面：第一，“双高”院校要遵照《国家职业教育改革实施方案》及《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》等国家文件精神要求与导向；第二，要结合上级财政部门及主管部门下发的对预算绩效目标工作制定与考核评价要求及工作部署；第三，基于自身发展战略，主动与地方经济发展政策和行业发展形势相对接，在开拓高校资金来源渠道的同时，还要服务当地经济发展，并助推行业发展，以保障社会效益、经济效益及可持续性效益的绩效目标实现；第四，根据目前“双高”学校建设目标及学校整体实际情况，制定一套系统的、可执行的预算绩效评价体系，竞争力强、标志性成果显著的绩效目标要优先重点保障，绩效目标不具体、可执行力差、对学校中长期发展目标服务不明显的绩效指标要及时清除。

再次，在预算目标考核体系与制度建设方面，高校要长远发展，制度势必要先行。高校应当立足于自身发展战略，制定并完善与之相匹配的预算目标考核体系和制度建设，还要配备相应的奖惩制度，以激发各部门潜能，发挥人力及资金效益的最大化。

最后，在预算绩效管理意识方面，“双高”学校作为高等专科院校的一分子，要认清自身薄弱的预算绩效管理基础，克服各方困难，加大预算绩效管理制度宣传，特别是针对各行政部门及二级学院领导，他们是预算绩效项目的实际负责人与执行人，在预算绩效目标考核体系中发挥着举足轻重的作用，要让其切实参与到绩效目标考核中来，落实责任。

2.构建各部门之间的信息共享机制，提高绩效目标考核运行效率

第一，避免人力工作固有缺陷，提升信息化建设水平。高校可以上线专门的绩效目标考核系统，每年年初将本年的各预算项目绩效目标录入考核系统，待年中或年终时，依据事先制定好的评分体系进行考核，切实做到预算绩效目标考核体系覆盖全部预算项目。

第二，加强业财融合，将业财融合贯穿预算绩效目标执行的全过程。所谓的业财融合不仅是高校财务工作要服务于学校整体建设，要服务于学校各项目具体业务开展，也包含着具体业务执行部门负责人要具备一定的财务管理意识，这是一个双向的过程。因此，在预算绩效目标制定初期，项目负责人可以积极与财务人员沟通，一方面可以让财务人员了解未来财务核算对象，提出合理财务资金安排与使用建议，提升核算准确性；另一方面也可以提升预算项目资金申报准确性。在预算绩效目标执行中期，依据预算绩效目标考核系统执行数据，考核部门及时通知各项目执行部门，以便及时发现问题，通知整改，对于整改不到位或者执行过程中确实遇到不可抗力因素而导致无法继续运行或者延期执行的项目，财务部门可以与业务责任部门沟通后，调整或者取消该项预算支出，从而提升预算资金使用效率，保障预算资金执行进度。在预算绩效目标执行期末，应对各预算项目进行绩效评价，对评价结果予以反馈与应用，提出下一年工作改进计划，为下一年合理安排预算资金做好准备工作。

3.以预算绩效目标为导向，提升学校综合治理水平

从学校综合治理及长远发展目标出发，合理制定年度预算绩效目标，将预算绩效目标的实现与配套资金的使用责任层层下压，明确预算绩效目标考核体系的科学性和刚性。通过预算绩效目标考核体系的构建，从而促进从绩效管理意识，到绩效目标制定、执行、考核、评价与反馈、结果应用全过程的治理体系提升，为“双高”学校的建设添砖加瓦。