减税降费背景下政府理财新思考

冯 蕾

党的十八届三中全会提出，“财政是国家治理的基础和重要支柱”，财政改革的目标是建立现代财政制度，这是对财政职能的科学定位。2016年以来，我国经济发展逐渐进入新常态，国家为推动供给侧结构性改革以应对经济下行压力，出台了一系列有关保增长、稳就业、惠民生等诸多领域的减税降费政策。随着减税降费力度不断加大，地方财政收支矛盾越来越突出，引起了诸多学者对于财政可持续性的担忧与讨论。面对减税降费过程中财政运行遇到的矛盾和困难，需要政府调整理财思路，科学理财以适应经济发展的新常态，才能从危机中找到转机，从挑战中找到机遇，从困难中找到解决办法。

一、减税降费以来政府理财取得的成效

1.企业和个人税负显著减轻

新一轮的减税降费与传统减税政策相比，作用范围更广，影响效益更大。一方面，通过调低企业税率、降低社会保险缴费等政策，让企业真切感受到减税降费的优惠，降低了企业的实际税负；另一方面，通过提高个人所得税免征额，增加居民的可支配收入，进而降低居民税负，缩小贫富差距。新时代的减税降费举措实现了企业和个人的“双赢”，提升了居民幸福感。

2.税收规模明显缩小

统计财政部相关数据可以观察到，2019年受减税降费政策影响，我国一般公共预算收入为190382亿元，与2018年同期增幅相比回落2.4个百分点。其中，税收增速大幅回落，增幅同比回落7.3个百分点。2020年，为应对新冠肺炎疫情冲击，我国加大了减税降费的力度和规模，不仅缩小了税收规模，而且逐渐体现出精准性和阶段性特点。

3.财政收入结构调整

受减税降费政策影响，财政收入结构在税种、央地、地区层面呈现显著的变化。2019年，从税种看，国内增值税增幅同比回落7.8个百分点，企业所得税增幅同比回落4.4个百分点，个人所得税增幅同比回落41个百分点；分中央和地方看，中央一般公共预算收入增幅同比回落0.8个百分点，地方一般公共预算收入增幅同比回落3.8个百分点。此外，为应对财政收支压力，保障预算平衡，非税收入占比明显提高，增幅同比增长24.9%。

二、减税降费背景下政府理财的现实困境

财政是政府职能实现的保障，而政府职能实现的过程实质是政府理财的过程，如何确保“少花钱多办事、办好事”，政府理财务必要提高财政资金的使用绩效。随着新一轮减税降费政策的实施，以及财税体制改革的深化和新《预算法》的实施，政府理财面临新的挑战。

1.财政增收困难

近年来，随着我国经济发展进入新常态，即从高速增长进入中高速增长，增长速度明显减缓。2010年我国经济增长10.3%，2011年以后进入个位数增长，2016年仅增长6.7%。2016年5月全面营改增，全年财政收入同比增长4.5%，比上年下降1.3个百分点。我国未来经济增长速度放缓是常态，这也意味着未来财政收入增长的空间受到限制。

2.土地财政保障不可持续

地方财政一般公共预算收入主要是以土地出让金为主，和财政税收收入相比，土地财政收入最大的问题是不稳定性，导致过度依赖土地财政所造成的财政风险大。土地财政是伴随着城镇化和房地产业发展而产生的，且和房地产业同向发展，由此可见，土地财政是不稳定的，而且土地是不可再生资源，因此土地财政也是不可持续的。

3.负债融资严峻

政府融资较为普遍的方式和途径是负债，但要根据地方经济发展需要适当负债，即负债必须有合理的度，否则就会适得其反，甚至出现债务风险。为了规范地方政府债务管理以有效防范和规避财政风险，我国2015年实施新修改的《预算法》，对地方政府债务作了明确的规定和要求，对债务实行规模控制，并明确了债务的用途和举债形式，这使得未来地方政府通过大量负债统筹经济社会事业的难度增大，对地方财政是严峻的挑战。

三、减税降费背景下做好政府理财的对策建议

随着我国新一轮减税降费力度和规模的扩大，财政增收困难，而经济社会发展和民生事业改善等财政刚性支出又必须保障，这就对地方政府理财提出更高的要求，地方政府理财必须适应这种财政形势的变化，把有限的财政资金用好，发挥更好的效益，推动经济社会事业发展和民生改善。

1.更加注重财源的培养，明确财政职能划分

加强财源培养既是经济发展的需要，也是政府政策积极作为的需要。一方面，要减轻企业的税费负担，增强企业的活力和市场竞争力；另一方面，要落实政府出台的支持经济发展，培养壮大财源的政策。财政的职能划分关键在于正确处理好政府和市场的关系。党的十八届三中全会明确了“财政是国家治理的基础和重要支柱”的职能定位，划清了财政的职能边界。减税降费背景下，财政要做到“有所为，有所不为”，不仅要承担起参与国家治理的重要角色，更要“把钱花在刀刃上”。

2.更加注重预算的约束性和使用绩效

过去地方财政困难除了受当地经济发展影响外，还在于预算缺乏严肃性和规范性，没有按照预算的要求使用财政资金。新《预算法》的实施不仅要求地方财政部门科学编制财政预算，更要求地方政府严格执行财政预算。如何避免财政资金使用效益不高的问题，重点在于加强对财政资金使用绩效的评价和财政资金使用的监督管理。在财政资金的使用前，要有绩效目标；在财政资金使用期间，要有绩效的跟踪，确保财政资金使用的规范；在财政资金的使用后要有绩效评价，指出财政资金作用管理存在的问题，并提出整改举措。另外，要保证财政资金使用的公开透明，提高民众的信任度。

3.更加注重防范财政风险

财政风险是财政运行过程中客观存在的，是不以人的意志为转移的。当前，我国政府财政尤其是地方政府财政最大的风险是债务风险。地方债不仅规模大、分布广，而且增长快、还债难，地区分布也不均衡。因此，地方债务管理要严格按照《预算法》的要求进行，以规避财政风险。一方面要采取疏导结合的方式进行化解，另一方面要根据地方政府的债务率适用不同的债务政策，并严控新增债务的规模，避免不规范的新债务产生。

四、结语

总的来看，新时代的减税降费实践于经济高质量发展阶段，着眼于降成本、促改革、调结构、惠民生，落脚于供给侧，依赖于政府理财的科学有效。减税降费直接导致了地方巨大的财政收支压力，却也给各级政府出了具有挑战的问卷，如何给出一份令民众满意、让国家富强的答卷，这就要求地方政府必须转变理财观念，掌握科学的理财方法，在明确政府职能划分的基础上，发挥好财政预算的约束作用，提高财政资金的使用效益，规避财政风险，实现财政健康稳定持续发展，不断推进经济社会发展和民生改善。