“双循环”背景下区域特色产业二次创业的财税政策研究——以服务制糖产业为例

广东石油化工学院经济管理学院 黄秀丽

制糖产业是广东、广西、云南等省份的重要优势产业，也作为地方特色产业促进地方经济发展、增加农民收入和地方财政收入。近年来，由于制糖产业发展基础薄弱及进口食糖的冲击，制糖产业的发展步入低谷。为解决这一困境，中央提出实施制糖产业“二次创业”，地方政府也在不断出台和完善财政税收政策扶持制糖产业“二次创业”，以促进制糖产业进一步发展。本文分析服务制糖产业“二次创业”财税政策的现状和不足，完善制糖产业“二次创业”的财政税收政策，推动制糖产业更快更好地实施“二次创业”。

1 研究基础

关于制糖产业的发展研究，主要集中在两个方面：一是制糖产业发展现状及对策建议的研究。陆安和陈锐结合制糖产业发展现状，认为制糖产业存在糖蔗种植集约度低、食糖国际竞争力弱、产业链短、产品单一等问题。钮公藩（2017）考察泰国制糖产业发展情况，对比分析我国制糖产业发展存在的差异，认为生产成本过高是制糖产业发展存在的主要问题，提出采取切实可行、具有可操作性的果断措施。卢若伟等（2017）认为制糖产业的发展存在蔗区条件差、机械化程度低、生产成本高等问题，对如何提高制糖产业竞争力提出发展方向。二是关于制糖产业财政税收政策的研究。雷承宝主要分析糖蔗收购价格政策存在的问题，提出相应的对策建议。徐雪和马凯龙分析中国糖业发展现状，以稳定物价为切入点，提出落实目标价格补贴政策、建立进口食糖专卖制度等政策措施。张业明分析了广西崇左市制糖产业的发展现状和发展面临的困难，并提出促进崇左制糖产业可持续发展的财政税收政策建议。

总体来说，我国学者对制糖产业进行了大量的研究，但是关于制糖产业“二次创业”的财政税收政策方面进行的研究还很少。此外，国家对制糖产业“二次创业”没有形成完善的政策支持体系，也没有相关立法作为支撑，更多的是出台一些文件或通知。所以，本文提出了一系列关于财政税收政策方面的建议，以期推动制糖产业“二次创业”。

2 制糖产业“二次创业”的财政税收政策分析

2.1 影响制糖产业“二次创业”的财政税收政策概述

制糖产业“二次创业”指的是从糖蔗种植到制糖生产、销售等全过程进行的全面改革创新。在制糖产业实施“二次创业”的过程中，财政税收政策起到了不可替代的作用。现对制糖产业“二次创业”的财政税收政策进行梳理。

2.1.1 财政政策

财政政策是政府政权活动的一个重要方面，也是刺激经济发展、促进社会进步的重要手段。合理的财政政策对制糖产业“二次创业”可以起到引导的作用。如，对农民购置农业机械进行农机购置补贴，引导蔗农在种植糖蔗时，更多地选择机械耕地、机械播种、机械收获等，从而推广糖蔗生产全程机械化；对制糖企业利用先进工艺技术进行技术改造，采取贷款贴息、直接补助、以奖代补等补助方式进行资金扶持；对糖蔗生产地区的基础设施建设投入资金，可以改善糖蔗生产地区的生产环境，进一步提高糖蔗综合生产能力，从而推动制糖产业“二次创业”，促进制糖产业的进一步发展。

2.1.2 税收政策

税收政策是政府进行宏观调控的一种经济手段。合理的税收政策也可以引导制糖产业“二次创业”。所以，本文主要从制糖企业的角度出发，对制糖企业主要涉及的增值税、关税、企业所得税和城镇土地使用税进行分析。

当前，我国增值税条例规定，企业购进的固定资产的进项税额可以从销项税额中计算扣除。这一税收政策有利于减轻制糖企业购进先进生产机械设备的税收负担，也有利于制糖企业对生产方式进行改造，推动制糖产业“二次创业”。

加快制糖产业循环经济的发展，是制糖产业“二次创业”的一部分，如开发高附加值的产品。目前，我国企业所得税法的实施条例中，对于企业开发新产品而发生的一些研发费用，如研发人员的工资，可以按照一定的比例加计扣除或摊销。这一税收优惠对于制糖企业来说，可以鼓励制糖企业对高附加值产品研发的重视，加快科技成果的产业化，从而推动制糖产业“二次创业”。除此之外，对滤泥、蔗叶等副产品的合理利用，也是制糖产业“二次创业”的一个内容。企业可以按15%的优惠税率计算缴纳企业所得税。这一优惠税率可以使制糖产业提高滤泥等副产品的综合利用，从而加快制糖产业的循环经济发展，实现制糖产业“二次创业”。

制糖产业“二次创业”方案中，提到要提高糖蔗的产量和蔗糖含量。设在广西的企业，主要以研发和制造糖蔗种植机等农机具为主，且当年收入占总收入70%以上，企业也可以按15%优惠税率计算缴纳企业所得税。这一税收优惠可鼓励企业研发优良的糖蔗播种、糖蔗收割等农机，从而提高糖蔗生产全程机械化，推动制糖产业“二次创业”。

我国对食糖进口实行配额管理和进口许可管理，配额进口的数量是可以准入的数量。当前，我国食糖进口的准入数量及关税维持在2004年的水平上，进口食糖准入数量为194.5万吨，准入内关税税率为15%，准入外关税税率为50%。和世贸组织其他成员国97%的平均关税水平相比，我国进口食糖的关税税率太低，不利于制糖产业的发展。2017年5月，商务部对准入外进口的食糖征收保障措施关税，税率为45%。当前，我国进口食糖准入内关税税率为15%，准入外关税税率为95%。对准入外进口的食糖征收保障措施关税，可以使企业购进进口食糖的成本增加，价格相对提高，从而降低进口食糖对我国食糖市场的影响，有助于形成对我国食糖市场的保护，有利于推动制糖产业“二次创业”。

2.2 影响制糖产业“二次创业”的财政税收政策存在的不足

支持制糖产业“二次创业”是目前政府支持重要优势产业发展的一个重要内容。纵观现行影响制糖产业“二次创业”的财政税收政策，存在如下几方面的不足：

(1)对糖蔗科技研发投入力度不足。要想实现制糖产业“二次创业”，就要提高糖蔗的种植效益，提高糖蔗优良品种的种植范围和实施全程机械化种植，是提高糖蔗种植效益的基础。目前，糖蔗种植品种比较单一且已有多年种植历史，全程生产机械化程度也比较低，除了对新品种研发投入力度不足外，缺乏专职人员和糖蔗科研推广机构也是一部分原因，且在生产机械化方面也没有重大的突破。

(2)制糖产业资金监管机制不全。近年来，财政对发展制糖产业投入扶持资金的力度不断加大，但是，在实际运作过程中，财政支持资金出现被挤占、挪用、违规使用的现象。而缺乏对制糖产业扶持资金从分配到支出、使用等环节实施全过程监管的制度。

(3)增值税税率的不同影响企业税负差距。农产品深加工的增值税税率与农产品初级加工的增值税税率不相同，影响了制糖企业与其他农产品初级加工企业税负的差距。当前，我国对初级加工的农产品，按照9%的税率计算销项税额和9%的税率计算进项税额，对深加工的农产品却是按照13%的税率计算销项税额和9%或10%的税率计算进项税额，使得制糖企业销售农产品时比其他农产品初加工企业多承受三四个百分点的增值税负。同时，还会导致制糖企业存在一个“高征收、低抵扣”的现象，会造成制糖企业税收负担过重，不利于制糖企业的发展。

(4)食糖进口关税没有对我国食糖市场形成有效的保护作用。按照我国在2001年加入世界贸易组织时的承诺，食糖市场从1999年开始，准许160万吨的国际食糖进入我国食糖市场，5年内每年准许进入的数量比前一年增加5%，以准许进入内和准许进入外的关税逐年降低3%的方式对外进行开放。从2004年开始，我国食糖进口基本维持在准入进口的数量为194.5万吨，准入进口的关税税率为15%，准入进口外的关税税率为50%这一水平。2014年11月，我国商务部将准许进入外的食糖进口纳入自动进口许可管理。所以当前，我国对食糖进口实行的是配额管理和许可进口管理。该政策的不足之处在于：进口食糖的企业是否利用这个配额进口食糖，可以根据国内外差价等情况自己做出选择，当国际食糖价格与国内食糖价格差价不大、利润空间小时，进口食糖的企业可以选择放弃这个配额的进口食糖。2010年后，国际食糖和国内食糖的价格差距较大，加上我国进口食糖的关税税率比世界贸易组织其他成员国的税率要低许多，导致国际食糖大量进入我国食糖市场。这一趋势严重损害了我国制糖企业的经济利益，打击了农民种植糖料作物的积极性，影响了整个制糖产业的稳定发展，不利于制糖产业“二次创业”。

3 健全服务制糖产业“二次创业”的财政税收政策的建议

3.1 建议政府健全制糖产业财政资金监督管理机制

建议政府加大力度，建立健全科学的、对制糖产业财政资金既有约束又有奖惩的激励制约机制，以提高资金使用效益。建议将和制糖产业发展有关财政资金的有关问题，通过制度化的形式确定下来。

3.2 政府引导资金发挥引导作用

建议设立政府引导基金，发挥政府主动引导的作用，引导社会资金投入制糖产业“二次创业”，为发展制糖产业提供更多元化、更持久的资金支持，推动制糖产业“二次创业”。

3.3 建议合理提高制糖企业增值税进项税的税率

制糖企业是制糖产业“二次创业”的重要主体，合理降低制糖企业的税收负担，可以刺激制糖企业进行“二次创业”的积极性。如，可以考虑将制糖企业购进糖蔗生产成食糖时的进项税的扣除率适当提高，将购进糖料、甘蔗生产成食糖时的进项税10%的税率提高到11%或12%，以减轻制糖产业的税收负担。

3.4 建议提高进口食糖的关税税率并延长实施期限

目前，我国食糖进口准许进入的关税税率仅为15%，准许进入外的关税税率为95%，对比世界贸易组织其他成员国的食糖进口关税税率97%的平均水平，我国的关税水平依然很低。在2017年5月，商务部对准许进入外食糖进口征收保障措施关税，但是加征后的关税税率仅为95%，而且征收的期限仅为3年，还逐年下降5%。从长远来看，并不能对我国食糖市场形成长期有效的保护，也不利于制糖产业“二次创业”。所以，提高关税税率不应该只是短期行为，应该延长征收该关税的期限，还应该将关税的税率都提升到超过世界平均水平或者与世界平均水平相持平。

3.5 放宽企业所得税的税收优惠标准

可以考虑将糖蔗加入糖料植物农产品免征企业所得税的范围，或者对制糖企业享受有关税收优惠政策的标准进行适当放宽，使制糖加工企业也可以享受15%的优惠税率，从而增加制糖企业的利润空间，提高制糖企业对“二次创业”的积极性。