基于文本量化分析的我国地方政府大数据产业政策的完善策略研究

蒋天骥 张瑶 周庆山

摘 要：[目的/意義]本文通过对我国地方政府大数据产业政策的相关政策文本进行框架性量化分析，探究我国地方政府大数据产业政策的重点关注领域和问题，分析其中的政策特征和存在问题，为完善相关政策及治理方向提供建议。[方法/过程]本文采用政策内容量化研究方法，以我国29个省级地方政府及其所辖地市级地方政府颁布的198篇大数据政策为样本，以大数据产业政策的政策作用、目标主体和政策工具选择3个维度作为政策分析框架，结合政策情境5类分析模式，进行文本统计和分析。[结果/结论]通过分析发现，大数据产业政策的顶层设计和目标导向有待完善;应强化大数据技术研发与创新的政策措施;应进一步完善对产业环节数据安全的治理规制。

关键词：大数据;产业政策;地方政府;政策文本分析;政策量化研究

DOI：10.3969/j.issn.1008-0821.2021.02.014

〔中图分类号〕D63-39 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008-0821（2021）02-0132-09

Abstract：[Purpose/Significance]This paper explored the key areas and issues of big data industry policies made by local governments in China through a quantitative analysis of policy text.The analysis framework proposed in the paper can contribute to the understanding of features and weaknesses of big data industry policies and be useful for policy improvement.[Methods/Process]The paper adopted the method of quantitative analysis of policy texts and there were 198 big data industry policies issued by local governments in China used for data analysis.In this paper，the analysis framework consisted of three dimensions：policy function，policy subject，and policy tool.[Results/Conclusions]The results suggested that the top-level design and goal orientation of big data industry policies should be improved;policies for research and innovation of big data technologies should be strengthened;and regulations on data security governance in big data industrial should be further improved.

Key words：big data;industry policy;local government;policy text analysis;quantitative research on policies

大数据是一种兼备规模性、多样性、增长高速性的信息资产，需要创新应用模式才能使其发挥作用，帮助用户获得更强的决策力、洞察发现力和流程优化能力[1]。如今，大数据的应用范围不断扩大，涉及的主体包括政府、企业及公共事业单位（如基础设施、教育、医疗、交通等领域的事业单位），涉及的业务则包括数据的收集，加工处理、分析应用和存储管理等多方面[2]。

自2015年8月国务院印发《促进大数据发展行动纲要》（以下简称《纲要》），明确提出要全面推进我国大数据发展和应用，加快建设数据强国以来，国内许多省市基于《纲要》内容先后出台了一系列政策来推动本地大数据产业的发展。围绕与大数据相关的责任主体、数据采集与处理、共享与开放、创新创业、成果应用、数据治理及安全保障等问题，结合本地情况出台了诸多政策予以保障与规范。截至2018年底，根据不完全统计，我国市（厅局）级以上地方政府部门先后出台的相关政策已超过200件，涵盖大数据产业的各个方面。分析研究这些政策，可以把握我国当前大数据产业发展的政策性热点，了解我国地方政府对于发展大数据产业的重点和方向的认识，进而可以结合我国大数据产业发展的实际情况，为政策内容的进一步完善提供建议，使之更加符合产业发展的实际需要。

近年来，随着各地大数据产业政策的陆续颁布，学界也增加了对于这一领域的关注，产生了一批关于大数据产业政策量化分析的研究成果。张会平等通过分析189条我国推进政务大数据发展和应用的政策文本时间分布、高频关键词及其共现关系，发现我国推进政务大数据发展和应用的具体过程、热点领域和价值取向[3];范梓腾等基于政策目标和政策工具理论，对22份地方政府大数据发展政策文本进行编码和量化分析，发现我国地方政府的大数据发展政策一定程度上存在过于侧重供给面政策工具的错配现象，提出政府应该给予需求面政策工具更多的关注[4]。徐蕾等基于9个国家级大数据综合试验区出台的88篇大数据产业政策进行关键词提取、政策力度测量和关键词共词分析，发现现阶段我国大数据试验区政策重点关注对大数据产业的财政支持、大数据产业的集聚发展、基础设施建设及创新发展应用等方面，对于核心企业培育、大数据的深层次应用以及外部技术引进等方面则关注不足[5]。张涛等则基于文本相似度视角，通过文本相似度计算对《纲要》和我国22个省级行政单位颁布的大数据产业政策文本进行比较研究，发现数据开放共享和安全保障在各地区大数据产业政策制定层面整体关注最高，呈现出相似性，而四川省和内蒙古自治区所指定的大数据产业政策区域特色比较突出，呈现出差异性[6]。然而，目前已有的关于大数据产业政策文本的研究大多只是对政策文本的简单归纳统计，缺乏对政策主体、政策作用对象以及政策工具选择的系统深入分析。因此本文采用政策文本计量分析法，构建“政策主体—政策目的—政策工具”三维分析框架，对我国地方政府大数据产业政策进行分析，旨在梳理我国大数据产业政策的政策主体和政策目的，厘清我国地方政府在大数据产业政策制定过程中对于不同政策主体和政策目的的政策工具选择，以期为我国地方政府未来大数据产业政策的制定或修订提供一定的理论和决策支撑。

1 研究设计

1.1 研究方法

本文采用政策文本量化分析方法对大数据产业政策文本进行研究。这一方法在政策分析领域广为应用。黄萃等从政策工具和政策作用角度构建了二维分析框架，对我国风电产业政策[7]、少数民族双语政策[8]和新能源汽车产业政策[9]进行了分析。赵丽莉则运用相同的分析框架研究了我国的光伏产业政策[10]。Chang W等则从度中心性、政策强度、政策工具等维度，对我国城市矿产政策的演进进行了分析[11]。已有研究表明，政策文本量化分析方法能够对政策内容进行细致的解构和分析，挖掘隐藏在政策文献背后的政策意义，非常适用于小文本量分析，其核心工作在于构建合理的分析框架[12]。

本文结合研究目标及政策文献的特点，将作为研究对象的大数据产业政策文本中有明确目标主体和作用的单一条款或段落作为一个分析单元，没有明确目标主体或作用的内容则不纳入分析范围。考虑到本文的研究对象与之前的类似研究相比文本量更大，内容也更繁杂，因此本文对内容分析法在內容编码统计方面进行了相应地改进，使之可以充分地发挥计算机辅助分析的优势对政策文本进行深层次挖掘分析。本文在参考了已有大数据产业政策相关的研究成果的基础上，构建了基于政策主体，政策作用及政策工具类型的三维分析框架，据此对政策文本进行编码。结合对政策样本文本的阅读和分析，采取“编号—内容概要—政策目标主体—政策作用—政策工具类型”的方式进行编码，以便做进一步的数据提炼、分析与解释。

1.2 大数据产业政策分析框架

公共政策理论认为，政策主体在制定和执行政策时，必须依据政策间的客观关系将它们有机结合起来，以形成政策合力，在功能上实现互补，发挥理想的政策效应[13]。因此，合理的政策需要政策制定者根据政策目标与政策潜在的效用对象，有针对性地运用不同政策工具，从而达到最佳的效果。本文也从大数据产业政策的政策作用、目标主体和政策工具选择3个维度来制定大数据产业政策分析框架，如表1所示。

1.2.1 大数据产业政策的政策作用维度

大数据产业政策的政策作用是政策分析框架的X维度。任何产业政策都有自己的作用，具体体现在对该产业各项流程的规范中，这一点对大数据产业政策也不例外。因此，本文根据大数据产业的基本流程，将大数据产业政策的作用具体落实在鼓励、支持和规范数据搜集与生产、数据开放与共享、应用与产业、数据安全与规范以及技术研发与创新5个方面。其中数据搜集与生产部分主要包括与大数据的收集、加工、存储或是业务及管理部署等有关的内容;数据开放与共享部分主要包括与大数据的开放、分享，或是数据的开放共享标准有关的内容;数据应用与产业部分主要包括与大数据的技术应用及数据利用市场化机制等方面的政策内容，如大数据的实际应用及相关产业促进等内容;数据安全与规范部分包括大数据的所有与保障数据安全有关的内容或是为了促进数据更高效有序地加工流通利用而制定的各类规范;研发与创新部分则包括所有鼓励与大数据有关的技术研发、技术创新与创新创业等内容。除此之外，考虑到政策本文样本中仍然存在一些同时涵盖了多项政策作用且无法再分的分析单元，本文在分析框架中还增加了综合类。

1.2.2 大数据产业政策的目标主体维度

大数据产业政策的目标主体是政策分析框架的Y维度。涉及大数据产业的主体是制定相关政策过程中必须考虑的因素，鼓励、指导、约束和规范这些主体在大数据产业发展中角色和行为则更是政府有关部门制定大数据产业政策的重要目的。因此，将大数据产业政策的目标主体作为政策分析框架的第一个维度。将大数据产业政策规范主体分为政府、企业与事业机构3大类，除此之外，考虑到政策本文样本中存在一些同时涵盖了多个政策目标主体且无法再细分的分析单元，在分析框架中增加了综合类。

1.2.3 大数据产业政策的政策工具维度

政策工具是达成政策目标，发挥政策作用的手段[14];正确选择和科学设计政策工具则是顺利实现政策目标、发挥政策作用的基本保证[15]。不同学者从各自视角对政策工具有不同分类。在本文中应用了Ingram S H从政策情境视角提出的5类型区分，将政策工具分为权威式政策工具（Authority）、诱因式政策工具（Incentives）、能力建立式政策工具（Capacity Building）、符号与劝告式政策工具（Symbolic and Hortatory）和学习式政策工具（Learning）5大类[16]。其中权威式政策工具具体指以政府正当权威为基础颁布的各类许可、禁令和其他行为规范;诱因式政策工具依靠正面或负面激励引导或鼓励政策目标采取或放弃某一行动;能力建立式政策工具指通过提供信息、训练、教育或其他资源给特定对象，使其能够做出某项决定或采取某种行动的政策;符号与劝告式政策工具通过特定形式来影响政策目标的价值判断，促使其采取特定行动;学习式政策工具则通过鼓励政策目标与其他机构间的相互学习，从而帮助政策目标具备特定能力或促成特定政策目标的达成。

1.3 政策文本选择和预处理

本文选取的大数据产业政策文本包括从政府信息公开渠道收集到的我国省级和地市级地方政府围绕大数据产业出台的相关政策。考虑到大数据产业是目前的发展热点，近年来政府政策法规中频繁提及相关概念，涉及大数据产业的政策文本数量众多。为了保证政策选取的准确性和代表性，按照以下原则对政策文本进行了整理和遴选：一是发文单位为地方政府或其直属机构;二是政策内容直接与大数据应用及产业密切相关;三是政策类型主要选取法律法规、规划、意见、办法、通知公告等体现政府政策的文件。最终梳理了有效政策样本198份。

结合上文构建的分析框架，本文对已遴选出的198篇政策文本中的内容分析单元逐一按照“编号—内容概要—政策目标主体—政策作用—政策工具类型”进行编码，如表2所示。为了保证编码的效度，本文在编码过程中进行了两轮编码。首先，不同研究者根据事先确定的编码规则分别对部分政策文本编码，而后所有研究者根据自己的编码结果和理解经过充分讨论，形成统一的认识，并对原来编码规则进行修改完善，最后再由所有的研究者共同按照已确定的编码标准对所有198份政策文本进行编码，如此保证了编码的效度。在此基础上，本文共筛选出1 704条政策内容分析单元，作为本文分析对象。

2 我国大数据产业政策目标主体和作用分析研究结果

在对198份政策文本中的1 704条政策单元的分析中，首先从政策作用和政策目标主体两个维度对政策文本进行了编码。对编码结果进行统计发现，从政策作用来看，涉及应用与产业的政策文本数量最多，而涉及数据安全与规范和技术研发与创新的政策文本数量相对较少;从政策目标主体看，规范政府本身的政策文本最多，企业次之，而事业单位的涉及量则相对较少。综合两个维度来看，规范政府的政策文本内容主要涉及数据开放与数据应用，关于大数据技术研发与创新的内容比较少，规范企业和事业单位的政策文本则集中在应用与产业方面，对于数据生产、数据开放共享、数据安全规范和技术研发创新等方面的关注相较之下少得多。

2.1 大数据产业政策作用维度分析

X维度从大数据产业政策的政策作用维度来分析当前我国地方政府大数据产业政策关注的内容。在1 704条政策文本分析单元中，针对大数据产业流程中的数据收集与生产、数据开放与共享、应用与产业、数据安全与规范、技术研发与创新等环节的政策文本单元分别有200条（占11.74%）、313条（占18.37%）、721条（占42.31%）、254条（占14.91%）与138条（占8.10%），另外还有77条政策文本单元同时针对两个以上产业流程，详见图1。

从统计结果中可以看出，当前的大数据产业政策首要关注的是大数据的应用与产业，这也是大数据产业流程中发展最为活跃的领域。以《江苏省大数据发展行动计划》为例，其后半部分基本集中于本地大数据产业的培植以及大数据在各行业实际应用的指导。应用与产业作为大数据产业流程的末端，其投入到产出所耗费的时间与金钱成本均较低，针对这一流程的产业政策也更容易在短时间内产生显著效果。对于这一环节的格外关注反映出我国地方政府在运用政策工具促进大数据产业发展时首要关注的仍然是促进大数据产业的实际应用，力图通过政策扶持在本地建立能够与现有产业有益结合，在短时间内就能为地方经济发展做实际贡献的应用型大数据产业。除了对大数据的应用与产业的关注外，地方政府在数据的开放与共享以及安全与规范方面也有很大关注，在促进数据的收集与生产以及大数据技术和产业的技术研发与创新上则关注较少。

得益于我国信息技术近年来的迅猛发展，我国在数据的搜集上具有天然的优势，加之许多企业与机构在大数据概念与相关技术刚出现时就敏锐地意识到其中蕴含的巨大潜在机会与经济利益，许多企业与机构开展各种数据的收集存储非常积极，政府在制定大数据产业政策时也受到这样的大环境的影响，力图收集与整合政府本身与一些企业、机构获取的数据资源，在数据收集与生产上着墨颇多;在数据开放与共享方面，若无更高一级的机构介入而仅仅凭借企业与普通机构间的互相协商很难达成一个标准性的共识;而在数据安全与数据使用规范方面，在当下有关数据收集、数据产权和数据利用的法律法规尚比较欠缺的情况下，若无政府介入而仅凭借相关企业自觉来维持一个有序的大数据产业更是非常困难，因此也看到了政府在运用政策工具规范大数据发展时在这两方面的内容也较多。

此外，随着2015年“大众创业，万众创新”政策的提出，地方政府围绕创新主题在许多新兴行业或领域都提出了相关激励性政策，在大数据领域也不例外。从大数据产业政策的政策作用分析中可以看出，有关大数据产业中的技术创新在相关政策的制定中已经得到了一定关注。随着大数据产业的进一步发展，技术创新在地方政府制定或修订大数据产业政策的过程中将得到更多的关注。

2.2 大数据产业政策目标主体维度分析

Y维度从政策目标主体的角度分析大数据产业政策。在全部1 704条政策文本分析单元中，政策目标主体为政府、企业和事业单位分别有770条（占45.19%）、415条（占24.35%）和250条（占14.67%），此外有269条（占15.79%）同时涉及两个及以上的政策目标主体（即综合类）。图2为大数据产业政策文本在政策目标主体维度上的分布情况。

上述结果说明政府是当前大数据产业政策的主要目标主体。在诸如专项方案、行动计划和综合发展规划等类型的大数据产业政策中，都会强调政府对大数据的开发和应用。结合政策作用进行分析，以政府为目标主体的大数据产业政策在内容上最关注数据开放与共享（243条，占31.56%）和应用与产业（230条，占29.87%）两方面;其次关注数据收集与生产和数据安全与规范，相关政策内容单元分别有131条（占17.01%）和140条（占18.18%）;对于技术研发与创新的关注则很少，相关政策内容单元仅有9条（占1.17%）。与目标主体为企业和事业单位的大数据产业政策相比，目标主体为政府的政策对于数据收集与生产、数据开放与共享和数据安全与规范的关注要高得多，相关政策内容单元的数量多出以非政府机构为目标的相同作用政策的1倍以上。从具体的政策内容来看，以政府为目标主体的大数据产业政策多与政务数据管理、政务数据开放共享相关。这说明政府非常关注应用大数据方法提升政府治理和服务能力。在推动政府信息公开的大背景下，当下我国相当一部分地方政府对政府信息开放和政府数据利用方面都非常重視，包括上海市、杭州市、贵阳市等多地都建成了政府信息数据开放平台，还有许多地方政府也在推动类似数据开放设施在本地的建设。此外，政府对数据开放基础设施，技术和安全的关注也会辐射到企业和事业单位中，能起到良好的示范作用，这也是当下针对政府本身进行指导和规范的有关数据搜集、开放共享与安全规范的政策数量较多的原因。

企业在大数据产业政策的目标主体中出现的频次仅次于政府。当企业作为政策目标主体时，这类政策的作用重点主要落于产业与应用（284条，占68.43%），其次落于技术研究与创新（54条，占13.01%），关于数据收集与生产、数据开放与共享以及数据安全与规范的政策内容则要明显少于以政府为目标主体的政策。当前针对企业的大数据产业政策主要鼓励企业发展大数据产业、创新大数据技术，这也与我国大数据产业发展主要源于企业的现状是相符合的。企业作为赢利性质的机构，更加关注如何利用已有的大数据技术和方法提供市场需要的大数据应用，积极将大数据应用拓展到不同的行业和领域。此外，对比企业、政府和事业单位这3类主体，企业是其中最重视大数据技术研发与创新的（占58.06%），这说明企业是大数据技术和应用创新的主要动力。

以事业单位作为目标主体的政策在当下的大数据产业政策中数量相对较少。这类政策在政策作用上同以企业为目标主体的政策一样，主要集中于大数据的应用与产业发展（134条，占53.6%），对于数据收集与生产、数据开放共享、数据安全与规范和技术研发与创新等方面的关注均比较少。由此可以看出当下政府在推进事业单位发展大数据产业时，其主要工作仍集中在推动事业单位将大数据技术应用于自身传统中，通过将大数据技术应用到包括医疗、交通、教育、气象、金融与市政在内的诸多公共服务领域来提升相关公共服务单位的工作效率和服务水平，事业单位与大数据产业的结合仍处于“1+1”式的基础阶段。

3 我国大数据产业政策的政策工具选择

从政策工具维度对本文选取的198篇地方政府大数据产业政策做进一步分析。对政策文本编码进行频次统计，如图4所示，在全部1 704条政策文本单元中，能力建立式和权威式政策工具最多，均占到全部政策文本单元的30%以上;诱因式政策工具次之，占全部政策文本单元的25.76%，象征与劝告式政策工具和学习式政策工具则相对较少，两者之和仅占全部政策文本单元的8.27%。

结合政策文本单元的目标主体进行深入分析，发现大数据产业政策的制定者们在针对不同的目标主体时，使用政策工具的倾向有明显的不同，如图5所示。当政策目标主体为政府时，政策制定者更倾向于使用权威式政策工具加以约束和规范，同时运用能力建立式政策工具加以指导，在所有770个目标主体为政府的政策分析单元中，有51.30%属于权威式政策工具，另外有36.88%属于能力建立式政策工具;当政策目标主体为企业时，政策制定者更倾向于使用诱因式政策工具加以激励或引导，却很少使用强力的权威式政策工具进行约束，在全部415个目标主体为企业的政策分析单元中，有65.06%属于诱因式政策工具，却只有0.066%属于权威式政策工具;而当政策目标主体为事业单位时。政策制定者则更倾向于运用能力建立式政策工具加以指导，对于其他政策工具的使用相对较少，在全部250个目标主体为事业单位的政策分析单元中，有59.6%属于能力建立式政策工具，而其他类型政策工具的占比均低于20%。

政策制定者的政策工具选择反映了政府在针对不同目标主体时对于政策执行的不同考虑。在全面深化改革和政府转变职能的大背景下，地方政府逐步落实“放管服”改革，减少对于企业的直接行政干预，通过市场来引导企业良性发展，因此当政策目标主体为企业时，政策制定者主要使用诱因式政策工具，通过金融、土地、财税、基础设施、研发支持等方面的有利条件来引导和激励企业发展大数据产业，而较少使用带有强制性的权威式政策工具来影响和约束企业。而当政策目标主体为直接或间接隶属于地方政府的政府部门和事业单位时，政策制定者就较少有“放管服”方面的考虑，依然倾向于使用传统的、作用更直接的权威式和能力建立式政策工具。与事业单位相比，地方政府对于下属政府部门的领导和管理更为直接、及时、有约束力，因此在政策目标主体为政府部门时也就更倾向于使用权威式政策工具。

此外，大数据产业政策的制定者们在希望政策达到不同的作用时，使用政策工具的倾向也有明显的不同，如图6所示。当政策作用聚焦于数据开放与共享和数据安全与规范时，政策制定者都显著倾向于使用权威式政策工具，占比分别达到55.91%和69.69%;而当政策作用聚焦于应用与产业和技术研发与创新时，政策制定者则较多地使用诱因式政策工具，占比分别达到36.06%和58.70%。针对不同政策作用的政策工具选择反映出地方政府对于自身在大数据产业各个流程中应扮演角色的认识。

在数据安全与规范方面，考虑到这方面与公民个体甚至是地方和国家的信息安全息息相关，地方政府在这方面问题上倾向于自身的直接干预，在政策制定过程中则会倾向于多使用权威式政策工具这样强力手段来加以保障。

在数据开放与共享方面，大数据产业中这方面工作的核心往往是标准的建立，其中既包括数据本身的标准，还包括数据开放与共享过程中的各项工作标准，例如通过什么途径开放共享数据，什么样的数据可以开放和共享等。这一系列标准的制定需要统合各方面的需求、能力和利益，如果仅仅靠各个参与主体自行协商而缺乏政府从更高层次引导，恐怕很难在短时间内达成一个满意的结果。因此，政府在数据开放与共享工作中也主动发挥主导性的作用，反映到政策工具的选择中便是权威式政策工具的较多使用。

在应用与产业和技术研发与创新方面，政府认为在大数据产业中这方面工作应当主要由企业承担，在“放管服”的政府职能转变大背景下，政府在这方面的工作应集中在为企业做好服务和支持，提供良好的经营环境、研发条件和其他各种支持条件，运用激励手段来引导企业在这方面的投入和发展，反映到政策工具的选择中便是诱因式政策工具的较多使用。此外，在大数据产业的发展中，即使是在全面深化改革和政府转变职能的大背景下，政府在产业的各个流程中仍然在发挥着直接作用，许多地方政府依然在通過直属的政府部门或事业单位直接参与到大数据产业的发展中，因此，政府在不同作用的政策中较多使用的是能力建立式政策工具，通过向政府下属部门、事业单位乃至企业直接提供信息、教育或其他资源，使这些主体按照政府的要求或规划建立起特定的基础设施、能力或提供特定的产品。

4 大数据产业政策问题及完善建议

通过分析发现，地方政府在制定大数据产业政策的过程中在政策目标主体和政策作用方面有所侧重，对于不同的主体和作用在政策工具上也有不同选择。在政策目标主体方面，目前的大数据产业政策主要聚焦于政府本身，对于企业和事业单位的关注则相对较少;在政策作用的设计上，目前的大数据产业政策针对的大数据产业流程偏重于应用与产业方面，有关研发与创新的政策则偏少。在政策工具选择上，政府针对不同政策主体和大数据产业中的不同流程采取不同的政策工具，总体来说仍然是政府直接发挥影响的权威式和能力建立式政策工具较多，而引导激励企业发展的诱因式政策工具和象征与劝告式政策工具较少。结合本文对大数据产业政策在政策目标主体、政策作用和政策工具选择方面的研究和分析，本文提出如下政策建议：

1）大数据产业政策的顶层设计和目标导向有待完善。目前很多地方政府的大数据产业政策内容较为具体，过多集中于具体的操作层面，却缺乏更高维度的“设置目标”或“指引方向”。大数据发展的实施方案中设定的目标较不明确，缺少针对地方社会经济发展目标所要求的大数据应用方面的重点方向，很多政策没有从地方政府智慧城市建设发展的重点目标、数据化转型、数据宏观治理角度从政策主体、客体和政策工具角度加以统一规划，综合施策。建议在政策工具方面，更多应用于“设置目标”“提供条件”或“指引方向”上，更多地使用诱因式或象征与劝告式政策工具来达到预期的政策效果。

2）大数据产业政策应进一步强化大数据技术研发与创新的政策措施。目前，大数据的应用需要进一步充分重视人工智能算法的创新，并且注意成果的转化与产业实践。研发水平和创新能力，直接影响了我国大数据产业未来发展所能企及的高度和水平。然而，统计分析发现，从文本分析的数据来看，目前政府对大数据研发与创新上的引导不够充分，所占比例仅为1.17%。不仅数量较少，规制内容单一，措施不足，缺少配套激励措施。涉及的激励与保障措施主要面向高校、医疗卫生部门及交通部门等事业单位，缺少针对产业经济领域相应的保障和政策激励手段，因此，需要进一步加强相关政策措施的出台。其次，与企业大数据创新不同，政府在未来应该更加积极探索如何利用大数据简化工作流程、优化服务方式、提高服务质量和效率。政府还应该加强对大数据人才引进和培养的支持，加大对大数据研发的投资力度，为企业和科研机构大数据创新营造良好的政策环境，培育“产—学—研”一体化的大数据产业链。此外，对大数据产业研发与创新中可能存在的知识产权或数据产权问题缺少必要的支持、保护相应的保障手段和措施。这些政策手段对于进一步鼓励创新和确保产权利益有重要意义，使创新活动能够灵活运用政策来保障相关企事业单位的合法权益，激励其创新动力，推动大数据产业向更高效、更高层次发展。

3）大数据产业政策应进一步完善对产业环节数据安全治理规制。确保数据安全是大数据应用的重要保障。数据治理的安全性要求包括商业保密和个人隐私安全。企业大数据可能涉及企业内部运营及未来发展等商业机密数据，数据一旦被窃取、泄露或者篡改，将会带来极大的经济损失和不良的社会影响。目前关于企业大数据安全与规范的政策非常少，所占比例仅占政策内容的4.33%。这一领域的政策规制主要包括基于《网络安全法》和即将出台的《数据安全法》及《个人信息保护法》进行合规性政策规范。

5 结 语

本文以我国省级和地市级地方政府颁布的198篇大数据产业政策为样本，从政策作用维度、政策规范主体维度和政策工具维度分别展开研究，总结我国地方政府在本地大数据产业政策中的重要内容，分析地方政府在大数据产业政策制定基本导向、侧重点和存在的问题，并结合实际情况为地方政府之后的大数据产业政策制定提供建议与参考。

本文也存在一定的不足之处，如有关大数据产业政策文本的细粒度编码分析有待进一步优化。在研究样本方面，仅以我国29个省级和19个地市级地方政府的研究样本进行分析，仍有待扩大到更多的地区、层级和领域，从而得以在更大范围内对研究结论做进一步印证。

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（責任编辑：陈 媛）