21世纪以来我国中等职业教育经费投入及影响因素分析

张文静 冉云芳

[摘要]利用2000—2018年相关数据，对我国中等职业教育经费投入进行描述性和差异性分析，并在固定效应模型检验基础上，对形成区域差异性的影响因素进行回归分析，发现我国中等职业教育经费投入仍存在总量不足、生均经费偏低、经费来源结构不合理、地区投入不均衡等问题。为此，建议政府通过实地调研，制定合理的生均经费标准;建立合理的绩效评价体系，设立完善的监督机制;提高社会力量参与职业教育的积极性，发展混合所有制办学模式;加大对中部地区中等职业教育的投入，缩小地区间经费差异。

[关键词]中等职业教育;教育经费支出;地域差异;中部薄弱

[作者简介]张文静（1994- ），女，山西大同人，苏州大学教育学院在读硕士;冉云芳（1984- ），女，土家族，重庆人，苏州大学教育学院，讲师，博士。（江苏  苏州  215000）

[基金项目]本文系2019年国家社会科学基金教育学一般项目“职业教育校企合作的成本收益与博弈行为研究”的阶段性研究成果。（项目编号：BJA190091）

[中图分类号]G710[文献标识码]A[文章编号]1004-3985（2021）04-0032-08

一、问题的提出

教育投入作为教育事业的物质基础，制约着教育发展的规模和质量，奠定了国家发展的根基，是公共财政的重要职能体现。职业教育作为一种类型教育，在培养高素质劳动者和技能型人才、转变经济发展方式、促进产业结构调整、改善民生等方面发挥着越来越重要的作用。与普通高中教育相比，职业教育更强调通过实践操作培养学生的职业技能，因此更需要充足的经费支撑。近年来，各级政府高度重视中等职业教育（以下简称“中职教育”）的发展，相继出台了一些保障中职教育经费投入的政策。《国家职业教育改革实施方案》指出：“地方政府要按规定制定并落实职业院校生均经费标准或公用经费标准。在保障教育合理投入的同时，优化教育支岀结构，新增教育经费要向职业教育倾斜。鼓励社会力量捐资、岀资兴办职业教育，拓宽办学筹资渠道。进一步完善中等职业学校生均拨款制度，各地中等职业学校生均财政拨款水平可适当高于当地普通高中。”在国家政策的大力支持下，无论从总量还是地区差异来看，我国中职教育经费投入状况都有了较大改善，但仍然存在一些问题亟待解决。

学术界也在持续关注中职教育经费投入问题，主要从以下几个方面展开：第一，中职教育经费投入现状与问题分析。赵永辉、高金岭发现“我国中职教育各项经费支出总量在逐年增加，但占全国教育经费总支出的比重却呈下降趋势 ”①。马国湘认为：“中职教育的总投入比例大幅度下降，‘高成本與‘ 低投入矛盾非常突出。”②冉云芳认为：“在各级各类教育经费中，中职教育经费投入所占比例偏低，不能满足办学需求。”③第二，中职教育经费的差异性分析。沈有禄以2007年为例，分析指出“有半数以上的地区预算内生均经费各项的指数值高于全国平均水平，且省际生均经费的离差程度较大”④。周凤华通过调研发现“生均经费在政策的制定和执行方面，存在很大的地区差异，在基本标准的核算上缺乏核算依据和数据支撑”⑤。冉云芳、石伟平的实证分析发现“省际生均经费的非均衡性呈缩小态势”⑥。苏荟、孙毅认为：“我国中职教育经费整体投入效率不高，且东中西部地区的规模效益存在差异。”⑦第三，中职教育生均经费投入的影响因素分析。陈昌兵、徐海燕的研究发现“在西部地区，影响各地区间生均经费投入的主要因素有人均GDP、人均受教育年限和产业结构，且存在显著的结构性差异”⑧。赵永辉、沈红从地方财政对中职教育总投入和生均投入两个层面分析了各省财政投入保障的综合能力。蔡文伯、刘爽指出：“我国各省中职教育生均经费支出差距较大，且受地区间经济差距的显著影响。”⑨

尽管众多学者从不同角度对中职教育经费的状况进行了分析，但在微观层面还存在诸多不足，如对中职教育的学生规模关注不足，对数据的分析方法和中职教育经费的影响因素分析较为单一。本文结合中职教育的学生规模讨论经费投入状况，与同一阶段的普通高中进行多角度的比较分析，运用面板数据对中职教育生均经费投入进行差异性分析，并从不同维度对产生的差异进行阐释，进而提出改善中职教育经费投入状况的对策。

二、中职教育经费投入现状与问题分析

（一）中职教育经费投入总量增长，但增长比例偏低，与在校生规模不相适应

21世纪以来，我国经济稳定发展，国家也加大对职业教育的重视，逐年增加经费投入，但与全国总教育经费投入相比，情况仍不容乐观。2000—2017年，全国教育经费和中职教育经费分别从3849亿元和408亿元增长到42562亿元和2320亿元，增幅依次为1005.8%和468.6%，而普通高中教育经费增幅高达1956.2%。从年增长率来看，如表1所示，2005年以前，中职教育经费年增长率远低于全国和普通高中。2005年10月，国务院做出了大力发展职业教育的决定，从2006年开始，这种趋势稍有扭转。但在2010年，中职教育经费年增长率再次低于全国教育经费年增长率，且在2011—2014年逐渐下降，甚至在2014年出现负增长。近年来，其增速减缓，年增长率在5%以下。总体而言，中职教育经费基数小，除2006～2010年，其年增长率均低于全国和普通高中的增长率，增长速度也相对较慢。另一方面，2008—2012年，中职教育与普通高中在校生规模相近，其经费占比却明显低于普通高中;且自 2006年开始，中职教育经费比重低于其在校生数的比重，这进一步说明中职教育经费投入与在校生规模不相适应。

（二）与普通高中相比，中职教育生均经费投入低，仍不能满足办学需求

我国中职教育与普通高中生均预算内教育事业费和公用经费均呈逐年增长的趋势，且自2007年以来，增幅比较明显，增速逐年加快。如图1所示，就生均预算内教育事业费而言，两种类型教育大致相当，但2016—2018年，中职教育的增长速度有放缓的趋势，被普通高中反超。就生均预算内公用经费而言，2000—2006年，中职教育与普通高中基本持平，自2007年以来，中职教育超过普通高中，且逐年增长，这体现出国家对中职教育的重视程度和投入力度在加大。就两类教育生均经费的投入比值来看，中职教育生均预算内教育事业费与普通高中的最高比值为1.31，二者生均预算内公用经费的最高比值为1.49，均与国际标准之间存在差距。参照国际标准，职业教育的生均成本应该是普通教育的2～3倍，可见我国中职教育经费仍未达到作为一种类型教育的标准和要求。

（三）中职教育经费来源以国家财政性教育经费为主，结构比例有待改善

中职教育经费来源中各要素间的比例如图2所示：第一，国家财政性教育经费投入占比总体呈增长趋势，2000—2017年从59%上升到87.88%。这表明中职教育经费始终以国家财政性教育经费投入为主，体现了国家在中职教育投资中的主体地位。第二，社会团体和公民个人办学经费占比较低，2017年所占比例已降至0.36%。第三，社会捐资和集资办学经费所占比例非常低，2000—2017年，从0.91%下降为0.07%。第四，2000—2007年，事业收入结构比例总体呈增长趋势，从28.71%上升至34.7%，从2008年起该比例结构开始呈下降趋势，降至2017年的8.99%。这说明在国家免学费政策的作用下，个体承担的中职教育成本降低。可见，需要提高社会参与中职教育的积极性，优化中职教育经费来源结构。

三、中职教育经费投入的差异性分析

（一）省际生均预算内教育经费支出基尼系数情况

基尼系数是国际上用来综合考察居民内部收入分配差异状况的一个重要分析指标。基尼指数的数值越低，表明财富在社会成员之间的分配越均匀。文中特指从总体上衡量全国各省每年生均预算经费支出不均等的相对统计指标。经计算，如图3所示：生均预算内公用经费的基尼系数值在2000—2005年均在0.4及其以上，这表明生均预算内公用经费支出不均等的现象比较明显。但从2006年开始，总体呈下降趋势，到2018年达到最低值0.11，相比最高年份的0.46，已降低了0.35，说明不均等现象有了较大改善。相对而言，各年生均预算内教育事业费支出的基尼系数值波动较小，2000—2018年均在比较平均线（<0.3）以内。总体趋势表明：生均预算内公用经费支出省际不均等的现象有明显改善，生均预算内教育事业费支出省际不均等的现象近年来呈缩小趋势。

（二）东中西部生均预算内教育经费差异情况

受经济发展和政策影响，东中西部中职教育也呈现不均衡性和差异性。2000—2018年的数据显示，各区域中职生均预算内教育事业费和公用经费的平均值均呈上升趋势。就生均预算内教育事业费而言，东部地区的平均值均高于全国平均水平，西部地区除2003年、2004年外，其平均值也高于全国平均水平，但中部地区的平均值在2012年前明显低于全国平均水平，直到2016年以后，该状况才有所缓解，但仅略高于全国平均水平。东中西部地区生均公用经费投入状况与生均事业费大致相同。可见，中部地区生均经费投入明显低于西部和东部地区，这反映出我国区域间中职教育经费投入的不均衡。当然，西部地区生均经费投入高于中部地区的部分原因在于国家对西部地区实行支付转移，但若经费投入非均衡势态越来越严重，势必影响到中职教育区域间的均衡发展。

四、中职教育经费支出的影响因素分析

上述分析表明，中职生均预算内教育经费支出水平可能在一定程度上受地方财政能力的牵制，但不能完全解释地区间生均经费支出差异。针对我国地域广阔、各地社会经济发展条件和中职教育发展规模不均衡的现状，本研究运用Stata软件建构计量模型，基于面板数据从中职学校学生数、地方财政能力以及产业结构三个维度探讨与中职生均预算内教育经费间的关系。

（一）计量模型

面板数据从时间和截面两个维度将数据组织起来，同时反映同年各省间和不同时间同一省份的预算内生均经费支出变化情况。本研究的观测样本为2000—2018年全国30个省、自治区、直辖市（剔除西藏自治区）的中职生均预算内教育支出，根据公共教育财政支出的供求因素影响理论构建中职教育生均预算内教育事业费和公共经费支出的回归模型，其中，生均预算内教育事业费支出的回归模型为：

1nEXPsyit=[αi]+[β1]1nPFIit+[β2]SIit+[β3]1nSTUit，i=1，…，n ;t=1，…，t;

生均预算内公用经费支出的回归模型为：

1nEXPgyit=[αi]+[β1]1nPFIit+[β2]SIit+[β3]1nSTUit，i=1，…，n;t=1，…，t

模型中，i表示第i个省份，t表示第t年。变量含义具体为：EXPsy为生均预算内教育事业费支出;EXPgy为生均预算内公用经费支出;PFI为人均财政收入，指代省份财政能力;SI为产业结构，具体为第二、三产业产值占地区GDP的比重;STU为各省中职学校在校生数，指代中职教育规模;[αi]为常数，[β]为待定参数，代表不可观测的地区效应。

（二）影响因素分析

本文应用Stata15.0统计软件对面板数据做豪斯曼检验（Hausman-test）以确定模型应采用固定效应模型（Fixed effect）或随机效应模型（Random effect）。通过豪斯曼检验，结果均拒绝原假设，因此，确定面板数据的回归使用固定效应模型。

1.生均预算内教育事业费支出的回归分析。从模型拟合度来看，生均预算内事业费回归结果的R2和调整后的R2分别为0.9541和0.9513，表明生均预算内教育事业费模型的拟合效果较为理想（回归结果见表2）。第一，中职学校学生数在1%水平上对生均预算内教育事业费有负的显著性影响。在控制其他变量的情况下，中职学校学生数每增加1%，从全国来看，其预算内教育事业费支出下降0.55%，东、中、西部地区分别下降0.76%、0.57%和0.30%。第二，人均财政收入在1%水平上对预算内教育事业费有正的显著性影响。从全国来看，偏回归系数为1.23，这表明在控制其他变量的情况下，人均财政收入每提高1%，生均预算内教育事业费提高1.23%。东、中、西部地区人均财政收入每提高1%，生均预算内教育事业费分别提高1.18%、1.28%和1.09%。第三，东部地区第二、三产业的比重在1%水平上，对生均预算内教育事业费有正的显著性影响。在控制其他变量的情况下，第二、三产业比重每提高1%，生均预算内教育事业费提高3.00%。但是，从全国范围、中部地区和西部地区来看，第二、三产业比重對生均预算内教育事业费无显著性影响。

2.生均预算内公用经费支出的回归分析。从模型拟合度来看，生均预算内公用经费回归结果的R2和调整后的R2分别为0.9276和0.9233，表明生均预算内公用经费模型的拟合效果较为理想（回归结果见下页表3）。第一，中职学校学生数对全国、东部和中部地区的生均预算内公用经费在1%水平上有负的显著性影响，但西部地区中职学校学生数对生均预算内公用经费支出并无显著性影响。第二，人均财政收入均通过了1%水平的显著性检验，对生均预算内公用经费支出有显著的正向影响。从各地的偏回归系数来看，在控制其他变量的情况下，人均财政收入每提高1%，全国和东中西部地区的生均预算内公用经费支出分别提高1.86%、1.63%、2.11%和1.70%。第三，第二、三产业比重在1%水平上仅对东部地区的生均预算内教育事业费有正的显著性影响。在控制其他变量的情况下，第二、三产业比重每提高1%，生均预算内公用经费支出提高6.30%。

五、改善中职教育经费投入状况的对策建议

（一）根据中职教育发展规模，适当调整经费比重，并制定合理的生均经费标准

中职教育办学成本平均高于普通教育的特殊性，要求经费的投入应与其在校生规模相适应，这样才能改善职业教育的办学条件，保证教育教学的顺利开展。《关于建立完善中等职业学校生均拨款制度的指导意见》指出，地方是建立完善中职学校生均拨款制度的责任主体，省级要统筹推动本地区全面建立完善公办中职学校生均拨款制度。因此，建议中央、省级、市级政府组织相应的教育部门、财政部门等负责人成立“层级式”的生均经费标准制定领导小组，定期开展信息交流，为生均经费标准的制定与实施提供有力的组织保障。各省市需参照国家生均办学成本最低标准，结合本省市经济发展水平等指标，通过实地调研，依据规模效益原则和专业差异性原则，切实制定本省市生均经费投入最低标准政策，形成“中央—省级—市级”三级经费标准体系。不同地区再以省市相关政策为指导，因地制宜形成地方性生均经费投入标准，以指导每个学校，有力保障中职教育的深入发展。中央政府不仅应实现使国家财政性教育经费占国内生产总值4%的目标，还应根据不同教育培养人才的成本差异，调整教育经费在各级各类教育中的分配，重视职业教育，不断提升职业教育财政投入占财政性教育经费的比重，逐步达到25%的国际标准。江苏省根据《国家职业教育改革实施方案》的要求，结合本省實际，提出“到2020年，中职学校的生均财政公用经费要达到当地普通高中的1.5倍”。河南、湖南、山东等地也分地区建立了中职学校生均经费标准。中等职业教育生均拨款制度的建立，为中等职业学校的发展提供了基本保障。

（二）建立合理的绩效评价体系，设立完善的监督机制，提高经费使用效率

在职业教育经费投入和分配方面，美国、德国、日本等国家均重视以绩效为核心。借鉴这些国家的成功经验，我国应建立合理的绩效评价体系，设立完善的监督机制，并作为干部考核的标准之一。一方面，各省应设立中职生均经费使用效率评价体系和绩效考核体系，建立与绩效挂钩的奖补机制。在考核的过程中，鼓励使用第三方评价机构，对各地、各校的资金使用情况进行监督和考评，判断是否存在经费挪用、滥用的情况，从而保证评价结果的客观性和科学性。浙江省设立中等职业教育质量提升转移支付资金，考察各地职业教育的总体发展状况、年度发展业绩和财政教育投入等状况，对事业发展成效、学校布局和专业结构调整、实训条件建设等8个方面、21个指标进行考核。根据地区发展水平差异，把各市县分为欠发达地区和发达地区两类分别考核排序，每类地区设A、B、C、D四个等级，根据考核情况，对职业教育发展成效明显的市县给予不同额度的奖励和补贴。各省可借鉴浙江省模式，建立与绩效挂钩的奖补机制，提高中职教育发展的活力。这样既可以约束和监督学校经费的使用，也可以为政府划拨下一阶段的经费提供参考。另一方面，各级政府和各职业院校要高度重视监督工作，构建完备的监督体系。各省、市可成立“中职经费监督小组”，既可以使职业院校事务在“阳光”下进行，优化教育经费配置，提高资金利用率;又可以对职业院校行政人员的权力进行制衡，减少腐败现象的发生。在监督的过程中，尤其要重视对经费的使用过程进行监督，运用现代科技手段，通过“大数据”分析模拟真实的情境，从而更准确地分析经费使用情况。此外，建立经费使用情况定期公开制度，让社会能够找得到、看得懂、能监督，提高中职教育在社会中的曝光度，吸引社会力量的关注和参与。

（三）提高社会力量参与中职教育的积极性，发展混合所有制办学模式，优化经费结构

职业教育与普通教育具有同等重要的地位，但受传统的“重道轻器”和“学而优则仕”思想的影响，职业教育总被认为是“末等教育”，社会参与办学的力度有限，发展受限。对此，第一，可以开展职业教育启蒙教育，从小培养学生对各行各业工作的尊敬和热爱，培养职业荣誉感，增强社会公众对职业教育的了解和认识，改变社会公众对中职教育的认识误区。从政府到企业，都需要在人事制度上进行合理引导，提高技术型人才的社会地位，逐步更新我国的传统观念，纠正社会公众对中职教育的认识误区，为职业教育的发展提供更好的社会环境。第二，国家要加大投资力度，重点发展一批高水平的中职学校，保障学生的就业质量，同时更应积极拓宽融资渠道。学校可以发挥自身优势和所在地区优势，努力将科研成果转化为社会生产力，积极创收，同时吸引更多的社会力量参与办学，实现教育经费投入的多元化。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》指出，应实行政府、行业和企业及其他社会力量等多渠道依法筹集经费投入的机制。提高中等职业教育经费投入，必须以政府为引导，鼓励和引导社会力量的参与。职业教育经费投入的多元化，不仅可以减轻国家的财政负担，还可以增强职业院校办学的自主权，扩大职业院校的发展空间。第三，支持并规范社会力量兴办职业教育培训，鼓励发展不同所有制类型的职业院校和各类职业培训机构。各相关部门要充分认识到发展混合所有制职业院校对职业教育发展的重要意义。各类职业院校要认识到混合所有制办学是职业教育发展规律的客观要求，是激发我国教育市场活力的重要举措。例如，大力发展民办中职教育，通过价格机制的调节作用，有助于引导公办和民办的竞争，提高整个中职教育的办学质量。因此，政府对于民办职业院校应与公办学校一视同仁，给予充分的政策支持和法律保障。企业管理者要提高认识，积极响应国家号召，尽力参与职业教育混合所有制办学，创造更大的社会价值。中职教育是与劳动力市场结合最紧密的教育类型之一，企业参与职业教育办学的形式多种多样，不仅可以为中职学校提供实习基地、实训设备，建立长期的校企合作机制;也可以通过捐款、为教师提供培训等多种方式。政府部门要保证将产教融合型企业“金融+财政+土地+信用”的相关激励政策落实到位，努力在职业学校和行业企业之间建立起命运共同体。

（四）加大对中部地区中职教育的经费投入，均衡地区间经费支出结构，缩小区域差异

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出：“教育公平是社会公平的重要基础，要把促进公平作为国家基本教育政策。” 近20年来，从全国和东、中、西部各区域的中职教育生均经费来看，中部地区基本低于全国的平均水平，投入较薄弱。中职教育生均经费地域不均衡的原因主要有：不同地方政府对职业教育的重视程度存在差异;各地的经济实力有所不同，造成财力上强弱不均;相关财政生均拨款标准的政策制度缺失;对相关拨款政策的执行力度不够等。对此，国家在落实西部大开发政策的同时，也要加大对中部地区的财政转移支付力度，以完善区域间、省际财政转移支付制度。

国家应把具有公共产品属性的中职教育作为优先支持领域，尤其要加大对经济欠发达地区的支持力度，实行有差别化的经费制度，缩小省际教育经费差距，提高中等职业教育的办学条件。基于中部地区中职教育发展的切实需要，国家教育经费投入应适当向中部地区倾斜，改善其办学条件，保障中部地区职业教育的质量，从而为地区传输更具有专业技能的劳动者。中部地区可以借助地理位置，利用“一带一路”政策优势，抓住机遇，兴办特色专业。需要特别强调的是，教育公平是社会公平的重要体现，也是衡量教育质量的一个重要指标。对中部地区和农村地区的中职教育，国家应设立相应的专项资金，以此来缓解地区间中职教育经费投入不平衡的问题。同时，强化各地政府发展中职教育的责任，将政策落到实处，使身处不同地区、不同学校的学生都能接受合格的职业教育。

[注释]

①赵永辉，高金岭.我国中等职业教育经费支出的统计与分析[J].教育与职业，2009（5）：21.

②马国湘.保障中等职业教育经费合理投入[J].教育与职业，2011（25）：6.

③冉云芳.我国中职教育经费探析：总量不足与结构性失衡[J].教育与经济，2011（3）：57.

④沈有禄.全国中等职业教育生均经费配置差异及地方财政投入贡献[J].职业技术教育，2010（15）：73.

⑤周凤华.中等职业教育生均经费政策制定、执行情况及投入模式研究——基于浙江和福建两省的调研[J].中国职业技术教育，2012（36）：8.

⑥冉云芳，石伟平.省际中职生均经费支出差异性的实证研究——基于2000—2011年的面板数据分析[J].教育科学，2014（1）：13.

⑦苏荟，孙毅.我国中等职业教育经费投入效率的实证研究——基于DEA-BCC模型评价[J].继续教育研究，2017（11）：59.

⑧陈昌兵，徐海燕.西部地区三级教育生均经费影响因素及实证分析[J].统计与信息论坛，2002（1）：81.

⑨蔡文伯，刘爽.我国中等职业教育生均经费支出的区域差异实证分析[J].职业技术教育，2020（15）：37.

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