雄安检察机关服务自贸试验区建设定位与路径

纪志明

摘 要： 中国（河北）自由贸易试验区雄安片区的设立对促进改革开放，推进雄安新区建设具有重要意义。自贸试验区建设对检察工作提出了许多新要求，前期其他地区检察机关服务保障自贸试验区建设积累了丰富经验。雄安检察机关应当立足雄安自贸试验区功能定位、作用意义、发展基础等方面特点，借鉴先进经验，明确保障者、守护者、参与者三个基本定位。同时，应结合近期雄安自贸试验区的发展需要，从维护社会稳定、助力优化营商环境、参与基础制度机制建设、储备专业人才等方面做好工作，为未来检察工作开展奠定坚实基础。

关键词：自贸试验区 制度创新 雄安 检察职能 服务保障

建设自由贸易试验区（以下简称“自贸试验区”）是新时代推进改革开放的重要战略举措。[1]2019年8月，国务院批复同意新设中国（河北）自由贸易试验区（以下简称“河北自贸试验区”），并公布总体方案。雄安片区作为河北自贸试验区4个片区之一，在自贸试验区体系和雄安新区建设发展中均发挥着重要作用。作为全面深化改革和扩大开放的“试验田”，自贸试验区的建设发展需要良好的法治环境。检察机关是法治建设的重要力量，如何明确定位、立足职能服务保障河北自贸试验区雄安片区（以下简称“雄安自贸试验区”）建设是雄安检察机关面临的重要课题。

一、自贸试验区建设对检察工作提出新要求

2020年10月，最高人民检察院（以下简称“最高检”）出台《关于全面履行检察职能依法服务和保障自由贸易试验区建设的意见》（以下简称《意见》），要求“准确把握自贸试验区建设对检察工作提出的新要求、新挑战”。目前，全国已设立21个自贸试验区，旨在为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。自贸试验区建设的核心是制度创新[2]，对检察工作提出诸多更高要求。

（一）监管模式转变对检察工作理念提出新要求

虽然当前我国21个自贸试验区具体功能定位各不相同，但核心都在于推进投资贸易自由化便利化、金融服务实体经济等。在管理上，主要任务是转变政府职能，实现从注重事前审批向注重事中事后监管转变，体现的是小政府、大市场，政府对经济的行政干预逐步减少，市场规则、社会自治在经济社会中发挥的作用越来越大。与此同时，对法治化水平要求也越来越高。检察机关既需要依法履行检察职能，为自贸试验区改革发展提供法治保障，更需要树立正确司法理念，在工作模式等方面做出调整，变被动司法为能动司法，探索与法院、行政执法机关等合作的有效可行路径，共同构建综合执法司法体系，规范和引导市场行为，保护市场活力，以适应自贸试验区监管模式和发展需要。

（二）制度创新开放对全面深化履职提出新要求

作为自贸试验区，改革创新与开放是基本任务和应有之义，是相比商品和要素流动型开放更深层次的制度型开放的“测试场”和“先行者”。[3]这就需要持续推进制度创新。例如，上海自贸试验区实施了以负面清单管理为核心的投资管理制度，以贸易便利化为重点的贸易监管制度，以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度，以政府职能转变为导向的事中事后监管制度等。[4]制度创新势必带来现行法律法规部分规定的调整。检察机关作为国家的法律监督机关，不仅要保障国家法律统一正确实施，而且需要在办案中把握改革政策下的创新制度与现行法律规定的关系界限，做到准确适用法律。同时，结合自身职能以法治思维参与创新，并探索自身创新。

（三）投资贸易多元对专业办案能力提出新要求

随着自贸试验区改革开放的不断深入，在构建高效开放自由的贸易、投资机制过程中，金融欺诈、洗钱、侵犯知识产权等新类型犯罪持续增加，跨境贸易、涉外资纠纷不断出现。以上海为例，自2015年上海自贸试验区扩区之后，每年涉自贸试验区金融、知识产权和经济案件约占上海市浦东新区人民检察院同类案件的10%以上。[5]涉及金融、外贸、知识产权等民事行政案件也呈现增长。这就对检察机关办理专业性强、涉外跨境因素多等案件的能力提出全新挑戰。

二、检察机关服务自贸试验区建设前期经验

检察机关职权法定，开展任何工作都不能脱离检察职能。自贸试验区设立以来，各地检察机关始终立足主责主业，积极探索服务保障自贸试验区建设的路径，最高检出台《意见》前，福建、重庆、河南、海南等检察机关先后制定具体工作意见，形成许多可借鉴的经验，概而言之主要有以下三方面。

（一）突出监督履职重点方面

在服务自贸试验区建设实践中，检察机关前期不断探索监督工作重点，深化履行各项具体职能，力争实现案件办理政治效果、社会效果和法律效果的有机统一。刑事检察一方面突出防范与打击侵犯知识产权、洗钱、走私等重点领域犯罪，探索重大案件联合查办，吸纳行业专家和知识产权权利人参与刑事诉讼等;另一方面坚持慎捕慎诉，给予制度创新容错空间。民事检察注重对市场主体的保护，探索对仲裁的监督，参与专业化调纷中心建设。行政检察立足自贸试验区事中事后监管模式，着力向预防性延伸，与相关行政机关建立联席联络制度，开展行政执法巡查等。[6]公益诉讼检察突出生态环境和资源保护、跨境电商食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让的保护，建立自贸试验区公益诉讼检察平台，开展生态环境保护检察公益诉讼协作，引入公益诉讼观察员等。

（二）构建监督履职机制方面

工作机构上，上海、福建等地在自贸试验区设立派驻检察室，广东、四川先后设立自贸试验区检察院，履行服务保障自贸试验区检察职能。协作机制上，主动与自贸试验区管委会、政府法制部门等建立政策沟通机制，与法院、公安机关、海关等行政执法部门建立经常性联络和案件办理衔接机制，全面融入自贸试验区整体建设。服务机制上，围绕市场主体和营商环境，构建“检察+N”工作模式，横向加强与行政机关、社会组织、科研机构等联络，搭建知识产权保护等平台，纵向延伸服务触角，通过智能化服务软件如检企服务APP等，与服务对象建立点对点联系。参与制度创新上，通过制作综合性检察建议、开展专项调研、参加专项制度研讨论证等方式，为自贸试验区创新发展供献检察智慧。

（三）提升监督履职能力方面

一是储备专业人才。遴选、招录一定比例具有外语、金融、知识产权、计算机等专业知识背景的人才，组建专业化办案团队。二是建设专业化办案机构。探索推行知识产权、金融领域刑事、民事、行政、公益诉讼“四诉合一”，设立专业办案机构，集中办理相关案件，提升办案的专业性。三是借助外部专家智慧。建立专家咨询委员会，吸纳专家参加诉讼等工作，与相关学术机构合作，建立“自贸检察”智库，在专业知识方面获得支持。四是加强专题研究交流。主动研究法律适用新情况新问题，谨慎办理新类型案件，通过编发典型案例、上级院统一把关等方式，规范案件办理，保障法律统一正确实施。上海、广东、天津、福建、四川等地检察机关先后多次召开专题论坛，交流总结服务保障自贸试验区建设经验做法，研究“自贸检察”理论创新和制度创新，促进提升检察机关服务保障自贸试验区建设水平。

三、雄安自贸试验区的特点

雄安自贸试验区既是河北自贸试验区的一部分，又是雄安新区的一部分，承担着推进自贸试验区全面改革开放和推动雄安新区高质量发展的双重任务，较之于其他自贸试验区有着不同的特点。

（一）功能定位不同

各个自贸试验区有不同的功能定位，与其他自贸试验区（包括河北自贸试验区其他片区）相比，雄安自贸试验区定位上侧重于发展新一代信息技术、现代生命科学和生物技术、高端现代服务业等产业，具体谋划建设三个重点功能区域，即金融创新先行区，支持股权众筹试点在雄安股权交易所先行先试，加快培育排污权、水权等环境权益交易市场;数字商务发展示范区，发展高端数字化贸易业态，探索建立数字内容加工与运营中心;高端高新产业开放发展引领区，重点推动生命科学与生物技术创新发展，允许企业依法依规开展新型生物治疗业务，建设基因数据中心。[7]

（二）作用意义不同

自贸试验区的作用在于带动区域经济发展，政策制度先行先试，为进一步深化改革、扩大开放提供可复制、可借鉴的经验。由于雄安新区的特殊战略定位，雄安自贸试验区作为雄安新区的一部分和整体规划建设的重要切入点，既要融入雄安新区总体规划，又是促进雄安新区建设发展的加速器，意义和作用更为重要。一方面，由于雄安新区是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区，是北京非首都功能集中承接地，是京津冀协同发展的牛鼻子，培育建设现代化经济体系的新引擎。雄安自贸试验区承担推动京津冀协同发展任务，国家支持建立总部设在雄安自贸试验区的国际科学共同体或科技组织。另一方面，雄安新区建设要求高起点定位、高标准，坚持世界眼光、国际标准，打造新时代推动高质量发展的全国样板，雄安自贸试验区作为前沿中的前沿，理念追求更先进，制度创新要求更高，例如，其制度创新措施包括在金融创新方面探索“监管沙盒”[8]模式。

（三）发展基础不同

其他自貿试验区多已有一定经济和硬件设施基础，雄安自贸试验区无论是硬件设施还是经济基础都比较弱，可以说是在一张白纸上绘制蓝图。一方面，前期投入较多，开发建设周期长。另一方面，因受固有制度、外在环境束缚较小，更适宜创新和发展。从当前雄安自贸试验区总体推进情况看，其实施范围33.23平方公里，结合雄安新区整体功能区定位，主要分布在雄安新区优先建设区域和雄安高铁站附近交通便捷的区域，目前已经进入大规模建设期。自贸试验区的一些创新政策，例如，“5G+金融”、跨境融资+跨境租赁、跨境电商“9610”出口模式等也逐步落地。未来几年随着雄安新区大规模建设的推进，雄安自贸试验区势必迎来快速发展。

四、雄安检察机关服务自贸试验区建设定位

2019年1月，河北省人民检察院雄安新区分院正式挂牌运行，履行设区市检察机关职能，下辖雄县、容城、安新三个基层院。雄安自贸试验区的上述特点决定了雄安检察机关在服务保障自贸试验区建设上，既要汲取前期经验，更要立足雄安特点，明确自身定位。

（一）依法打击犯罪，当好建设发展的保障者

雄安自贸试验区建设改革是主题，法治是保障。自贸试验区建设是实现改革与法治协调发展的前沿。[9]雄安检察机关首先要发挥打击犯罪职能，坚持惩治与保护相结合，为自贸试验区建设发展提供优质法治保障。围绕雄安自贸试验区重点建设工程、项目，严厉打击危害工程质量、破坏建设秩序相关犯罪，钻自贸试验区制度创新空子实施的刑事犯罪。建立实施优先、快速、专业案件办理机制，依法打击走私、洗钱、非法经营、侵犯知识产权等破坏社会主义市场经济秩序犯罪。[10]

（二）强化诉讼监督，当好法治环境的守护者

充分发挥检察机关对诉讼活动的法律监督职能，加强刑事案件立案监督，尤其是对有案不立、以罚代刑或者违法立案、以刑代罚等违法行为加强监督力度。强化民事诉讼监督，对自贸试验区内的民商事案件，充分运用抗诉、检察建议和支持起诉等监督手段。[11]加大行政诉讼监督力度，着眼于自贸试验区综合监管制度创新建设、行政管理体系建设等事关自贸试验区推进的重大问题，使检察监督职能与自贸试验区内在法治需求相契合。在支持政府转变行政管理职能、全力保障自贸试验区建设规范有序进行等更高的工作层面上发挥检察监督职能，营造良好的法治环境。

（三）加强探索研究，当好制度创新的参与者

主动融入自贸试验区改革创新建设，加强自身创新，适应发展需求。一是结合案件办理，深入研究分析自贸试验区内金融、知识产权、商贸等领域犯罪的特点和规律，通过专项调研、检察建议等措施，参与自贸试验区监管与社会治理。二是拓宽研究视野，与法律专业研究机构合作，努力推动将一类问题、一类案件上升到规范层面，为立法机关和有关部门制定自贸试验区相关法律法规提供检察意见。三是按照司法体制改革总体部署，立足雄安自贸试验区特点，探索建立既适应自贸试验区国际化、法治化要求，又符合司法规律的高效运行的检察工作模式，为检察制度创新提供可推广、可复制的经验。[12]

五、雄安检察机关服务自贸试验区建设路径

雄安检察机关在服务保障雄安新区规划建设基础上，结合自贸试验区新要求、检察机关前期经验以及雄安自贸试验区特点，在担任建设发展保障者、法治环境守护者、制度创新参与者三个角色中，从以下四方面探索服务保障路径。

（一）维护基础建设阶段社会稳定

雄安自贸试验区建设受原有发展条件限制较小，新的基础设施建设、硬件环境打造是未来发展的基础。当前雄安新区整体已进入大规模征地拆迁和实质性开工建设阶段，雄安自贸试验区位于优先建设区，拆迁和建设任务重，需要安全稳定的社会环境。雄安检察机关担当建设发展保障者，要突出雄安自贸试验区建设当前阶段的监督履职重点，常态化开展扫黑除恶斗争，严厉打击侵犯公民人身财产权利、妨害社会管理秩序等破坏社会稳定的各类刑事犯罪;认真落实认罪认罚从宽制度，区别不同情况，从根本上化解矛盾纠纷，减少社会对抗;做好法治宣传和信访接待，培育和提升全社会法治意识，为未来自贸试验区发展奠定基础。

（二）助力营造良好的营商环境

雄安自贸试验区在推进基础设施建设的同时，也在同步进行招商引资、产业引入，因此营造良好的营商环境至关重要。法治是最好的营商环境，在雄安自贸试验区零基础构建营商环境的过程中，检察机关可以发挥更大的作用。营商环境涵盖社会环境、市场环境、政务环境、投资环境等多方面。雄安检察机关担当法治环境守护者，应紧密关注项目引入及其监管模式设定，跟踪了解各领域首例案件的办理，着力办好典型案件，通过办案营造良好营商环境。应结合自贸试验区政府管理方式的转变，积极探索行政机关违法行使职权或不行使职权监督的重点、环节、方式，通过促进依法行政营造良好营商环境。密切与审判机关、行政执法机关等相关部门的配合与交流，构建公正执法司法环境，通过形成合力共同营造良好营商环境。

（三）为基础制度设计、机制创新提供法治参考

在雄安自贸试验区基础设施建设的同时，各项制度创新也在同步推进。最高检张军检察长在2019年全国检察长会议强调，检察机关要“当好党委政府的法治参谋”[13]，这在雄安自贸试验区建设中更为重要。雄安检察机关撰写项目建设风险防范、大部制廉政风险分析等专项报告，并被编入雄安新区决策参考，在当好法治参谋方面发挥了积极作用。自贸试验区发展的目标是在法治的轨道上，让市场发挥重要的决定性作用。在此过程中，雄安检察机关需持续发挥专业优势，积极参与未来自贸试验区制度设计、政策制定，运用法律保护真创新、真改革，防止伪创新，结合自贸试验区对检察工作的需求，为自贸试验区建设建法治言、献法治策。

（四）为适应未来发展储蓄人才、准备力量

从各自贸试验区发展来看，从起步到成熟均有一个循序渐进的过程，每个阶段的任务不尽相同。例如，刑事犯罪中，初期主要是破坏社会秩序类犯罪，后期随着企业入驻、人员增多、贸易开展，各类新型犯罪会相应增加，其他各类检察业务重点也会发生改变。对此，既要着眼于现实，又要提前做好储备。特别是雄安新区，在建设物理城市的同时，还要同步建设数字城市，社会治理模式将发生根本改变。在自贸试验区还将建设海关特殊监管区，应用广泛布局的智能基础设施和智能化感知体系，打造智慧化贸易监管新模式，建设“智慧海关”，谋划建立数字化贸易综合服务平台，推进基于区块链、电子身份確权认证等技术的大数据可信交易等。以上对传统工作内容、方式都会产生颠覆式冲击，检察工作面临的挑战更加巨大，需要储备相应人才，方能适应雄安自贸试验区未来快速发展需要，切实为自贸试验区发展贡献检察力量。

[1] 参见《国务院关于印发北京、湖南、安徽自由贸易试验区总体方案及浙江自由贸易试验区扩展区域方案的通知》，中国政府网http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2020-09/21/content_5544926.htm，最后访问日期 ：2021 年 11 月1日。

[2] 参见崔卫杰：《自贸试验区开辟制度型开放新路》，《经济参考报》2019年9月18日。

[3] 参见尹晨、周思力、王祎馨：《论制度型开放视野下的上海自贸区制度创新》，《复旦学报（社会科学版）》2019年第5期。

[4] 参见《国务院关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》，中国政府网http：//www.gov.cn/home/2016-05/11/content_5046257.htm，最后访问日期 ：2021 年 11 月 1 日。

[5] 参见殷怡：《上海检察机关两年批捕金融犯罪案件1914件2816人》，第一财经网https：//m.yicai.com/news/5390134.html，最后访问日期：2021年10月20日。

[6] 参见福建省福州市马尾区人民检察院：《服务保障自贸试验区建设，且看马尾检察如何找准“发力点”！》，网易网https：//www.163.com/dy/article/CPQN7RRH0514CJTM.html，最后访问日期 ：2021 年 11 月 1 日。

[7] 参见《国务院关于印发6个新设自由贸易试验区总体方案的通知》，中国政府网http：//www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2019-08/26/content_5424522.htm，最后访问日期 ：2021 年 11 月 1 日。

[8] 监管沙盒概念由英国政府由2015年3月首次提出，按照英国金融行为监管局（FCA）的定义，监管沙盒是一个安全空间，在这一空间中，监管规定有所放宽，在保护消费者或投资者权益、严防风险外溢的前提下，尽可能创造一个鼓励创新的规则环境。金融科技企业可以在其中测试创新的金融产品、服务、商业模式和营销方式，不需要担心在碰到问题时立刻受到监管规则约束。

[9] 参见吴燕妮：《我国自由贸易试验区中法治与改革的现实挑战与协调发展》，《湖北经济学院学报（人文社会科学版）》2017年第12期。

[10] 参见朱毅敏、吴加明：《探索建立与自贸区建设相匹配的检察工作模式》，《人民检察》2014年第8期。

[11] 参见林丽玉、黄建宏：《检察机关服务保障自贸区建设的思考——以中国（福建）自由贸易试验区厦门片区建设为例》，《中国检察官》2016年第21期。

[12] 参见李猛、黄德海：《中国自贸区法律制度构建路径探析》，《中国流通经济》2018年第2期。

[13] 姜洪：《张军：全面贯彻习近平总书记重要讲话精神 推动各项法律监督工作全面协调充分发展》，最高人民检察院网https：//www.spp.gov.cn/tt/201901/t20190117_405625.shtml，最后访问日期 ：2021 年 11 月 1 日。