关于国有企业纪检监察机关运用《监察法》开展监督工作的思考

乐娟 李志杰

摘要：《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）是反腐败立法，是一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律，是借鉴古今中外先进经验、经过实践检验、与时俱进的重要制度创新。其中《监察法》第15条第（三）项明确将“国有企业管理人员”列为了监察对象范围。把国有企业管理人员纳入监察对象范围，实现国家监察全面覆盖。向国有企业派驻或者派出监察机构、监察专员，对国企“关键少数、关键岗位、关键环节”的监督将更精准有力有效。这既是对国有企业管理人员依法履职、秉公用权、廉洁从业等内容进行监督，也体现了对国有企业管理人员的嚴管厚爱，促进了国有企业合规建设。

关键词：监察法;国有企业;监督

由于国有企业的特殊属性，经济效益一直是国有企业发展的重点，对国有企业管理人员的监督和监察更多的是一种辅助性的手段。近年以来，江西省国有企业领导人员腐败案件频发，如省投资集团原总经理姚迪明、省能源集团原董事长李良仕、江钨集团原总经理钟晓云。这些国有企业的贪腐案件具有严重的危害性，不仅对企业自身的发展造成了巨大不利影响，也使国有资产大量流失，损害国家、企业及人民的利益。因此，《监察法》针对国有企业监督的创新，把国有企业管理人员放到了《监察法》的监察对象中，属于我国推进全面从严治党、反腐倡廉的重大成果，属于打造我国监察体系的基础。此部法律的制定及颁布代表着我国反腐败的工作进入崭新的阶段，有着极强的实践意义。

一、国有企业管理人员的范围

《监察法》第15条第（三）项规定的是国有企业管理人员。根据有关规定和实践需要，作为监察对象的国有企业管理人员，主要是国有独资企业、国有控股企业（含国有独资金融企业和国有控股金融企业）及其分支机构的领导班子成员，包括设董事会的企业中由国有股权代表出任的董事长、副董事长、董事，总经理、副总经理，党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等;未设董事会的企业的总经理（总裁）、副总经理（副总裁），党委书记、副书记、纪委书记，工会主席等。此外，对国有资产负有经营管理责任的国有企业中层和基层管理人员，包括部门经理、部门副经理、总监、副总监、车间负责人等;在管理、监督国有财产等重要岗位上工作的人员，包括会计、出纳人员等;国有企业所属事业单位领导人员，国有资本参股企业和金融机构中对国有资产负有经营管理责任的人员，也应当理解为国有企业管理人员的范畴，涉嫌职务违法和职务犯罪的，监察机关可以依法调查。

二、对国有企业管理人员开展监督的方法

纪检监察机关主要运用监督执纪“四种形态”来落实《监察法》中规定的监督。《监察法》第四十五条规定，监察机关根据监督、调查结果，依法作出如下处置：（一）对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，按照管理权限，直接或者委托有关机关、人员，进行谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉;（二）对违法的公职人员依照法定程序作出警告、记过、记大过、降级、撤职、开除等政务处分决定;（三）对不履行或者不正确履行职责负有责任的领导人员，按照管理权限对其直接作出问责决定，或者向有权作出问责决定的机关提出问责建议;（四）对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。其中，第一项规定主要指的是运用“第一种形态”，对有职务违法行为但情节较轻的公职人员，可以免于处分，而是代之以谈话提醒、批评教育、责令检查，或者予以诫勉等相对更轻的处理;第二项规定主要指的是运用“第二、三种形态”，根据职务违法行为的性质、情节、危害程度，对职务违法的公职人员作出政务处分决定;第四项规定主要指的是运用“第四种形态”，经调查认为犯罪事实清楚，证据确实充分的，移送司法处理。

三、在国有企业中开展监督的困难

（一）机构设置与监察工作的开展需求不符

一直以来，国有企业普遍以生产经营活动以及经济效能作为衡量企业发展的重要指标，对监察工作缺乏必要的重视，对纪检监察机构的设置也不尽合理，直接影响《监察法》的实施与运用。从实践情况看，纪检监察机构的设置主要有以下形式：一是强调执法执纪职能，设置单一专职纪律检查和监察机关。二是统一设为党群部或企业文化部，与宣传、工会、团委工作融合，弱化了纪检监察的职能。

（二）监察机构或监察专员行使权责易混同

为落实《监察法》关于设置派驻机构或监察专员的相关规定，部分地区的监察委员会都对国有企业的监察工作开启了相应的探索，派驻了纪检监察组或监察专员。从目前的实践情况看，部分“监察专员”身兼数职，其不仅承担《监察法》赋予的部分监察职权，同时也履行着作为纪委书记的相应职责，由此可能产生“纪”“法”边界模糊的问题。派驻机构或监察专员必须理顺与派驻国有企业纪检机构的关系，划清职责边界。另外，关于派驻监察机构设置的具体流程以及监察专员派驻的方式及权限等方面也有待进一步细化和创新。

（三）纪检监察机构的专业性不足

国有企业纪检监察部门的工作人员存在兼职是一种较为普遍的现象。由于身兼数职、且各项工作内容区别较大，加之受到工作的主动性、责任性的影响，可能导致工作人员难以有效投入到纪检监察工作中，全面、深入开展国有企业纪检监察工作势必受到影响。为了达到全面从严治党、全面依法治国等国家赋予国有企业的重任和使命相匹配的高度，纪检监察部门应逐步实现由“混合型”到“独立专业”部门的转化、增加纪检监察工作人员的数量、完善纪检监察工作制度、增加投入经费。

四、完善国有企业实施《监察法》的具体路径

《监察法》在国有企业的适用必须有明确的制度设计和规则支撑。具体为：一是真正落实派驻监察机构或监察专员制度;二是并行企业内部纪检工作;三是进一步明确监察对象的范围;四是密切关注国企中多发的犯罪类型，实现“重点犯罪，重点监察”;五是不断完善监察机关的具体执法手段。

综上所述，深化国家监察体制改革是党中央作出的事关全局的重大政治体制改革，是强化党和国家自我监督的重大决策部署。在宪法修正案通过之后，颁布一部对国家监察工作起统领性和基础性作用的法律，有利于加强党对反腐败工作的集中统一领导，有利于在法治轨道上把反腐败引向深入。制定监察法是对党的十八大以来反腐败实践经验的理性总结，是对我国历史上监察制度的有益借鉴，为国际反腐败提供中国智慧和中国方案，意义重大、影响深远。国有企业纪检监察机关一定要深入学习、正确认识《监察法》，真正肩负起新时代纪检监察工作高质量发展的重任和使命。