融资担保业监管模式的构建

胡舒扬

【摘要】融资担保业的监管体制与其二元性行业结构、二元性收益处置机制之间的矛盾， 制约了融资担保业的发展， 因此必须贯彻落实国务院“分类监管”的要求， 改革监管体制， 创新监管模式。 融资担保业与银行业的行业属性、职能和业务范围高度一致， 因而可以参照银行业的管理经验， 构建适应融资担保业发展的监管模式， 即分类监管模式。 其具体内容是： 在区分行业属性的基础上， 对政策性融资担保和商业性融资担保实施不同的监管政策; 在分类基础上根据业务范围、经营规模、资本充足率等指标， 制定监管指标体系， 实施分级管理。 在分类监管模式中， 区分两类不同性质的担保机构是基础， 对不同层级的担保机构实施分级管理是主要办法， 不同的量化指标构成监管的主要工具。

【关键词】融资担保业;分类监管;政策性融资担保;商业性融资担保;二元结构

【中图分类号】 F832.5     【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2021）05-0156-5

在我国， 由于政策性融资担保与商业性融资担保并存， 融资担保业形成了二元性的行业结构; 与之相适应， 形成了二元性的收益处置机制。 然而， 现行混合监管体制和监管模式难以适应这种情况， 导致政策性融资担保机构发展滞后， 而商业性融资担保机构受资金规模、经营方式及管理模式等的限制， 作用也十分有限[1] 。 为此， 国务院发布的《关于促进融资担保行业加快发展的意见》（国发[2015]43号）第十三条明确提出了创新监管机制和手段、积极探索实施分类监管、提高监管有效性、坚决守住不发生区域性系统性风险的底线等要求[2] 。 要落实国务院的这一要求， 就必须改革现行监管体制， 创新监管模式。 基于此， 本文针对融资担保业的监管模式进行了探究。

一、混合监管体制与融资担保业二元结构的矛盾

为了解决中小企业融资难、融资贵问题， 特别是为了解决融资担保业服务新基建、服务经济双循环问题， 国务院对融资担保业的高质量发展提出了更高的要求[3] 。 中央政府一方面要求加快发展政策性融资担保和再担保， 另一方面鼓励商业性融资担保机构积极开展业务， 从而形成了政策性融资担保和商业性融资担保并存的二元结构。 这种二元性的行业结构决定了收益处置的两种机制， 即政策性担保价格接受政府指导， 商业性担保实行市场定价。

目前的监管体制实际上是“混合监管”体制， 具体形式是： 在融资担保业行业协会的统一领导下， 实施“既分又合”的监管政策。 所谓“分”， 就是根据行业属性、职能以及经营方式等的差异， 将两类担保进行区分， 并根据这些差别实施差异化的监管政策。 所谓“合”， 就是根据中央政府确定的经济发展战略， 在担保对象、担保业务等方面实行统一的监管政策。 政府主导政策性融资担保， 监管规则、监管政策要服从经济大局， 担保机构实施专业化管理、市场化运营; 商业性融资担保作为市场主体， 则按照市场规则运作， 监管政策的制定要遵循市场规律。 混合监管体制的形成和发展有其特殊的历史原因， 对经济也发挥了一定的积极作用， 但是这种监管体制与二元性的行业结构、收益处置机制之间存在矛盾。

1. 监管主体不明确。 中央层面的监管主体包括融资担保业行业协会、银保监会、民政部， 地方层面的监管主体则包括地方政府和与之对应的机构。 多层次、多元性的监管机构反映了监管主体的模糊性。 政策制定主体和执行主体也表现出多元性、多层次性。 政策制定主体是中央政府及其所属部门， 包括国家发展和改革委员会、财政部、银保监会等; 执行主体则是各级行业协会。 监管主体的复杂性反映了混合监管体制的特征， 也是混合监管体制的表现形式， 由此带来的问题是： 监管主体不明确， 导致多头管理。

2. 行业属性区分不够明确， 与二元性的行业结构相矛盾。 从中央政府及其所属部门发布的文件来看， 对于什么是政策性融资担保、什么是商业性融资担保、两类担保行业属性的区别是什么、两类担保的职能有何差别等问题， 均无明确界定， 政策规定往往同时针对两类担保， 而有些条文实际上只适用于政策性融资担保。 这种情形也反映了混合监管体制的特征， 所带来的问题是， 商业性融资担保存在一定的政策真空。

3. 业务范围没有明确界定， 造成了监管政策与二元性的行业结构、收益处置机制之间的矛盾。 国务院发布的《融资担保公司监督管理条例》（国务院令第683号）规定：“为了支持普惠金融发展……所称融资担保公司， 是指依法设立、经营融资担保业务的有限责任公司或者股份有限公司”。 这意味着两类担保机构都要执行相同的政策， 服务相同的对象， 提供同质的产品， 使得担保市场受到干扰。

市场经济的规律表明， 资本是要追求平均利润的， 平均利润率决定了资本的收益率， 但是在混合监管体制下， 由国家资本组成的政策性融资担保机构由于受政策约束， 特别是服务价格、费率的确定必须服从政府指导， 因而其收益率远低于社会资本的平均利润率。 政府确定的指导价格虽然只适用于政策性融资担保， 但同时也在向市场传递价格信号， 干扰市场价格的形成， 从而使商业性融资担保的服务价格不同程度地偏離市场价格， 其结果是， 无论是政策性融资担保还是商业性融资担保， 其收益率都达不到平均利润率， 这与二元性的行业结构、费率确定机制相矛盾。

融资担保业的二元性行业结构和收益处置的二元机制是在我国特殊的经济体制下自然形成的， 有其历史的合理性和现实意义。 因此， 为了促进融资担保业的发展， 就必须对混合监管体制进行改革， 使之与二元性的行业结构和收益处置的二元机制相一致， 而改革的主要任务就是实施分类监管。

二、构建分类监管模式的必要性

从根本上来说， 实施分类监管的目的是解决上述矛盾。 从融资担保业的经营现状来说， 则是为了解决如下几个主要问题：

1. 通过实施分类监管， 进一步明确两类担保的业务范围。 我国融资担保业主要为中小微企业和“三农”提供融资服务， 以服务于经济双循环， 应对复杂的世界经济形势， 这一规定大体界定了融资担保业的业务范围。 但是， 需要接受融资担保服务的不仅仅是中小微企业和“三农”， 还包括中央和地方国有企业、大型民营企业， 特别是高科技企业。 对于这些企业， 哪些是政策性融资担保机构必须进入的， 哪些是不能进入的？ 哪些是商业性融资担保机构能够进入的， 哪些是不能进入的？ 这些问题所涉及的界限并不是很明确。

由于界限不明确， 导致两类担保存在业务交叉， 即两类担保可能同时进入某些行业、某些领域， 从而造成了两类担保的不合理竞争。 与之同时发生的是， 有些领域本应由政策性融资担保提供融资服务， 但受费率规定的影响， 政策性融资担保机构可能不进入; 有些领域应当由商业性融资担保提供融资服务， 但受企业经营不确定性的影响， 商业性融资担保机构宁愿为费率不高的国有企业提供服务， 而不为费率高但风险也高的民营企业提供融资服务。 所造成的结果是， 两类担保争相进入有政策支持的大型国有企业， 而急需融资担保的中小微企业、“三农”和高科技民营企业难以获得融资担保服务， 造成担保的供求失衡， 从而影响了担保覆盖率。 解决这一问题的途径就是分类监管， 在实施分类监管的前提下， 界定两类担保的业务范围。

2. 通过实施分类监管， 纠正融资担保服务价格对价值规律的偏离。 融资担保服务价格的政策规定是依据二元结构的特点制定的。 根据政策规定， 政策性融资担保要服从制度安排和政策安排， 服务价格原则上实行政府定价; 商业性融资担保在服从政策安排的前提下按照市场原则运营， 服务价格由市场决定。 这种定价原则反映了融资担保业二元结构的客观要求， 从而形成了二元定价机制。 这种二元定价机制有其现实合理性， 但从经济学角度来看， 则偏离了价值规律。 融资担保既是经济服务也是经济交易， 作为经济交易， 其必须服从交易的基本规律， 即交易价格的确定应当服从价值规律， 具体表现为交易价格、服务价格下的收益率与社会资本的平均利润率一致。 由于受政府定价的影响， 无论是政策性融资担保机构还是商业性融资担保机构， 收益率都达不到平均利润率。 这说明， 从整个行业来看， 服务价格的确定在一定程度上偏离了价值规律， 而要纠正服务价格对价值规律的偏离， 同样只能通过分类监管来实现。

3. 通过实施分类监管， 引导社会资本进入融资担保业。 资本流动的规律是， 哪些领域利润率高资本就会流向哪些领域， 哪些领域利润率低资本就会从哪些领域流出， 而流入或流出的价值导向则是能否获取平均利润， 这就是资本运动的必然性。 在这种必然性的作用下， 资本的进入或退出受平均利润率规律支配。 如果担保服务价格下的收益率能够达到平均利润率甚至高于平均利润率， 资本就会进入， 否则就不会进入甚至退出。 当前由于担保收益率偏离了平均利润率， 社会资本进入融资担保业的积极性不高， 资本进入有限， 导致担保覆盖率没有达到理想状态。 通过实施分类监管， 特别是针对商业性融资担保制定不同于政策性融资担保的政策， 将能够吸引社会资本进入融资担保业， 解决担保供求不平衡的矛盾。

4. 通过实施分类监管， 减轻政府财政负担。 社会资本进入融资担保业的意愿不足， 担保覆盖率不高， 为了解决企业融资难、融资贵问题， 中央和政府都不得不对政策性融资担保机构给予财政支持。 主要措施包括： ①给予财政补贴或者奖励， 以弥补其收益不足; ②中央政府或地方政府直接注资， 以扩大其资本金规模， 提高担保覆盖率; ③政府出资组建担保公司、再担保公司。 这些措施可以在一定程度上缓解担保供求不平衡的矛盾， 但从长期来看， 必然会增加中央政府和地方政府的财政负担， 还有可能与发挥市场在担保资源配置过程中的决定性作用的原则产生矛盾。 因此， 有必要通过实施分类监管， 引导社会资本进入担保市场， 扩大商业性融资担保规模。

三、银行业的分类监管模式

融资担保业与银行业是相伴而生的， 两者在业务经营方面也存在着高度的相关性， 特别是我国的银行业与融资担保业的结构有着高度一致性， 因此可以参照银行业的管理模式， 探索分类监管模式和机制。 与融资担保业相同， 银行业的行业结构也呈现出二元结构特征， 即政策性银行与商业银行并存。 在这种二元结构的框架内， 形成了利率确定的二元机制， 即政策性银行利率的确定服从政府政策， 商业银行的利率则由市场决定。 银行业便在这种二元结构和二元机制的基础上， 形成了分类管理的模式， 其基本特征是：一是将银行区分为政策性银行和商业银行， 对两类不同性质的银行实行分类管理; 二是以分类管理为依据， 对商业银行实施有差别的管理。

1. 区分政策性银行和商业银行， 并对两类银行实施分类管理。 自2003年开始， 银监会以《银行业监督管理法》（中华人民共和国主席令第十一号）、《国家开发银行监督管理办法》（中国银监会令2017年第2号）、《中国进出口银行监督管理办法》（中国银监会令2017年第3号）、《中国农业发展银行监督管理办法》（中国银监会令2017年第4号）等政策法规为依据， 将银行机构区分为政策性银行和商业银行， 初步形成了分类管理的格局。 其基本办法是：第一， 按照职能将银行机构区分为政策性银行和商业银行， 根据两类银行职能的差异实施分类管理。 政策性銀行的主要任务是服务于政府政策和产业政策， 落实国家的经济发展战略[4] 。 因此， 政策性银行的业务经营必须服从政府的政策安排， 其业务范围主要包括向国家基础设施、支柱产业、大型设备进出口、农业政策性业务等提供融资服务。 商业银行作为独立的市场主体， 按照市场规则运营， 其主要职能是促进资本流通， 经营范围主要包括存贷款、支付业务、资产管理等。 第二， 根据分类管理的原则， 规定了不同的利率确定机制。 政策性银行的利率、资本价格的确定在一定程度上接受政府指导， 不以营利为目的。 商业银行服务于市场， 存贷利率、资本价格的确定必须遵循价值规律， 遵守市场规则。 这些政策实施的结果就是形成了分类监管体制、分类监管模式。

2. 在商业银行之间实施差异化管理。 2018年11月， 中国人民银行联合银保监会、证监会颁布了《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》（银发[2018]301号）， 其中规定了商业银行差异化管理的基本办法， 主要内容是：根据量化管理的原则， 对银行的经营状况进行评估， 根据评估结果实施不同的管理办法， 即有差别的管理办法。 该文件的第二部分“评估与识别”中还规定了评估的范围和程序， 以及评估指标和评估方法。

2019年11月， 中国人民银行会同银保监会起草了《系统重要性银行评估办法（征求意见稿）》， 在重申银发[2018]301号文件基本精神的同时， 将评估指标进一步细化， 并将这些指标作为管理不同股权结构、不同经营规模商业银行的依据。 2020年12月， 《系统重要性银行评估办法》正式落地， 标志着银行业由分类管理进一步深入到差异化管理。 差异化管理的基本办法是：第一， 根据资本金来源、股权结构、行政区划、历史因素等， 规定经营范围。 如：城市商业银行由城市信用社转制而来， 业务范围通常限于本市; 农村商业银行由农村信用社转制而来， 业务范围一般限于村镇; 大型国有商业银行和全国性股份制商业银行的分行或支行， 则要根据行政区划在本地区开展业务。 第二， 制定了“一级指标”体系和“二级指标”体系， 根据指标体系实施有差别的管理。

《系统重要性银行评估办法》还规定， “每一参评银行某一具体指标的得分是该指标数值除以所有参评银行该指标的总数值， 然后用所得结果乘以10000后得到以基点计的该指标得分。 各指标得分与相应权重的乘积之和， 即为该参评银行的系统重要性得分”[5] 。 这一办法实际上就是根据一级指标和二级指标对各家银行进行评估， 将评估结果进行量化， 得到分值， 然后根据分值进行分级， 对不同等级的银行实施有差别的管理政策。

由此可见， 银行业的管理模式包括两个方面：一是根据行业的二元结构、利率确定的二元机制， 对政策性银行与商业银行实施不同的管理政策; 二是根据经营规模、指标体系等， 将商业银行区分为若干个等级， 对不同等级的银行设置不同的监管指标， 以实施有差别的管理。 银行业稳健发展的实践证明， 这种管理模式具有一定的科学性和合理性， 可以作为融资担保业改革监管体制、构建监管模式的借鉴。

四、构建融资担保业分类监管模式的可行性

在我国， 就行业结构、职能、经营方式来说， 融资担保业与银行业高度一致， 因此， 参照银行业的监管模式， 对融资担保业实行分类监管是可行的。 主要原因如下：

1. 融资担保业与银行业相互依存， 业务相互关联。 融资担保业与银行业的任务都是为企业提供金融服务， 差别在于银行业提供资本产品， 融资担保业提供融资担保产品。 融资担保业与银行业是相互依存的两个行业。 就融资担保业来说， 其职能实际上是充当企业与银行之间的中介， 一方面为企业提供融资担保服务， 另一方面促进银行的资金流通。 银行资金流通的方式决定了担保方式， 资金管理的方式决定了担保监管的方式， 因而二者的管理模式保持一致既是必要的， 也是可行的。 就银行业来说， 向企业提供融资服务的条件是充分掌握企业的经营状况、还款能力和信用信息， 以评估收益和风险。 由于信息的不对称性、不完全性， 银行业必须在融资担保业提供相应信息服务并分担分险的前提下进行交易。 因此， 从银行业的发展角度来说， 融资担保业借鉴银行业的管理模式也是可行的。

2. 相同的二元性行业结构是融资担保业借鉴银行业的经验， 构建分类监管模式的基础。 银行被区分为政策性银行和商业银行， 从而形成了两类银行并存的二元性行業结构; 融资担保也被区分为政策性担保和商业性担保两大类， 同样是二元性行业结构。 特别是政策性融资担保机构与政策性银行都要服务于国家政策， 在很多情况下甚至要相互配合、相互补充， 以共同服务于政府政策。 商业性融资担保机构则与商业银行一样， 都要服务于市场， 在有些情况下甚至服务于同一市场， 因而都必须遵循市场规则。 有些情况下， 某一市场规则可能既是商业银行应当遵循的规则， 又是商业性融资担保机构必须遵循的规则。 这说明融资担保业的二元性行业结构是在适应银行业二元性行业结构的过程中自然而然形成的， 因而二者具有高度一致性。 二者相同的行业结构是融资担保业借鉴银行业的成功经验， 构建分类监管模式的客观基础。

3. 服务价格确定的二元机制是融资担保业借鉴银行业的经验， 构建分类监管模式的重要条件。 一方面， 政策性银行必须服从政府政策， 利率政策要接受政府指导。 另一方面， 商业银行作为市场主体按照市场规则经营， 经营原则服从资本运动的逻辑， 即G—W—G′（货币—商品—货币）。 在资本运动逻辑的支配下， 商业银行受收益最大化原则的支配， 在实际经营过程中， 要以获取平均利润为目标， 因而所提供的资本价格由市场决定而不由政府决定。

融资担保业的服务价格也是由二元性行业结构决定的， 并表现为二元性的价格确定机制， 即：政策性融资担保机构服务于国家战略， 服从政府的制度安排和政府政策， 担保费率的确定受政策支配; 而商业性融资担保机构则要根据市场规则经营， 与商业银行一样服从G—W—G′的资本运动逻辑。 同样地， 在这一逻辑的支配下， 其经营活动要以收益最大化为最高目标， 以获取平均利润为基本目标， 因此担保产品由市场定价。 融资担保业与银行业的收益处置机制的高度一致性说明， 借鉴银行业的经验构建融资担保业分类监管模式是可行的。

五、构建融资担保业分类监管模式的基本路径

实践中融资担保业的业务内容毕竟不同于银行业， 因此， 还应结合融资担保业的实际， 探索构建融资担保业分类监管模式。

1. 进一步明确监管主体。 融资担保业究竟由谁来监管？ 监管者有哪些权力和义务？ 从现实情况来看， 这些问题未能得到明确的回答。 高质量监管首先要明确监管主体， 赋予监管者相应的权力， 并要求其承担相应的责任和义务。 而要明确监管主体， 首先必须界定融资担保业的行业性质。 对于融资担保业的行业属性， 人们有各种不同的看法， 有的认为属于金融业， 有的认为属于服务业， 还有的认为属于金融服务业， 管理融资担保业的文件对此也没有作出明确的界定。 由于对行业属性没有作出明确的界定， 谁主管、谁监管的问题也没有得到解决， 这是导致混合监管模式形成的重要原因。 其次， 由于没有明确监管主体， 政策文件对担保业行业协会、财政部、国家发展和改革委员会、银保监会等机构的权力和责任也没有作出明确规定。 实际上， 融资担保业提供的是金融服务产品， 这种产品既具有金融属性， 又具有服务属性， 但是金融属性是其主要属性。 因此， 应当将融资担保业纳入金融业管理范围， 并在界定其金融服务业行业属性的基础上确定监管主体， 同时赋予监管主体相应的权力和责任。 由于融资担保业和银行业的行业属性、职能、业务经营高度一致， 因而由同一主体实施监管是合理的， 即融资担保业也应像银行业一样， 由银保监会统一监管。

2. 明确区分政策性融资担保和商业性融资担保， 以此为基础构建分类监管的模式。 所谓的“分类”， 即是将融资担保区分为政策性融资担保和商业性融资担保两个类别; 所谓的“分类监管”， 即是在分类的基础上实施有差别的监管政策， 建立差异化的监管体制。 这种有差别的监管体制就是分类监管模式。 因此， 构建分类监管模式， 实质上是参照银行业的管理经验， 在同一监管主体的指导和监督下， 制定既统一又有差别的监管政策， 以确保两类担保能够做到业务互补、提高担保质量。 分类监管的具体内容是参照银行业的管理模式， 对于政策性融资担保要根据制度安排和政策安排制定相应的监管政策， 对于商业性融资担保， 则要根据市场规律制定相应的监管政策。

3. 以分类监管为基础， 对不同的担保机构实施差异化管理。 差异化管理是分类管理的细化， 其实质是量化管理。 对于商业性融资担保机构， 可以借鉴商业银行的管理经验， 根据业务范围、经营规模、资本充足率等要素， 制定可以量化的监管指标， 然后对经济发展水平不同地区、资本规模不同的担保机构进行评估; 以评估结果为依据进行分级， 据此对不同级别的担保机构实施量化管理[6] 。 对于政策性融资担保机构， 可以参照政策性银行的管理办法， 借鉴政策性银行的考核指标， 制定监管政策。 但是， 在制定监管指标体系时， 必须充分考虑政策性担保的特点， 考虑财政资金的安全性。 政策性担保的监管指标体系应当不同于商业性担保的指标体系， 考核目的、考核方式也应有一定差别。

由此可见， 分类监管模式实际上就是在区分两类不同性质担保机构的基础上， 对不同属性、不同层级的担保机构实施分级管理的模式， 其主要措施是量化管理， 而不同的量化指标则构成了监管的主要工具。 因此， “分类”“分级”“量化指标”等要素构成了这一模式的主要内容。

【 主 要 参 考 文 献 】

[1] 梁积江.强“体”豐“翼”：民族地区中小企业融资担保体系的构建[ J].中南民族大学学报（人文社会科学版），2020（3）：135 ～ 139.

[2] 国务院.关于促进融资担保行业加快发展的意见.国发[2015]43号，2015-08-13.

[3] 国务院发展研究中心金融研究所课题组.新时代融资担保将推动普惠信贷[N].中国经济时报，2019-10-29.

[4] 丁斌.我国银行业分类监管现状及改进研究[ J].河北金融，2018（8）：9 ～ 14.

[5] 中国人民银行，中国银行保险监督管理委员会.关于印发《系统重要性银行评估办法》的通知.银发[2020]289号，2020-12-02.

[6] 王凯俊，马延明，史永立.基层融资担保发展困境[ J].中国金融，2019（24）：100.