自然保护地公益治理机制研析

摘要 《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出探索自然保护地“公益治理”保护方式。“公益治理”在我国政策体系中首次出现，从体系定位上看，“公益治理”被定位为一种补足政府治理功能的新型治理机制;从概念溯源上看，“公益治理”是从世界自然保护联盟（IUCN）指南中直接移植的“舶来品”，“公益治理”机制的内涵与构成亟待研析。IUCN规则体系中的“公益治理”机制指称私人主体自愿将其所有或控制的土地设置为“私有自然保护地”并负责管理，这一机制属性决定，在实行土地公有制的我国适用“公益治理”机制，存在內生桎梏。同时，土地用益物权的物权效力、权能的丰富性又使得“公益治理”机制在我国具有一定的适用空间。研究基本结论为：需从构成要素与机制构造这两个维度辨析与探索自然保护地“公益治理”机制。自然保护地“公益治理”的构成要素包括：私人主体应享有自然保护地治理的决策自主权、自然保护地治理有赖于市场导向原则下多元主体间的协商性规范、政府对“私人自然保护地”的确认程序。自然保护地“公益治理”机制的中国化包括三个层次：①通过具体制度设计，为私人主体自愿遵从自然保护地管理目标提供制度空间，贯彻私人主体自愿遵从自然保护地管理目标的机制理念;②构建平等协商的程序制度，激励私人主体自愿通过限定权利和约束行为等方式保护与管理自然保护地;③构建以多元参与主体之间的利益衡量与均衡为实质目标诉求的公益治理实体制度。

关键词 自然保护地;公益治理;体系定位;概念溯源;机制构造

坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化是2017年党的十九大报告确立的全面深化改革总目标。2019年，十九届四中全会报告《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》系统部署了国家治理体系和治理能力现代化的重大意义、总体要求、制度体系和保障机制。其中，坚持和完善生态文明制度体系、促进人与自然和谐共生，是新时代发挥制度优势、提高治理水平的13类重点任务之一 [1]。为此，中共中央办公厅、国务院办公厅于2020年3月3日印发《关于构建现代环境治理体系的指导意见》，以“构建党委领导、政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的现代环境治理体系”为核心目标，明确了中国现代环境治理体系的任务书、时间表和路线图 [2]。构建现代环境治理体系是一个综合性的系统工程，环境治理涉及领域众多、范围广泛、事项复杂，亟待在具体的生态环境保护与环境问题治理领域，探究环境治理体系现代化的具体指涉与内涵构造。我国当前正在积极推进的自然保护地体系建设政策，也提出了探索多元主体共同参与自然保护地治理与保护的目标。故此，亟待研析在自然保护地体系建设与保护这一领域，新型环境治理机制的具体内涵与制度构造。

1 问题的提出

中共中央办公厅、国务院办公厅于2019年6月印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》（以下简称《指导意见》）是我国关于自然保护地建设的专门性政策文件。《指导意见》在“建立统一规范高效的管理体制”部分提出“探索公益治理、社区治理、共同治理等保护方式”。

《指导意见》将“探索公益治理、社区治理、共同治理等保护方式”作为分级行使自然保护地管理职责这一管理体制的有机构成部分，这折射与揭示了如下问题：第一，“公益治理、社区治理、共同治理等保护方式”被《指导意见》界定为“分级行使管理职责”的实施机制，而“分级行使管理职责”是对各级政府在自然资源保护与管理中的事权配置的具体要求，这就意味着《指导意见》要求探索的新型治理模式，被定位为以政府主导的治理模式为核心的自然保护地管理体制的构成与支撑;第二，《指导意见》要求“探索”公益治理、社区治理、共同治理机制，这一机制改革思路与目标亦表明公益治理、社区治理、共同治理等方式是前所未有的自然保护地治理机制，这要求在辨析自然保护地建设的政策内涵的基础上，探究自然保护地建设中“公益治理、社区治理、共同治理等保护方式”的内涵与构造。基于本文的研究主题与目标，我国当前对“社区治理”“共同治理”进行了较多的研究与适用，而作为一种治理机制类型的“公益治理”则鲜少得到关注与讨论，这使得“公益治理”成为《指导意见》全新引入的、专门适用于自然保护地保护与管理的治理机制，缺乏现成的制度经验可资借鉴。虽然我国的自然保护地体系建设重视借鉴世界自然保护联盟（IUCN）构建与推荐的规则体系，作为一个专业术语的“自然保护地”于近几年正式进入我国政策体系，但我国正在进行的自然保护地体系建设，存在“自然保护地”的“名”与“实”疏离的问题[3]。机制改革与制度创新需要重视与因应这一现状，以赋予制度涵摄力。故此，“公益治理”机制的内涵与构造亟待厘清与界定。

2 自然保护地“公益治理”的体系定位与概念溯源

2.1 自然保护地“公益治理”的体系定位

《指导意见》提出探索“公益治理”，这意味着“公益治理”是一种亟待创设的自然保护地保护方式。虽然指称特定自然资源区域的专业术语的“自然保护地”于2017年才进入我国政策体系，但从20世纪50年代开始，多种类型的实质意义上的自然保护地陆续建设，这实质上使得“自然保护地”的内涵与外延是“由下至上”来塑造与定义的[4]。从政策体系中核心概念的内涵与指涉来看，我国建立“自然保护地”更多是一种“新瓶装旧酒”的重构工作。综合梳理我国现行的自然资源管理体制，我国当前通过《环境保护法》《自然保护区条例》《风景名胜区条例》等法律法规确立的自然资源管理体制遵循权威型环境治理模式，其性质是以政府为主导的管制型环境治理模式，强调政府通过法律手段对污染企业进行严格管制 [5]。在权威型环境治理模式秉持的管制型制度的逻辑下，制度目标以环境行政管理和监管被监管者为主线、制度类型以自上而下的“命令—服从”或“权威—依附”型制度为重心[6]。

因此，虽然《指导意见》列举了由“政府、企业、社会组织和公众”等类型的主体参与的长效机制，但在我国当前秉持的政府管制型的治理模式下，《指导意见》实质上是确立了一个自然保护地治理的二元结构：第一，“政府主导”的治理机制，政府是行使自然保护地管理权力的单极主体，其他类型的社会主体作为被管制者参与公共事务治理;第二，在秉持传统的“政府主导”的治理机制的同时，引入由“企业、社会组织和公众”作为治理主体的新型治理机制，《指导意见》要求探索的自然保护地的“公益治理”及社区治理、共同治理均属于这类机制。企业、社会组织和公众等非政府主体可以统称为“私人主体”。 不同于在管制模式下政府享有单方权力的传统的政府主导的治理机制，新型的治理机制固然也坚持“政府主导”，但已调整政府作为唯一权力中心的关系结构，引入“多中心化”或“去中心化”的合作主义理念，形塑多元主体参与环境公共事务治理的多中心结构。申言之，《指导意见》引入的“公益治理”机制，预期突破传统环境管制模式下私人主体仅被界定为被管制者的定位，政府让渡部分权力，赋予私人主体在自然保护地治理中一定的话语权和决定权。引入该机制的根本目的在于应对与矫正当前生态环境问题的制度成因，即环境资源有效配置方面存在的制度缺陷，主要表现为政府决策过程缺乏对生态环境保护的充分考虑，以及在政策和法律实施过程中对生态环境利益的忽视、扭曲和不对称性的问题[7]。该机制的引入契合当前国际层面环境法发展中引入的“一体化多模式”的环境治理模式和我国学界提倡的综合生态系统的管理模式 [8]。这一环境公共事务治理机制革新的思路具体到《指导意见》确立的自然保护地管理机制中，体现为公益治理等新型治理机制具有一定的独立性，机制构造的意义在于企业、社会组织和公众等私人主体不仅仅是或不再是作为传统管制型治理模式中政府主体的“协助者”，而是在公共事务治理中“作为主体进行一定的作用分担”[9]。

质言之，从体系定位上考察，“公益治理”与“社区治理”“共同治理”等几种自然保护地保护方式协力形成新型治理机制，其功能在于补足与丰富传统的政府主导的治理机制，共同落实《指导意见》规定自然保护地建设需要遵循的“政府主导，公众参与”的基本原则。

2.2 自然保护地“公益治理”的概念溯源

检索我国现有的法律规范、政策体系与研究文献，可知“公益治理”并非一个专业的法律概念或政策术语，也未曾作为一个核心概念进入我国当前学界的研究视野，由此产生的问题是，作为指称一种“保护方式”或治理机制的“公益治理”从何而来？进一步扩大检索范围，可知《指导意见》使用的“公益治理”是从《IUCN自然保护地治理指南》借鉴的概念，是一个由《指导意见》首次规定的、纯粹适用于自然保护地体系建设与管理的“舶来品”。

世界自然保护联盟（IUCN）承认并推荐四种自然保护地类型：政府治理、共同治理、公益治理和社区治理这四种根据治理模式划分的自然保护地，定义自然保护地类型的基础是谁拥有权威和责任，并能为自然保护地的关键决策负责。在IUCN的政策框架中，“公益治理”往往在两种语境中适用：第一，作为一种治理机制的“公益治理”，指称私人土地拥有者出于对土地的尊重、源于保有土地美学和生态价值的想法或基于社会责任感，提出实施土地保护的要求、制定土地环境保护的目标、实施保护计划、履行对环境保护的承诺，政府通过不同方式提倡、激励和认可私人主体的这一行为;第二，作为一种自然保护地类型的“公益治理”，即根据治理类型来划分的一种自然保护地，在IUCN提出的四种治理类型中，“公益治理”型的自然保护地是包括私人、非政府组织或企业控制和/或拥有的自然保护地，这类自然保护地亦被称作“私有自然保護地”[10]。

我国《指导意见》首先确立了自然保护地建设“坚持政府主导，多方参与”的基本原则，进而提出了“探索公益治理、社区治理、共同治理等保护方式”，这些新型保护方式的探索是以“坚持政府主导”为前提的。因此，对照IUCN推荐的四种治理类型与《指导意见》的规定可知，《指导意见》确立的自然保护地管理体制的改革目标，是参考并借鉴IUCN关于自然保护地的治理模式类型，《指导意见》提出探索的“公益治理、社区治理、共同治理”这三种在性质上属于为私人主体在环境治理事务中发挥主体功能提供制度空间的自然保护地治理模式，在概念与类型上直接从IUCN的策略与方案中移植而来，这就是出现于《指导意见》中“公益治理”的概念来源，虽稍显突兀，但其来有自。

3 公益治理模式中国化的内生桎梏与适用空间

3.1 自然保护地公益治理模式中国化的内生桎梏

《指导意见》列举的需要探索的三种环境私人治理机制中，我国已经出台了开展与规范“社区治理”的专门文件、推动了社区治理的实践，也有关于社区治理的理论基础、模式与路径的丰富研究[11]。“共同治理”在教育机构治理、企业治理和全球气候变化治理等领域多有研究，这些为构建我国自然保护地的社区治理、共同治理机制提供了理论资源、奠定了基础、提供了借鉴。但是，《指导意见》中提出的“公益治理”是一个未适用于其他社会公共事务领域、仅由IUCN推荐适用于自然保护地治理的全新治理理论与机制。

若从IUCN划分的自然保护地治理的四种机制类型之间的分野及其标准审视，可知治理机制内涵与运行的非政府主体的能动性是“公益治理”的本质属性，这是由公益治理型自然保护地是在私人所有或控制的土地上建设与管理这一特性决定的，这导致在我国既有的自然资源权属约束下构建与适用自然保护地公益治理机制存在一些内生桎梏与抵牾，现结合IUCN推荐方案中公益治理机制的内涵与特征予以剖析。

3.1.1 公益治理机制在我国缺失独立适用的土地权属基础

在IUCN划分的自然保护地四种治理类型中，公益治理机制的构建与运行以普遍存在的私人土地所有权作为前提和基础。而我国实行土地公有制，《宪法》第10条规定，城市的土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。《民法典》物权编第五章（原《物权法》第五章）进一步详细规定了土地的国家所有权与集体所有权。作为IUCN公益治理机制存在前提的私人土地所有权在我国不存在，使得IUCN治理类型划分语境中的“公益治理”在我国不具备构建与运行的前提与基础。在贯彻落实《指导意见》时若秉持机械化的思路去“直译”IUCN推荐方案中的“公益治理”机制，只会使得“公益治理”成为一种口号、理念，或者被曲解附会，最多是“得形忘意”，借鉴公益治理的方式而很难使其成为一种独立的自然保护地治理机制。

“公益治理”机制适用于公益治理型自然保护地的前提和基础在于有广泛存在的土地私人所有权。这决定IUCN自然保护地类型划分本源意义上的自然保护地“公益治理”模式在我国缺乏适用的机制基础，会出现“水土不服”，原因包括：①“公益治理”的理想原型是在私人所有的土地上设置自然保护地，由土地私权主体遵照自然保护地管理目标，履行生态环境保护义务，而我国实行土地公有制，不存在土地私人所有权，这就使得公益治理中土地私权主体行使自然保护地决定权和管理权、设置自然保护地的前提不存在;②“公益治理”类型的自然保护地贯彻“自下而上”的制度路径，即由土地私权主体自愿遵守自然保护地管理规范、履行环境保护义务的方式来设置，这种类型的自然保护地必然是分散的，而我国自然保护地体系建设秉持整体主义思路，贯彻国家规划、“自上而下”的路径。

3.1.2 我国自然保护地建设的整体性挤压公益治理机制的适用空间

我国当前的自然保护地体制改革的框架与路径具有鲜明的规划性与整体性特征，即我国的自然保护地体制改革注重从建设生态文明和维护国家生态安全的整体任务目标的高度，确定自然保护地的改革目标、建设原则、类型划分、体制建设，这典型体现在《指导意见》系列规定中。我国自然保护地建设与管理中的规划性基于以下两个层面的原因：①镶嵌于我国公共事务治理传统而产生的路径依赖。中国在很多公共事务处理中注重制定计划以彰显计划的战略特性，“具有制定中长期计划的意愿与能力，这已被过去几十年的历史所证明，这是中国体制的巨大优势之一”[12]。②我国的自然保护地体系建设与管理亟待应对问题的特殊性。我国自然保护地建设具有鲜明规划性的一个现实契机与亟待应对的特色问题在于，通过重构自然保护地体系，着力克服我国当前既有的十几种名称、形式与目标各异的自然保护地之间的交叉重叠的弊端。我国当前自然资源保护中存在的问题不在于缺失自然保护地，而在于分散设置与管理的自然保护地呈现出交叉重叠的现状 [13]。自然保护地设置中的交叉重叠进一步导致了管理机构设置、管理事权配置上的分散凌乱与架床叠屋，掣肘了自然保护地管理的效果。基于此，我国《指导意见》部署的自然保护地改革方案体现了鲜明的规划性特征，包括但不限于：①规划了自然保护地建设的阶段及对应时间表，最终目标是于2035年全面建成中国特色的自然保护地体系;②划定自然保护地类型，要求按照生态价值与保护强度的位阶依次划分为国家公园、自然保护区与自然公园;③根据建设目标确立了整合交叉重叠的自然保护地、归并优化相邻自然保护地这两种重构方式及其具体路径。

由此可见，我国当前的自然保护地体系建设遵循“自上而下”的整体主义路径，这使得我国虽然在“多方参与”原则下探索多种私人治理性质的治理模式，但其他治理模式需要服从于政府治理模式的主导地位。自然保护地政府治理模式的主导性根源于我国自然資源权利制度。从立法目的、价值选择和制度逻辑上归纳，我国《宪法》等立法对于自然资源国家所有权是概括性规定，国家所有的自然资源是最为广泛的，我国国家（全民）对于一切关系国计民生的自然资源享有所有权，而法律有明确规定的才属于集体所有[14]。因此，在我国自然保护地上实现国家对自然保护地的类型划分与管理体制，具有坚实的权利基础，我国自然资源概括地属于国家所有的制度设计是自然保护地建设与治理秉持政府主导模式的前提与依据。自然保护地建设的规划性、整体性与自然资源国家所有权的制度设计能够相互证成与支撑，这本质上使得政府治理机制之外的其他治理机制不具备体系构成上的不可或缺性和现实运行上的紧迫性。

因此，我国自然保护地建设的整体性思路主要通过以自然资源国家所有权为支撑的政府治理机制作为制度路径，这从根本上挤压了公益治理等预期发挥私人主体的“运作自主权”的新型治理机制的适用空间。我国自然保护地建设的整体性思路具体体现为：确立自然保护地分类系统、制定类型划分标准、确认自然保护地边界勘定方案、勘界定标并建立矢量数据库、重要地段与部位设立界桩和标识牌等关涉到我国自然保护地体系建设的重要工作领域与流程步骤，均由政府及其相关职能部门按照管理程序统一组织实施，其他主体只能在此框架内以各种方式参与。《指导意见》规定，对“划入各类自然保护地内的集体所有土地及其附属资源”，可以探索多种自然保护地的治理机制，既实现自然保护地的多元化保护，又可丰富产权人权益的维护方式。因此，这是一种“自上而下”的整体性思路，即使建立与适用发挥政府之外的其他类型社会主体的主体性功能的新型治理机制，也是以政府治理机制划分了自然保护地的类型与区域为前提。但是，适用IUCN的公益治理机制的前提则是“自下而上”的微观思路与机制运行路径——以广泛存在的私有土地为前提，私人主体基于各种缘由与考量，自愿将其享有权利的土地设置为自然保护地，其特征是：①土地所有权人或者控制者自愿将其土地纳入一种自然保护地类型;②一旦私人主体为其土地选择了一种自然保护地类型，就需要接受与履行该自然保护地类型对应的管理目标;③公益治理机制是土地私权主体选择实施的一种类型的治理机制，因此，哪种类型的自然保护地适用公益治理机制，并无一定之规，取决于该土地私权主体对于自然保护地类型的选择;④虽然大多数情况下建立私有自然保护地是土地所有者的自愿行为[10]，但政府往往通过签订协议、采取财政或经济激励措施来鼓励这一行为。总之，自然保护地公益治理机制的产生与适用是以土地私人所有权的存在为前提、以尊重土地私权主体对自然保护地类型及对应管理目标的选择为要义，这导致“公益治理”很难单独适用于我国的自然保护地建设与治理实践。

3.2 公益治理模式中国化的适用空间

当前，国际上通行的四种自然保护地治理机制中：政府治理机制以政府作为承担自然保护地治理责任的主体;IUCN语境中的“社区治理”是原住民或地方社区承担自然保护地的管理权责，在中国语境中，则主要指自然保护地所在地的私人主体或集体经济组织;“共同治理”是自然保护地的多个利益相关方共同组成管理机构或签订协议分享治理权力与职责。由此可见，政府治理是政府部门单独享有和行使自然保护地管理权责，“社区治理”与“共同治理”的共性特征在于引入私人主体作为决策主体参与治理，但同时均未排除非私人主体（单独或者共同）参与。在《IUCN自然保护地治理指南》划分自然保护地的治理类型的语境中，“公益治理”（Private governance）又被翻译为“私人治理”，其核心指涉及其区别于其他三种治理类型的关键在于，这种治理模式是由“私人”享有自然保护地的决定权与管理权，形成专门类型的“私有自然保护地”或“自发自然保护地”。虽然“公益治理”并非内生于我国公共事务治理逻辑与传统，也难以获得我国自然资源权利体系制度的支撑，但以下几个原因决定了公益治理模式在我国自然保护地建设与管理中具有适用空间：

3.2.1 构建公益治理机制是我国顶层设计提出的体制改革目标

中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《指导意见》是我国关于自然保护地建设的专门的顶层设计文件。《指导意见》明确提出了要探索公益治理机制，这使得在我国构建与适用自然保护地公益治理机制，在现阶段已不是一个是否需要的问题，而是具体如何构建与实施的问题。当前阶段的核心任务已经转换为如何因应自然保护地体制改革需求和既有的制度约束，设计契合我国现实需求的具有可行性的公益治理机制。体制改革与治理模式革新首先是经济社会发展到特定时期，由一个国家作出政治选择，进而在作出政治选择后针对利益的博弈与调和进行的对应的法律制度设计。在我国顶层设计已经抉择公益治理机制的前提下，相关的法律变革与体制改革会为公益治理机制的构建与运行提供相应的制度空间。

3.2.2 集体土地上权利束物权效力的丰富性可为公益治理机制提供制度空间

《指导意见》从《IUCN自然保护地治理指南》借鉴移植的“公益治理”机制的理想原型是为鼓励私人土地所有者采取自愿保育措施提供的一项正式的制度安排。我国不存在私有土地，这从制度前提下决定了我们不能直接“复制”或“平移”该机制。我国《宪法》《民法典》规定了土地国家所有权和集体所有权两种土地所有权类型，现实中以国家公园为主体的自然保护地同时在两种所有权类型的土地上建设。对于在国家所有的土地上建设的自然保护地而言，国家既是土地这一自然资源的所有权人，同时也是国有自然资源资产管理主体和自然生态监管主体，双重主体身份决定了国家在国有土地上设置的自然保护地上实施定位为自然保护地管理体制的“公益治理”机制，不存在制度障碍。

同时，我国比例和面积较大的自然保护地建设于集体土地上。这使得我国预期构建的自然保护地公益治理机制能否有效运行的关键在于，其在集体土地上是否存在适用空间。作者认为，虽然IUCN自然保护地治理类型中的“公益治理”的理想原型适用于私有土地，但这是自然保护地公益治理机制的“核心地带”和公益治理型自然保护地建设的主要来源，并非唯一来源。在全球多样的自然资源所有权形态和丰富的自然保护地建设实践中，“公益治理”机制也被拓展适用于广义的私人享有控制权的土地。这种制度实践给我们的启发是，我们在研析与设计自然保护地公益治理机制时，不能“以辞害意”，拘泥于公益治理机制的形式，而应借鉴该机制设计的内在机理与动力机制——注重通过机制安排为各方表达不同的需求、利益和价值观提供制度通道，激励土地私权主体自愿采取保育行动以实现自然保护地的管理目标。以此角度观之，我国集体土地上“权利束”的丰富性，可为我国自然保护地公益治理机制提供一定的制度适用空间：①“私有自然保护地”及土地“私有者”的语境论解释。IUCN自然保护地治理类型中的公益治理是指在非国家或政府主体享有所有权或控制权的“私有自然保护地”上适用的治理机制，此处“私有自然保护地”固然包括在私人享有土地所有权的土地上设置的自然保护地，但内涵与范围更为广泛，意指土地“私有者”（非国家或政府）享有所有权或控制权的土地，其权利主体包括私人、企业、非政府组织等多种类型。在我国土地权属结构中，集体土地的所有权人或使用权人，均属非国家或政府主体，等同于IUCN自然保护地治理类型语境中的土地“私有者”，集体土地上存在的多种类型的权利主体享有所有权或使用权的土地，均存在为保护自然而设置自然保护地的可能性。②“集体”作为自然保护地公益治理机制的实施主体。IUCN自然保护地类型中“公益治理”机制的精义有二：首先是该机制的实施主体是对应“政府治理”主体的非“政府”的土地“私有者”;其次是“公益治理”的运行机制突破了“政府治理”机制运行中行政权力行使的单向决定性，而是设置了双向互动机制，非政府主体可以在公益治理框架下与政府就其享有所有权或控制权的土地选定某种自然保护地体系、接受何种激励措施、出让哪些土地权利进行协商并达成协议。比照与参考此机制的运行机理，我国大量的“集体”可以作为公益治理机制的实施主体，在经过本集体成员决定后，集体可以就其享有所有权的土地纳入何种自然保护地类型、获得何种财政补贴、补偿措施或激励措施、出让哪些土地权利以设置自然保护地与政府进行充分沟通、协商并签订协议，这种方式可矫正当前经常适用的在政府支付法定补偿标准下征收集体土地的单一性。③集体土地用益物权人可以作为公益治理机制的实施主体。虽然集体土地用益物权人作为土地使用权人不享有完整权能而只能行使部分权能，但是，土地承包经营权等土地用益物权是法定的独立的物权类型，具有物权效力，用益物权人可以在物权内容法定的框架下，通过自由意志做出有利于发挥权利客体承载的生态环境功能的选择，比如，用益物权人自我限制土地开发利用行为。同时，若从权能只不过表征的是权利人特定的行为方式的角度去理解[15] ，则相较土地所有权人，集体土地用益物权人能够以受到更多限制的行为方式支配作为权利客体的土地，也可以在一定程度上实现保护土地的生态环境保护功能的预期。因此，为达成政府通过自然保护地体系确定的生态环境保护目标，作为私权主体的集体土地用益物权人也可以自愿采取保护措施，约束自己支配土地、从土地获益的行为，只是其行为方式比土地所有权人更少、力度更小。若从此角度分析，则公益治理机制在我国自然保护地治理中也具备存续与发挥作用的空间，虽然已不同于IUCN确立的公益治理模式的内涵。

4 我国自然保护地公益治理机制的要素与构造

4.1 自然保护地公益治理的构成要素

相较于其他治理机制，公益治理的核心指涉与独特要素在于，私人主体在自然保护地治理中承担主导性功能，但这并不意味着只要私人主体在生态环境保护中承担主体功能即为公益治理。传统管制模式下的环境治理主要适用政府治理机制，其焦点是末端治理，管理手段以许可、审批、标准控制等命令—控制型的手段为主[16]。在政府治理机制的运行过程中，大量私人主体也通过承担环境保护义务、履行环境法律责任的形式实现其在环境问题治理中的功能，这在形式上与公益治理模式中私人主体承担生态环境保护责任、为自然保护地的关键决策负责具有相同之处。申言之，无论在哪种环境治理模式中，私人主体都要承担生态环境保护责任，这就意味着私人主体遵从自然保护地管理目标、实施生态环境保护行为，其本身并不足以定义公益治理模式，仍需要具体辨析自然保护地公益治理机制的构成要素。

4.1.1 私人主体享有决策自主权

IUCN自然保护地治理类型框架中的公益治理，不仅指称私人主体采取自然保护地的保护与管理措施，更为核心的要素在于土地私人主体（包括所有权人与控制权人）对自然保护地的管理享有决策权。私人主体在自然保护地治理中享有话语权和决定權，这属于私人主体享有的“运作自主权”[17]。具体到自然保护地公益治理机制，私人主体的决策自治权体现为：①公益治理模式下，“私有自然保护地”的建立是土地所有者或者控制者采取自愿行为的结果，并非基于公权力机关的规划与管制权力的行使;②不同国家或地区建立了形式与类型各异的自然保护地，土地所有者可以自愿选择一种类型的自然保护地，进而将其享有所有权或者控制权的土地纳入该类自然保护地的管理目标系统中进行管理与保护;③实践中广泛且分散的私人主体可能基于多种目的与动机选择为保护自然而设置自然保护地，动机在所不论，故往往通过与政府签订协议方式用以交换激励条件[10]，私人主体可以在此过程中评估自己的预期是否能够实现来决定是否签订协议、接受对各种私人权利与行为自由的限制。

4.1.2 市场导向原则下的协商性规范

IUCN自然保护地治理类型框架下的公益治理是与政府治理并列的治理类型。中共中央办公厅、国务院办公厅2020年印发的《关于构建现代环境治理体系的指导意见》规定创新环境治理机制，在传统政府主导治理机制的基础上，实施多方共治，坚持市场导向原则，“形成全社会共同推进环境治理的良好格局”。公益治理的基本制度逻辑是私人主体基于非正式的权力和程序，从事有利于环境的经济行为或以标准、契约等方式直接进行环境治理。因此，公益治理机制的构成要素还包括在市场导向原则下主要适用协商性规范，具体到自然保护地公益治理机制中，自然保护地公益治理机制的构成与实施亟待如下类型规范的制度供给：①激励性与引导性规范，这些规范的功能是提供经济激励（如税负减免、税费抵减）、道德激励（尊重环境公益维护、慈善贡献的社会价值）与精神激励（美学与生态价值的维护与彰显），引导与鼓励私人土地所有者选择在其所有或控制的土地上设置“私有自然保护地”;②技术规范与准入规范，国家应当在已被列入立法规划的《国家公园法》以及研究制定的《自然保护地法》等法律法规中制定各类自然保护地的成立条件与标准，与此同时，亟待制定相关权利主体主动将集体土地申请纳入自然保护地体系的技术规范，这一规范本质上属于国家关于自然资源管理的管制性规范，但同时属于可供位于国家规划的自然保护地的边界或邻近土地的私人主体进行自愿选择的依据。

4.1.3 政府的确认程序

公益治理机制实施的关键环节之一还在于政府的确认，即政府经过审核与评估等程序，肯定与认可私人享有权利的土地符合自然保护地体系的设置标准、私人采取的自然资源保护与管理措施符合自然保护地的管理目标，才会予以正式确认，并通过签订协议提供各种激励条件。否则，社会中大量的分散的主体也会基于各种动机、目的和考量，在私人享有权利的土地上采取环境保护措施，但并非都能认定为自然保护地公益治理机制的实施。事实上，在很多国家和地区，很多受到自发性保护的土地常常没有被正式认可也没有受到法律的肯认，或者不被认定为国家自然保护地体系的一部分，尽管这些土地符合IUCN自然保护地的定义，其关键就在于，这些被私人主体采取“自发性保护”或“辅助性保护”的土地没有受到政府的肯定与确认。因此，自然保护地公益治理机制中，政府对“私人自然保护地”的确认程序也属于公益治理机制的内生必备要素。

4.2 自然保护地公益治理机制的层次结构

作为一种治理机制类型的“公益治理”具有丰富的构成要素、承载了具有先进性和开放性的自然资源保护理念，这使得我国自然保护地建设不可能、也没必要完整平移IUCN规则体系中的公益治理机制，但可以吸收借鉴其中的合理因素，对“公益治理”机制进行本土化改造。基于前述分析，本文建议，中国自然保护地体系建设中的公益治理机制应当包括以下三个层次。

4.2.1 私人主体自愿遵从自然保护地管理目标的制度空间之供给

在IUCN划分的自然保护地类型及各自对应的治理模式中，公益治理机制之精髓在于土地私权主体在自然保护地的设置与管理中享有自主决策权、管理主导权，机制运行的后果是“自下而上”地设置特定类型的自然保护地。而在我国当前的自然保护地政策体系与法律体系中，以国家公园为主体的自然保护地建设，均源于国家自然资源管理思路下的整体规划，采取“自上而下”的自然保护地规划，贯彻分类设置的思路，选取政府主导的整合、归并与优化路径，私人主体主要以接受规划目标和履行义务的身份参与，私人主体发挥主观能动性、通过限制私权行为维护环境公益的制度空间与通道被严重挤压。

故此，作者认为，《指导意见》提出的探索公益治理机制，对我国自然保护地体系建设的最基本、最有体制触动性的要求在于，承认并尊重环境风险治理提出的治理范式及治理结构转型的需求，注重环境风险治理的公私协力进路[18]，通过《自然保护地法》这一自然保护地领域的“基本法”[19]，在其法律基本原则、管理体制和权利义务的制度设计中，为自然保护地公益治理提供一定的制度空间：非政府主体可以自愿选择将其享有权利（比如集体土地所有权、土地承包经营权、土地经营权）的土地根据一定的标准与条件（比如与国家规划的自然保护地的地理位置关系等），纳入特定的自然保护地类型进行管理，自愿按照该类型自然保护地管理目标承担环境保护义务、限定自身权利行使行为。因此，自然保護地公益治理机制的中国化，首先是彰显和落实“公益治理”的机制理念，这一理念的要点在于，应通过各种具体机制与制度设计，为私人主体自愿遵从自然保护地管理目标提供制度空间。

4.2.2 平等协商的程序制度

在一些国家和地区的自然保护地管理实践中，土地私权主体之所以会自愿遵从管理目标将土地设置为“私有自然保护地”，存在多种原因：①私人主体对土地的尊重、对土地美学价值和生态价值的追求、对环境公益的维护，这是基于利他主义的动机;②企业或社会组织基于社会责任感，对公众履行环境保护的承诺;③私人主体基于经济效益的考量，比如有的土地设置为特定类型的自然保护地，可以建设生态旅游项目或狩猎项目，有的可以获得减免或抵减税费的政策倾斜，等等。总之，多种原因与动机均可能促成私权主体自愿选择成为自然保护地的所有者与管理者，但若要使其成为一种常态而非偶发现象，必须受到政府的正视、肯定并提供激励。经验证明，政府往往通过与私人主体签订协议的方式来进行行为激励。

在公益治理机制中，私人主体自愿通过限定权利和约束行为的方式设置自然保护地，政府主体则通过提供激励条件的方式鼓励并认可私人主体的行为，这需要经过双方平等协商，进而达成合意、签订协议。因此，在公益治理机制中，机制实施的关键环节在于其构建平等协商的程序机制，以保障双方能平等和充分地表达利益诉求、寻求利益叠合。这种平等协商程序制度在我国制度语境中的适用，应当包括以下三个方面的程序机制：

第一，建立自然保护地体系的本质是重构自然资源的保护与管理机制，这并不否定与取代既有的自然资源管理制度。因此，虽然公益治理机制充分尊重与调动私人主体在自然保护地决策与管理中的积极性与主体作用，但这一机制运行的前提是重视其仍是在法治主义的原则和法律规则的指引下运行[20]，政府与私人主体之间在此互动过程中呈现两个层次的关系：①环境管制关系，即私人主体要履行《环境保护法》等法律法规规定的环境保护义务、遵守环境管理法律制度;②平等协商关系，在私人主体履行环境保护基本义务的基础上，可以基于各种动机，选择进一步限定自己的权利、约束自己的自然资源利用行为，与政府签订协议或获得各种激励条件，此时，政府与私人主体之间的关系转换为平等关系，政府在此阶段为“非权力行政方式”，在法律关系上属于私法关系，在性质上属于非权力作用，不以国家权力来单方性地拘束行政相对人[21]，而是实施不具有强制命令性质的非权力作用。政府管理自然保护地体系的目标达成，有赖于政府与私人主体在平等协商程序中进行充分沟通。

第二，私人主体可以根据自身行使土地权利的性质（比如土地集体所有权或者土地承包经营权），自愿选择将土地纳入某一类型的自然保护地管理体系。选择何种自然保护地类型既取决于不同自然保护地类型的划分标准与管理制度，也与该地块所处地理位置直接相关，还取决于不同类型自然保护地管理目标与需求对私权限制与行为约束的程度，这都需要私人主体在与政府及其相关职能部门进行平等沟通协商的基础上做出抉择。

第三，自然保护地公益治理机制具有正当性和有效性的前提是，还需要提供一个开放性和包容性的利益表达与沟通协商机制，即提供一个容纳私人主体与政府这双方主体之外的、与该地块存在利益关联的第三方主体平等参与的程序机制。

4.2.3 利益衡量导向的实体制度

在世界范围内，自然保护地公益治理机制主要有以下四种运行方式：①个人土地所有者自愿同意正式保护地的指定，根据政府制定的保育目标和保护地类型保留所有权并行使管理职责;②为保存特定保育价值，个人土地所有者向政府让渡某些使用私人财产的法定权利，同时保留所有权以及其他兼容的非保育使用的权利（如维持居住）;③非政府组织接受慈善捐款以及募集私人或公共资金为保护而购买土地，或者直接从捐赠者处接受并为保护而管理土地;④盈利性公司为保育而流出、捐赠或直接管理一片区域以建立良好的公共关系，或者作为其他活动的让步或抵消[22]。

我国的自然保护地治理机制应当以参与主体的利益衡量與均衡为实质目标诉求，构建相关的实体制度，其主要适用于以下几种情形：①国家划定的自然保护地的区域范围内或自然保护地勘界定标后设立界桩和标识牌周边的集体土地所有权人与政府签订协议，双方协商确定的内容包括：该地块可以纳入的自然保护地类型;集体土地所有权人要承担的管理目标、自主限制集体土地所有权行使的范围、方式和程度;国家提供的激励条件与措施。②参照上述协商框架，国家或集体所有土地的使用权人（建设用地使用权、土地承包经营权、土地经营权、宅基地使用权主体）与政府、利益相关者（比如政府、土地经营权人与集体土地所有权主体）共同协商，约定将土地纳入自然保护地管理框架并平等商定多方主体的权利义务。③自然保护地区域内商品林的权利主体通过对商品林中经济产品的产出与经营的自我限制，以实现自然保护地保护与管理宗旨。④《指导意见》规定了“依法清理整治探矿采矿、水电开发、工业建设等项目，通过分类处置方式有序退出”，适用公益治理机制达致这一治理目标的制度安排可以设定为：第一，为划定在自然保护地范围内需要分类处置与退出的探矿采矿、水电开发、工业建设等项目的土地使用权主体与政府平等协商提供制度空间与程序机制;第二，为这些土地使用权人能够满足自然保护地管理目标的需求提供多种选择：基于环境公益的追求、企业声誉与社会影响力的考量而自愿放弃土地使用权;基于某些丧失的市场价值而协商转变土地使用权的行使方式（比如，建设项目因为处于自然保护地范围，实质上加大了经济收益的获取成本，可以协商转换为生态旅游用地等权利实现方式）;获得更多的其他支持（比如土地置换）或经济补偿而退出自然保护地范围。

5 结 语

《指导意见》提出探索“公益治理”保护方式，这是我国顶层设计提出的自然保护地的治理机制创新目标。从概念溯源角度考察，“公益治理”移植于《IUCN自然保护地治理指南》，其指称的是私人土地所有者或控制者为保护自然，认可一定的自然保护地管理目标、自愿将其土地设置为自然保护地的治理机制。以此角度审视，在土地公有的中国适用公益治理机制，既有内生桎梏，也存在一定的适用空间。在《指导意见》提出探索“公益治理”机制的语境下，体制改革的关键在于，如何对移植于IUCN的这种自然保护地治理模式实现中国化改造。构建中国化的自然保护地公益治理机制，首先应明晰自然保护地公益治理的构成要素，需要赋予和保障土地私权主体享有决策自主权、创设和实施市场导向原则下的协商性规范、构建政府的确认程序。公益治理机制中国化的关键在于根据中国特殊的土地权利结构，构建自然保护地公益治理机制的层次体系：①公益治理是一种治理理念，需要通过《自然保护地法》等立法与政策体系提供私人主体自愿遵从自然保护地管理目标的制度空间;②公益治理以多元主体之间的平等协商程序制度为特色机制;③应当根据我国自然保护地体系中土地和其他自然资源的权利配置与实施状态，针对性地制定与实施以利益衡量为导向的实体制度体系。

参考文献

[1]张文显.国家制度建设和国家治理现代化的五个核心命题[J].法制与社会发展，2020，26（1）：5-30.

[2]吕忠梅.论环境法的沟通与协调机制：以现代环境治理体系为视角[J].法学论坛，2020，35（1）：5-12.

[3]刘超.“自然保护地”法律概念之析义与梳正[J].暨南学报（哲学社会科学版），2020，42（10）：24-39.

[4]刘超.以国家公园为主体的自然保护地体系的法律表达[J].吉首大学学报（社会科学版），2019，40（5）：81-92.

[5]杜辉.环境公共治理与环境法的更新[M].北京：中国社会科学出版社，2018：52.

[6]刘超.管制、互动与环境污染第三方治理[J].中国人口·资源与环境，2015，25（2）：96-104.

[7]吕忠梅.建立“绿色发展”的法律机制：长江大保护的“中医”方案[J].中国人口·资源与环境， 2019，29（10）：1-10.

[8]蔡守秋，王萌.论美国第四代环境法中“一体化多模式”的治理方式[J].中国人口·资源与环境，2019，29（11） ： 82-89.

[9][日]盐野宏.行政法总论[M]. 杨建顺，译.北京：北京大学出版社，2008：245.

[10]BORRINI-FEYERABEND G，DUDLEY N， JAEGER T，et al. Governance of protected areas： from understanding to action[M]. Gland：IUCN， 2013.

[11]魏娜.我国城市社区治理模式：发展演变与制度创新[J].中国人民大学学报，2003，17（1）：135-140.

[12]王绍光，鄢一龙.大智兴邦：中国如何制定五年规划[M].北京：中国人民大学出版社，2015：42.

[13]马童慧，吕偲，雷光春.中国自然保护地空间重叠分析与保护地体系优化整合对策[J].生物多样性，2019， 27 （7）： 758–771.

[14]刘超.气候资源国家所有权的社会功能与权利结构[J].政法论丛，2014，30（3）：55-63.

[15]孟勤国.物权二元结构论：中国物权制度的理论重构[M].第3版.北京：人民法院出版社，2009：149.

[16]李挚萍.环境法的新发展：管制与民主之互动[M].北京：人民法院出版社，2006：6.

[17]鲍勃·杰索普.治理的兴起及其失败的风险：以经济发展为例[J].漆燕，译.国际社会科学杂志（中文版），2019，36（3）：52-67.

[18]杜健勋.论环境风险治理转型[J].中国人口·资源与环境，2019，29 （10）：37-42.

[19]吕忠梅.以国家公园为主体的自然保护地体系立法思考[J].生物多样性，2019， 27 （2）： 128-136.

[20]王锡锌.规则、合意与治理：行政过程中ADR适用的可能性与妥当性研究[J].法商研究，2003，20（5）：67-76.

[21]王勇.基于协商行政的自愿性环境协议研究[M].北京：中国社会科学出版社，2018：140.

[22][美]巴巴拉·劳瑎.保护地立法指南[M].王曦，卢锟，唐瑭，译.北京：法律出版社，2016：101-102.