北京市利用集体土地建设租赁住房探析

文/北京工业大学建筑与城市规划学院 张 建 靳 松

0 引言

在《2009年国务院政府工作报告》中提出大力发展公共租赁住房意见后，完善租赁住房市场的政策不断推出。在全国范围中，2010年6月七部委联合出台《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保〔2010〕87号），将各地公租房建设纳入年度土地供应计划予以重点保障。2012年5月28日，住房和城乡建设部发布的《公共租赁住房管理办法》指出要加强公租房管理，规范运营与使用制度。2013年住建部、财政部、发改委联合公布《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》（建保〔2013〕178号），将廉租房纳入公共租赁住房体系，并于2014年在各地实现公租房与廉租房并轨运行。2017年8月由原国土资源部、住房和城乡建设部印发的《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》（国土资发〔2017〕100号）允许包括北京在内住房供需矛盾较大的13个城市在符合规划要求的存量集体建设用地上建设运营集体租赁住房。该方案首次明确规定可利用集体土地建设租赁住房，为北京市集体租赁住房的建设奠定基础。

1 北京市集体土地建设租赁住房的意义

1.1 有利于健全北京城镇居民住房体系，维护住房市场稳定

当前，北京市住房“购”大于“租”的现象普遍，住房租赁市场滞后，利用集体土地建设租赁住房补充住房租赁市场，对完善北京市“租购并举”的住房体系意义重大。此外，北京市早期形成的城镇住房保障体系保障范围小，申请保障住房的条件严格，导致部分人群既未达到申请廉租房的政策要求，也无购买经济适用房的能力，形成游离于住房保障体系之外的“夹心层”人群。2009年提出大力发展公租房以前，根据《北京统计年鉴2010》和中国指数研究院《2009年中国主要城市住房交易年报》的相关数据，推测2009年北京市“夹心层”人群占全部居民家庭总户数的43.08%，保障性住房体系存在漏洞，“夹心层”人群住房困难。截至2019年底北京市享有最低生活保障人数仍有10.2万，其中包括6.5万城市居民和3.7万农村居民，该类人群住房问题严重。利用集体建设用地发展租赁住房可解决该部分人群住房问题，对维护北京市城镇住房市场的稳定至关重要。

1.2 有利于盘活集体建设用地的土地活力，促进城乡融合发展

随着北京市城市化进程推进，农村地区的边界不断缩小，因城市拥有比农村地区更完善的配套政策服务设施，导致大量人口涌入城市，农村地区人口流失、集体土地上企业闲置、土地“空心化”等问题严重。因其闲置的集体土地无法参与市场化配置，使村集体的既有利益受到损失，按照传统的“国有征收、补偿出让”土地征收政策，易使村集体组织失去土地的所有权。利用集体土地建设租赁住房，无需通过土地征收就可改变土地的使用性质，所有权仍为村集体所有，可避免政府征收土地改变集体土地性质。同时，房屋租赁吸引人口，能为周边产业提供部分劳动力，所得的租金又能为村集体提供一份稳定长久的收入，有利于提高村民的积极性，对盘活土地活力意义重大。

1.3 有利于北京集体建设用地碎片化发展，优化城镇空间结构

北京市集体产业用地存在数量庞大、利用率低等问题，在2015年提出的北京市“十三五”规划纲要和最新编制的《北京市城市总体规划（2016—2035年）》都明确规定“集体建设用地减量，乡镇集体产业要通过‘拆五占一’的减量标准腾退产业用地，控制集体土地上产业用地的占地规模和建筑规模，提高产业用地利用效率”的要求。通过该政策“还建”的集体产业用地在面积上只有原先的20%，因大多处于乡镇区域交通条件较好的位置，导致部分乡镇产业用地在空间上存在“碎片化”，出现用地面积较小、不适合较大规模企业发展的现象。租赁住房的建设需要优越的区位、交通条件，同时其自身特性又能很好的适用不同面积的地块。利用集体土地建设租赁住房满足北京地区乡镇产业发展的需要，有利于优化北京市城镇产业用地的空间结构。

2 北京市集体土地建设租赁住房现状

北京市集体租赁住房的发展包括2009—2017年的早期探索时期和2017年至今的稳步推进时期2个阶段，经历了从“自我探索”到“整体推进”的过程。自2009年政府工作报告中提出要求大力发展公共租赁住房以来，北京市利用集体土地建设租赁住房建设排上日程，截至2016年底开展了包括朝阳区平房乡在内的5个试点建设工作。2017年11月16日，北京市规划国土委和住建委联合印发《关于进一步加强利用集体土地建设租赁住房工作的有关意见》（市规划国土发〔2017〕376号）（以下简称《有关意见》）确定朝阳区十八里店乡西直河集体租赁房项目等17个地块的租赁住房建设，预计未来5年内供应1000m2集体土地用于发展租赁住房，住房供应量每年约8万套。

2.1 乡镇自我探索时期集体土地建设租赁住房现状

《2009年国务院政府工作报告》中提出大力发展公共租赁住房后，海淀区唐家岭、朝阳区平房乡、温泉乡351、昌平区北七家4个乡镇内的5个地块开始集体土地上租赁住房的探索。该集体租赁住房项目主要分布在重点产业功能区周边，具有大量且稳定的租赁需求（见表1）。

表1 早期探索时期北京各集体租赁住房项目区位条件

该阶段建设资金由村集体自筹，建成后只允许对外出租，不能出售，各乡镇也设“绿色通道”助推项目顺利进行。初期因建设需求强烈，建设量适中，通过土地征收积累了大量的补偿资金，需要寻求实现资产增值的投资渠道，建设过程较顺利。随着一批项目的完工，建设工程不断扩大，其政策遗留和配套设施问题凸显。一方面因集体租赁住房的建设无明确条文规定，建设手续不完备，存在部分违法占地现象，导致项目无法通过相关部分的审批且实施主体面临相应的法律风险；另一方面因集体租赁住房的规划建设缺乏与之相对应的上位规划，导致项目建成后存在供水、供电无法正常运行等市政问题，实施主体未敷设相应市政管网的权力，相关部分无与之对应的政策，集体租赁住房入住率无法保证，村集体面临严重的经济问题。

2.2 稳步推进时期集体土地建设租赁住房现状

2017年《有关意见》提出后，利用集体土地建设租赁住房的项目首次有了明文规定，北京市集体租赁住房建设开始全面推进。同年北京市政府批复《北京市乡镇统筹利用集体产业用地试点工作方案》，由北京市规市委组织，全市各区选择1个乡镇，按照“拆五占一”和“拆二建一”标准，开展统筹利用集体产业用地试点工作，该试点方案中涉及集体租赁住房项目的乡镇包括北七家镇和高句丽营镇，该试点地区外涉及集体租赁住房项目的乡镇包括于家务乡、十八里店乡、青云店镇、马驹桥镇和宋庄镇（见表2）。

表2 稳步推进时期集体租赁住房建设现状

多数乡镇将交通、区位条件较好的地块用于发展租赁住房，其服务人群也多为周边工作人员，但大多因审批过程中出现问题导致项目停留在方案研究阶段。以北京某镇试点为例，具体说明“一区一镇”试点乡镇中集体租赁住房的建设现状（见表3）。该试点因地理位置特殊，有较多的规划管控限制。初版集体租赁住房的规划方案将产业用地布局在4个地块内，全部位于乡镇集中建设区外，其中3块地用于发展集体租赁住房。该地块面积占全镇产业用地的1/2以上，区位选择于主要发展轴两侧，交通便利，条件较优越，且建设适宜程度较高，便于吸引人口入住，利于租赁住房的长久发展。但由于相关规划管控要求的限制，导致只有地块3的方案通过审批，可进行建设，其他地块的控规虽已编制，但因集体租赁住房配套政策的缺失和滞后，使乡镇政府缺少建设项目的操作依据和实施路径，项目推进频频受阻。此外，集体租赁住房建设需通过多部门审批，事权划分不明晰导致各部门在项目编制审批时自成体系，项目进程变缓。

表3 某试点镇统筹利用产业用地地块详情

2.3 “大兴试点”集体土地建设租赁住房现状

“大兴试点”是2015年全国人大常委会授权国务院在北京市大兴区等33个试点县（市、区）开展的集体建设用地使用制度改革工作，大兴区政府组织编制了《大兴区集体经营性建设用地试点规划研究》（以下简称《试点》），并提出“问题导向、统筹兼顾、规划先行、成本控制、农民主体、市场运作”的6项原则。在该《试点》运作的推进下，大兴区开始集体租赁住房建设的探索。2017年12月，瀛海镇和黄村镇先后推出5块集体建设用地租赁住房地块，其中4块地为协议出让，1块地为土地作价入股。青云店镇推出4块集体建设租赁住房项目地块，并取得入市规划条件，完成相关市政专项规划编制，拿到市政府关于用地批复。目前，4个地块正同步推进土地流转、供减挂测绘、地价评估报告编制工作，待完成土地流转后办理土地使用权证。截至目前，大兴区有7块集体建设用地租赁住房地块已成交，但只有西红门镇的鲁能领寓项目拿到施工许可证。预计建成后总建筑面积11.7万m2，建筑密度约20%，绿地率可达30%，居住条件适宜。大兴地区由于产业统筹利用从区级层面开始，其项目审批较其他试点地区快，相较以上两种情况，“大兴试点”地区集体租赁住房建设处问题较少且项目推进最快。

3 北京市集体土地建设租赁住房问题探索

自2017年利用集体建设用地建设租赁住房的政策提出后，集体租赁住房的建设得到北京市各乡镇的积极响应。目前，北京市各乡镇集体租赁住房相关建设不足，对现存问题进行梳理，发现其主要包括3个方面。

3.1 相关配套文件容错率不足，文件衔接程序繁杂

北京市早期探索集体租赁住房的乡镇因建设时间仓促，无科学合理的实施路径，建成后的租赁住房手续不完善及部分建设占用耕地的现象普遍。当时因手续不完备，既未安排新增建设用地和农用地专用指标，又未实施耕地占补平衡，建设过程存在违法用地现象，在建成后项目无法通过自然资源部和发改委的审批使得项目处于闲置状态，在2017年正式印发的《试点方案》中也未对该情况作出相应的政策指导，导致早期建设的项目仍不能通过相关部门审批，项目被搁置，相关实施主体面临法律风险。北京市近些年探索的租赁住房大多处于方案探索阶段，虽大部分乡镇早已敲定规划方案，但因政策指导不明晰，未具体到各审批部门的分工，导致方案审批过程中各部门存在交叉管理的情况，拖慢手续办理进度，影响项目的后续建设实施工作。

3.2 配套文件存在漏洞，市政公服设施配置不完善

因住宅属性的特质，集体租赁住房建设需配套设施的支撑，相关公共服务设施和市政基础设施的配置完善程度直接影响集体租赁住房的入住率。集体租赁住房项目由发改委立项，但发改委对其他集体产业项目尚未有立项依据，且北京市相关文件未对配套设施的建设规范要求和建设实施主体作出详细说明，导致在已完工的集体租赁住房项目中配套设施方面不达标，无法满足居民日常的生活需求，入住居民人数不断减少，村集体利益受到损失。朝阳区十八里店乡西直河集体租赁住房项目目前处于建设阶段，基地周边全部为空地，市政设施条件相对落后，项目建成仍需补充大量市政公服设施。但集体租赁住房的土地性质为集体土地，相关职能部门未在集体土地上铺设市政设施的政策依据，企业本身又无铺设市政设施的资质，导致项目推进过程中区域内的水、气、电等市政管网无法与周边国有土地上的市政管网工程有效对接，供水、供气、供电等方面存在问题，预期该地区新建的集体租赁住房使用率将会受到影响，导致住房出现“空心化”现象。

3.3 集体租赁住房标准限制与人群实际需求相悖

为促进公租房的建设和管理，北京住房和城乡建设委员会同多部门于2010年编制《北京市公共租赁住房建设技术导则》(以下简称《技术导则》)，对租赁住房包括套型面积、供水、供电在内的相关内容进行限制要求和设计说明，集体租赁住房建设也参照该《技术导则》（见表4）。以套型设计面积为例，《技术导则》规定，租赁住房的套型设计分单居套型、小套型、中套型和大套型4类，最大面积控制在60m2以下。集体租赁住房作为集体产业配套服务设施，使用情况通常与周边企业工作人员的生活需求相关,“一刀切”的政策要求不利于租赁住房的高效、稳定发展，导致部分集体租赁房闲置。例如，昌平区北七家镇统筹利用集体产业用地方案中，集体租赁住房作为高精尖科技创新企业未来科学城的住房配套设施，其住房使用面积需求远大于60m2，需求面积大于供给面积成为该地区租赁住房闲置的重要原因之一。

表4 公共租赁住房各套型使用面积

4 优化改进策略

4.1 完善集体租赁住房配套政策，强化政府部门监督工作

在利用集体建设用地建设租赁住房时要考虑规划先行，统筹处理好该区域及周边地区的整体发展，对整个地区的租赁房布局模式、人口预测、市政公服配套设施等方面制定合理的规划。还需考虑新出台政策是否与之前的政策矛盾，对因政策导致出现历史遗留问题的项目给予相应补偿，后出台的政策应考虑到旧政策的相关内容，避免出现前后矛盾。在项目方案编制和建设实施过程中，应强化各相关部门在建设过程中的监督作用。集体租赁住房建设相关事项应由有建筑资质的相关单位编制实施。相应市政、公服等配套设施的建设应通过合理的预测，制定符合建设地区人群使用情况的方案，同时也应符合该地区的政策要求，相关监管部门在整个建设过程中应对各建设项目的质量安全进行监督管理。

4.2 制定针对集体租赁住房导则，满足各类人群住房需求

目前没有专门针对集体租赁住房的设计导则，在项目审批过程时完全参照住宅标准但集体租赁住房受众面较广，故租户在选择租赁住房时会结合自身习惯和条件选择适合自己性价比较高的房屋。建议制定针对集体租赁住房的设计导则，放宽审批条件，增加设计类型，可针对同一租赁住房项目划分不同类型的建设标准，部分房屋满足住宅标准，部分房屋只需满足公寓标准即可，使不同人群可以根据实际情况找到更适合自身条件的租赁住房。一方面可保证开发商、租户和村镇三方之间各求所需，满足各方实际需求；另一方面也能在一定程度上保障租赁住房项目建成后住宅入住率，在当前北京市集体经营性建设用地资源紧缺的条件下尽量节约用地，保证用地效率。

4.3 改建部分现有村镇自建房屋，节约建设成本

北京市部分村庄存在村民自建或乡镇政府统一建设的房屋，其中部分因建设环境差、户型设计不合理或手续审批方面存在问题，人员入住率较低，存在被拆除的可能性。乡镇利用集体土地建设租赁住房时可考虑与第三方单位合作对这些房屋进行升级改建。新改造的房屋需满足租赁住房的各项建设标准，同时解决先前存在的住房隐患。既可合理利用村庄现有资源，减少乡镇集体土地的浪费，达到集体租赁住房项目的探索建设，又可减少房屋拆除所需要的成本，因没有拆建、谈判、等待等繁杂的程序，开发成本低于拆除重建，减少建设资金的回笼时间。北京市大兴区某村庄因早期迁址由政府负责自建一批统建楼，目前大部分用于外来人员租赁使用。此批统建楼，按人均每户80m2的规模共建造6栋，套型和环境都优于其他民宅，为满足人员租赁住房的需求可将该类房屋重新进行改造用于租赁住房的使用，既节约拆除重建房屋的成本，又减少租赁住房的建造时间。

5 结语

利用集体土地建设租赁住房是未来住房体系发展的必然趋势，当前集体租赁住房的发展仍处于初期探索时期。研究通过对北京市集体土地发展租赁住房的案例进行实地调查分析，总结现有集体租赁住房存在的问题并提出针对性的解决措施。未来关于该方面的探索研究应重点关注全镇域统筹模式和合理开发利用方面，以期更好建构我国住房制度体系。