消费民事公益诉讼问题研究

由 成，赵 纲

(辽宁省沈阳市和平区人民法院，辽宁 沈阳 110005)

一、消费民事公益诉讼的立法发展脉络及意义

随着我国公益诉讼制度的逐步确立，2016年5月1日起颁布实施的《最高人民法院关于审理消费民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)，为全社会所关注的消费领域公共利益的保护问题奠定了立法根基。

公共利益是指为社会全部或者多数成员所享有的利益，具有整体性和普遍性的特点，涉及不确定的多数受益人的利益(1)参见林莉红：“法社会学视野下的中国公益诉讼”，载《学习与探索》，2008年第1期，第120页。。市场经济体制下，经营者往往因追求利益最大化而侵害消费者公共利益，消费者具有分散性，公共利益又具有普遍性，维权能力趋于弱势的现象亟需通过公益诉讼的模式扭转。民事公益诉讼往往能够通过审判发现公共利益保护机制的漏洞，从而促进新规则的形成(2)参见白彦：《民事公益诉讼理论问题研究》，北京：北京大学出版社，2016年版，第40页。。因此，构建消费民事公益诉讼制度可以保护消费领域的公共利益，规范经营者的行为，维护健康有序的社会经济秩序。

(一)消费民事公益诉讼制度特征

一是诉讼目的公益性。消费公益诉讼针对的是消费领域损害公共利益的行为，而公共利益的衡量要素为侵害对象不特定及侵害利益普遍性，故此类诉讼原告在案件中并无直接的个人利益，而是以保护众多且不特定的消费者权益为目的提起诉讼，突破了传统诉讼制度中原告须与案件存在直接利害关系的限制。

二是受案范围类型性。《解释》中所规定的消费者合法权益损害，不仅包括消费者的实际损害，还包括可能存在的损害危险，确立了提供的商品或者服务存在缺陷侵害众多不特定消费者合法权益、未履行真实说明义务而侵害众多消费者权益、未履行安全保障义务而侵犯众多消费者权益、利用格式条款侵害众多消费者权益等几种特定类型的诉讼受案范围。

三是诉讼结果扩张性。公益诉讼的诉讼结果同样突破了传统诉讼结果的界定，不仅对相同侵害的结果产生影响，甚至将影响公共政策的改进与完善。

(二)我国消费民事公益诉讼援引规则的发展脉络

消费者权益保护立法旨在保护消费者合法权益，维护公平竞争的社会经济秩序，促进社会主义市场经济健康发展(3)参见罗书臻：“积极稳妥推进消费民事公益诉讼 构建和谐公平诚信消费市场秩序”，载《人民法院报》，2016年4月26日，第3版。。在我国，消费民事公益诉讼制度起步较晚，此前多依照《消费者权益保护法》中的粗略规定裁判。尽管侵害消费者权益事件屡屡发生，但此类公益诉讼案件数量并不多，且多数案件以不予受理、裁定驳回而告终。究其原因，主要体现在具体操作程序的匮乏、司法机关态度的保守、地方政府对部分本地企业实行保护政策，以及长期以来我国经济社会发展的政策导向和结构形态。

表1 我国消费民事公益诉讼立法层面发展脉络

由表1可见，自2012年公益诉讼首次镌入法律以来，相关制度的确立逐步细化，消费领域公益诉讼于2016年以司法解释的形式明确了众多此前悬而不立的程序规定。然而，与我国环境公益诉讼的具体制度确立稍早、案件数量较多、配套机制相对完善的特点比较而言，消费公益诉讼制度尚不成熟。前者在实体与程序上较为详尽，后者的制度运行及实际效果仍有待观察。对比，可以纵向对比德国消费公益诉讼规则。德国在1896年颁布的《反不正当竞争法》中确立了团体诉讼制度；1965年将团体诉讼模式引入消费者保护领域；1976年明确了消费者团体诉讼模式的主要内容，包括诉讼资格、诉讼目的、管辖以及诉讼结果登记等；2002年再次对消费者团体的准入资格及审查提出了明确要求，并在消费领域创立了损害赔偿之诉。由此可见，该制度在德国经历了多次推敲与修改，沿着符合国情与经济社会发展趋势的方向逐步建立形成，经由实践后的修改与完善更有利于制度的成熟，此种立法过程值得我国借鉴。

(三)消费民事公益诉讼的意义与突破

在我国现今的消费市场中，假冒伪劣商品不断涌现，消费者由于缺陷产品而导致的人身和财产权益受损事件频频发生。在竞争无序、监管松懈的行业或领域中，侵犯消费者权益的现象不容乐观(4)参见宋扬：“我国消费公益诉讼法律制度研究”，载《法制与社会》，2015年第3期，第42页。。以往对于侵害消费领域公共利益的行为，多以投诉建议等方式寻求解决，加之消费者群体分散，在经营行为对每个消费者个体侵害并不十分严重的前提下，消费个体可能因时间成本、诉讼结果与成本不成比例等原因而放弃起诉的权利，极易造成违法行为无从规制且给社会经济体制造成极大损害的状况；即使赋予直接利害关系人提起诉讼的权利，受审判权启动消极性和被动性的影响，消费个体的维权效果也并不明显。以诉讼方式维护权益，无疑加大了抵制不法经营行为的力度，降低了维权成本；改分散为聚合，对消费者之权益提供了集合性救济，从而最大限度地节省了司法资源，助推市场经济秩序的良性运行。可以说，公益诉讼最大的成果是促使某种不合法、不合理的政府政策或者行业行为重新被审视和修改(5)参见谢甜甜：“构建我国消费者公益诉讼制度”，载《法学论坛》，2015年第2期，第144页。。

二、消费民事公益诉讼实践的比较研究

(一)消费民事公益诉讼在我国的实践

2015年7月，上海市消费者权益保护委员会(以下简称上海市消保委)就手机预装应用软件引发侵权责任纠纷分别对天津S通信技术有限公司、广东O移动通信有限公司提起消费民事公益诉讼，成为国内法院首次受理的消费者组织提起的公益诉讼。

法院受理案件后，两家被告分别提出包括软件详情告知、卸载途径、日后产品革新措施在内的整改方案。诉讼目的达到后，上海市消保委申请撤诉，法庭对整改措施进行审查后准予了其对两家被告的撤诉申请，并在裁定书中载明被告当庭演示详细过程及整改承诺履行结果(6)参见上海市第一中级人民法院(2015)沪一中民一(民)初字第9号、第10号民事裁定书。。庭审结束后，法院向国家工信部发出《司法建议书》，建议加强对手机预装软件监管、建立手机预装软件管理标准(7)参见上海市第一中级人民法院沪一中法建(2015)25号司法建议书。，并得到工信部复函。此次公益诉讼后，工信部发布针对移动智能终端应用软件APP预置和分发管理暂行规定的征求意见稿，明确指出生产企业和互联网信息服务提供者应确保除基本功能软件外的移动智能终端应用软件可卸载。有评论称，这两起公益诉讼案件审理的意义不仅限于个案的定纷止争，更在于着眼对行业的引导和规制(8)参见罗书臻：“2015年推动法治进程十大案件评选揭晓”，载《人民法院报》，2016年2月24日，第4版。。

此前，我国亦曾出现过公益诉讼案件，但多数案件未能进入诉讼程序便宣告终结。故而有学者提出，司法机关针对公益诉讼的立案标准不宜过严，应该从宽掌握，鼓励更多的公益诉讼案件进入司法审查视野，以确保实现公益诉讼维护公共利益的立法目的(9)参见方双复：“公益诉讼的门槛到底应多高”，载《中国律师》，2015年第4期，第63页。。由此，2015年首次被受理的上海市消保委案件以完整的诉讼过程、较为详尽的整改措施以及系列的连锁影响宣告了我国消费领域公益诉讼的新起点。

(二)消费民事公益诉讼的比较研究

作为维护公共利益和群体性权益的重要诉讼机制，团体诉讼制度自德国在19世纪末确立以来，逐渐扩展于其他国家。目前世界上很多国家和地区均建立了团体诉讼制度，从而使该制度成为一项具有全球化发展趋势的程序机制(10)参见刘学在：《民事公益诉讼制度研究——以团体诉讼制度的构建为中心》，北京：中国政法大学出版社，2015年版，第16页。。尽管团体诉讼与公益诉讼亦存在交叉，但在团体诉讼中以保护公共利益为目的的诉讼占据多数。

由表2可见，德国、法国和日本均设置了团体诉讼资格的前置确认程序，以防止滥诉现象的发生，从而减少司法资源浪费。例如，日本消费者团体的诉讼资格每三年需要重新申请，且内阁总理大臣对消费者团体负责，可进行事后监督；发现消费者团体不符合任何一项标准时，有权取消其诉讼资格(11)参见白彦：《民事公益诉讼理论问题研究》，北京：北京大学出版社，2016年版，第169页。。此外，日本经各地修改完善后均确立了符合本地社会经济形势的团体或公益诉讼程序，比如警告程序、消费者团体诉讼资格登记制度、损害赔偿之诉的确定等。

三、消费民事公益诉讼启动与对滥用公益诉权的限制

(一)消费民事公益诉讼主体资格界定

社会公共利益主体的不特定性，导致直接利害关系主体难以通过提起诉讼方式来维护社会公共利益，因此，有必要赋予超越直接利害关系的机关和有关组织以合法的公益诉权，使其能够依照法律规定的起诉主体资格来实现对社会公共利益的维护(12)参见白彦：《民事公益诉讼理论问题研究》，北京：北京大学出版社，2016年版，第230页。。对于适格的消费民事公益诉讼原告，我国《民事诉讼法》第55条明确界定为“法律规定的有关机关和法律规定的有关组织”；《消费者权益保护法》第47条明确界定为“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会”；而《解释》第1条则明确界定为“中国消费者协会以及在省、自治区、直辖市设立的消费者协会，以及法律规定或者全国人大及其常委会授权的机关和社会组织”。可见，我国对于消费公益诉讼主体资格的确立是随着实践进展而逐步明确细化并以消费者协会为中心进行了多元化界定。消费者协会利用事前监督、事中调解和事后诉讼，可以有效地保护众多实际消费者和潜在消费者的公共利益(13)参见谢甜甜：“构建我国消费者公益诉讼制度”，载《法学论坛》，2015年第2期，第142页。。

表2 部分国家消费领域诉讼方式对比

在立法层面，我国只在适格原告主体的范围内予以推进，但结合我国实践及各国既有经验，有必要思考在立法上进一步明确主体取得诉讼资格所应具备的条件及程序。《解释》既赋予被授权的社会组织以原告资格，就应当对资格获取设定相应限制性条件，诸如是否具备法人资格、章程确定的组织成立目的是否包含保护消费者权益、团体建立年限及成员人数、是否具备足够经费及配备专业人员等。

关于检察机关提起消费公益诉讼的资格，《解释》扩张了原告资格的范围。十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”；2015年7月最高人民检察院发布的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》亦提出，“检察机关就食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼”；最高检随后颁布的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》进一步细化了检察机关提起公益诉讼的适用范围和程序要求，为检察机关提起公益诉讼提供了法律基础和工作思路。从本质上讲，检察机关履职的目的并不在于聚焦片面的经济利益得失，而是具有监督国家法律实施及防止国有资产流失等公益性职责，具有制度动力去完成本职工作，从而促进公益诉讼的发展(14)参见白彦：“论民事公益诉讼主体激励机制的建构”，载《北京大学学报(哲学社会科学版)》，2016年第2期，第89页。。在主体资格向检察机关扩张的同时，还需要注意避免诉权滥用，在没有适格主体或适格主体不提起诉讼以及先行呈报最高人民检察院审查批准之限制。

目前我国法律尚未赋予公民个人提起消费公益诉讼的原告资格。对此，有观点称可以允许职业打假者、公益律师等以受害消费者个人(或者以潜在的消费者)名义提起消费公益诉讼，但应受到严格限制，其他与案件无利害关系的自然人不应赋予其原告资格，以防止原告滥用诉权(15)参见王玲、孙智慧：“关于消费公益诉讼的思考与建议”，载《北京政法职业学院学报》，2013年第2期，第25页。。持不同观点者认为：首先，对于个人提起此类诉讼的目的性的审查无法建立统一标准，极大程度地依赖于法官个人的自由裁量权，并不利于案件的准入性审查；其次，赋予个人诉权易导致公共利益与私人利益混淆，甚至出现为追求私人利益而损害公共利益的情况，破坏公益诉讼保护权益应具备社会公共利益属性的平衡；最后，我国现行法律体制并未剥夺消费者个人保护合法权益的权利，仍可依代表人诉讼或普通民事诉讼等方式保障权益。

(二)起诉前置程序设定

提起消费公益诉讼不仅需要提供经营行为损害公共利益的相关证据，还应证明消费者组织已就侵害行为向有关部门反映、查询、建议或调查、调解消费者所投诉事项的证明材料，《解释》在《消费者权益保护法》的基础上对起诉前置程序做了进一步明确规定。设置前置程序的目的主要在于：首先，赋予经营者主动纠正违法经营行为的机会，使得部分案件不必通过最后一道屏障即诉讼的方式解决；其次，避免公益诉权的滥用，筛选最适宜保护公共利益的案件进入诉讼程序。

目前，我国立法只对消费公益诉讼前置程序的内容予以规定，但施行中的具体程序性事项仍有待完善，建议立法机关进一步研究讨论诉前警告程序的合理期限问题，并在后续立法解释或立法补充中加以完善。诉前警告程序意味着经营者在收到消费者团体书面警告后一定期限内未进行整改或未停止违法经营行为的，适格原告有权提起公益诉讼；若经营者明确表示不履行停止损害行为要求的，适格原告可随即提起公益诉讼，这样既可避免经营者拖延时间，增强警告程序的有效性，又能对恶意拒绝警告事项的行为立即寻求救济措施。关于行为人在收到书面通知后多长时间内未履行相关义务公益团体可提起诉讼的问题，日本《消费者合同法》规定的是1周，而韩国《消费者基本法》则规定的是14日(16)参见刘学在：《民事公益诉讼制度研究——以团体诉讼制度的构建为中心》，北京：中国政法大学出版社，2015年版，第394页。。实践中，我国可以借鉴域外规则确立适宜国内经济形势和诉讼周期的合理期限。相信被告在面临诉讼的现实压力下，不会对消费者团体书面警告置之不理。如果其能够积极整改，消费者一方的诉讼目的实现了，诉讼就不必再行提起。这样不仅提升了消费者协会的权威，使更多的矛盾纠纷消灭于诉前，也节省了司法资源，省却了诉讼成本(17)参见吴景明：“消费公益诉讼的四点思考”，载《人民法院报》，2016年2月1日，第6版。。

四、消费民事公益诉讼审判规则的构建

(一)和解、调解、撤诉问题对传统民事诉讼处分原则的突破

传统民事诉讼中，当事人可依照自己意愿通过和解、调解、撤诉等方式终结诉讼过程。然而，就消费公益诉讼而言，为避免原告滥用处分权损害公共利益，有必要对其处分权予以限制，即原告和解、调解、撤诉等方面的自由处分权受法院监督及审查；要求法院立足于维护社会公益的角度，审查原告的处分行为是否损害公共利益，受损利益是否得以修复，进而决定其处分行为的效力，并将整改内容及修复结果体现在法律文书中，向社会公开并接受社会监督。

由于原告的诉讼请求是为维护不特定消费者权益而非出于私益，如何行使处分权将产生较大影响。在消费公益诉讼中，受诉法院应当依职权对和解、调解协议内容进行实质性审查，社会公众作为监督主体可在特定期限内对协议内容提出异议。建议受诉法院在审查协议内容的同时，在指定期限内将协议内容通过网络平台等有效媒体资源向社会公布，以便于公众监督。若经审查协议内容有损于公共利益或社会公众提出的异议成立，则应继续履行审判程序。对于消费公益诉讼中的撤诉，因涉及消费领域利益平衡及对公共利益的影响，亦应当突破传统诉讼中书面审查方式，通过庭审方式对撤诉是否属原告自愿、撤诉申请、整改措施、改进结果等方面进行实质性审查，避免诉讼形式化。若原告的诉讼请求均得以实现或维护公共利益的目的已经达成，可准予撤诉；若未能达到原告提起诉讼的目的，则应否决撤诉申请。此外，在法律文书撰写中，应当扩充列入被告的解决方案以及对原告处分权是否准许的详细理由，以增加司法工作透明度及法律文书的说服力。

(二)消费民事公益诉讼裁判效力的扩张

消费公益诉讼裁判效力的扩张主要体现于两个层面：一是其他具有原告资格的机关或社会组织就同一侵权行为提起公益诉讼将不予受理；二是受同一侵权行为损害的消费者起诉时，在生效裁判认定的事实以及所认定的不法行为方面受公益诉讼裁决效力的约束。为统一裁判结果、提高诉讼效率、避免资源浪费，消费公益诉讼的既判力不仅向不同主体同种目的的公益诉讼扩张，又向与之关联的私益诉讼扩张。但是，对认定不法行为部分的既判力只允许单向扩张，消费者可主张适用公益诉讼所认定的事实；经营者对有利于自己的部分不能直接适用，仍应承担举证责任。

既判力扩张的理由在于避免司法资源浪费，平衡对各方利益的司法保护，但在施行的同时应当注重信息的有效公开，对公益诉讼案件的受理及裁判情况应及时向社会公布，防止因地域或时间等因素造成一案多诉的情形，导致与设立公益诉讼既判力扩张制度的初衷背道而驰。实践中，应当为公益诉讼与私益诉讼建立共通性。关联私益诉讼的经营者相对于消费者来说，多处于资源及财力的强势一方，诉讼能力的不均衡极易引发通过关联私益诉讼侵害消费者权益甚至公共利益的后果。因此，规定以单向扩张牵制经营者权利，符合消费公益诉讼制度的设立初衷。

公益诉讼制度设计的根本目的在于通过诉讼程序，以审判的方式维护社会公共利益，即保护社会公共利益不受侵害或者恢复、修补受到损害的社会公共利益(18)参见王政勇：《消费公益诉讼的司法理念及特殊审判规则的构建》，载《法律适用》2014年第11期，第87页。。消费公益诉讼作为一种新型诉讼模式，突破了传统民事诉讼的惯有程序性规定，经历了起步探索、实践检验与日益完善的过程，在不断强化对消费者与社会公共利益的保护的同时逐渐被公众认可并推崇。在新法出台、实践尚浅的背景下，在部分程序细节上与域外长期摸索进而修订改良的情形相比较，我国仍需建立健全符合自己国情的有效消费公益诉讼机制，以期更好地维护社会公共利益。