基层公安机关参与社区风险治理新模式研究

郑皖宁

(锦州市公安局太和分局，辽宁 锦州 121000)

一、正确认识社区及当前社区风险

社区是社会的缩影，也是社会管理的重要载体和平台。当前，党和政府正在着力实现国家治理体系和治理能力现代化，作为社会治理的基层单元，社会要通过社区建设来加强与居民群众的联系，而公安机关的社区警务工作是社区治理体系的重要组成部分，对维护社区安全稳定，保障社区生产生活安定有序发挥着不可替代的作用[1]。

社区一词有多种定义，总结分析其多重定义，可以发现社区构成有很多共同要素，有地理要素(空间区域)、经济要素(经济生活)、社会要素(社会生活)以及社会心理要素(认同意识和价值观)[2]。依据这些要素，可以形成社区的定义：具有某一互动关系和共同文化维系力，在一定区域内相互关联的人群形成的共同体及其活动区域[3]。社区有多种类型，社区的类型不同、特点不同，所面对的风险挑战也不尽相同。当社会风险问题不断显现，社区作为承受主体，就要时刻警惕“黑天鹅”和“灰犀牛”式的社区风险。

(一)社区安全及社区风险治理

社区安全是城市安全的缩影。我们要深刻认识到，基层一线是维护公共安全的主战场，坚持将工作重心下移、人员力量下沉、物质技术保障下倾。维护社区安全是涉及管理、执法、安全和综合治理等多家单位的治理过程，其中基层公安机关是最具经验的，社区警务和网格化治理相结合是最好的解决方案[4]。化解社区安全要科学推进社区治理工作，而社区治理的关键在于社区风险治理，这是社区治理的底线思维，应当贯穿于社区治理始终。

(二)打造社区风险治理双防线

随着社会形势变迁，社会风险不断变化，基层公安机关正确认识并控制风险源、斩断风险传播途径是社区风险治理的重中之重，有效控制风险发生的源头是治理过程的第一道防线。社区风险由人、物和环境因素构成，不同的组合会产生不同的风险侧重点：人的因素是指重点人和特殊群体的不稳定行为；物的因素是指辖区内重点行业、危险行业和其他不稳定基础设施；环境因素要考虑自然界的不可抗力风险。这些社区风险因素往往高度耦合，难以预测，可以尝试通过事先到事中的预警算法，分析风险可能性、后果严重性、社区承受能力及控制能力，给出风险提示和应对策略。

当风险向实质危险转化之后，斩断传播途径是第二道防线。风险传播途径是对历史事件演变规律的总结，基层公安机关要通过动态排查和模型推演等方式，从危险源头到传播途径再到危害后果进行全方位总结。这一辨识过程一旦出现问题，社区预防将会失去准备和方向。基础工作做扎实之后，还要实现全民动员和技术治理。基层公安机关要通过运用传统的人力动员手段，实现重点领域动态管控；同时要加快特征识别、舆情管控和防灾减灾等多种技术的综合运用，让社区居民人人参与、人人享用技术带来的安全感，从而实现全方位治理。

二、社区风险治理要落实“共治共建共享”的社区警务工作新模式

面对社区风险治理的多重挑战，每个社区都应当积极落实十九大报告中提出的打造共建共治共享的社会治理模式的总要求，结合“枫桥经验”等社区警务创新工作经验，依靠党委政府的支持和指导，勇于面对现存问题主动出击，以“党政联手、依靠群众、预防纠纷、化解矛盾、维护稳定、促进发展”为指导思想，以“资源共享、思路共谋、社会共治、平安共创”为指导原则[5]，融合社会多元治理主体，加强辖区社区风险治理，探索出一条充分发挥基层党建组织领导力、各参与主体协同共治，构建良好社区秩序的“共建共治共享”社区警务工作新模式。

(一)党委政府领导警民参与“共建”

社区风险治理中“共建”是“共治”、“共享”的基础工程[6]。对于整个社会面，由党委政府协调领导各机关、企业，向人民群众做重点宣传，做到全民参与，共同治理，实现思想“共建”。不同的社区类型风险源也不尽相同，基层公安机关通过积极的社区警务模式，加强社区民警专职化、专业化和科技化，以“一标三实”为基础工作[7]，推动辖区内人口声、像、生物信息采集，配合智慧社区建成投入使用，从公共治安角度来控制风险源。对于这一过程产生的海量数据，要依托智慧城市建设，实现资源“共建”。

此外还有一种社区安全“共建”模式，即依托辖区内的科研教学机构、网络服务机构和数据开发机构，进行热力地图绘制，由基层公安机关会同其他机构进行数据采集，技术机构负责搭建数据模型，比如对车祸、火灾、群体性事件或者新冠病毒密切接触者都可以在这张地图上进行预警，让群众合理规划出行。在国内，百度地图会提示产生拥堵的地点，帮助司机合理规划出行路线；“战疫”期间，清华大学研发的疫情防控热力地图，可以指导社区居民避开高风险地区和人群合理出行。在国外，巴西政府为实现民众的日常安全出行，让群众避免遭遇武装冲突，也开发了类似软件。

(二)由专门机关和人民群众协同“共治”

专门机关和人民群众协同“共治”是一项长期工作，必须保证此项工作的科学性、合理性。对此我们应当注意以下问题：

1.实现社区“共治”

基层人民政府应当会商基层公安机关科学划分社区。基层政府对当地经济发展方向有全面的认识，基层公安机关对本辖区重点领域信息掌握得更为全面，二者协同工作可以保证社区划分的科学性，合理实现社区“共治”。

2.实现队伍“共治”

社区风险治理是一个长期过程。为此，公安机关要着力构建以人民为中心的社区发展治理模式。在具体工作中，公安机关应当将辖区内居民和重点企业作为社区治理的主体，承担社区警务工作的警力要通过合理规划和日常工作，构建稳定的社区治理队伍，实现队伍“共治”。

3.实现统筹“共治”

科学划分网格单元推行网格动态和全方位管理，尝试将物业服务公司与网格进行绑定，建立健全网格化风险研判机制，坚持“横向到边，纵向到底”的联防联控机制[8]。社区居民出现问题往往会在第一时间协调物业解决，可以尝试将物业公司纳入网格治理范畴；对防控工作不利的物业，基层公机关有权提交业主委员会进行审议，责令其加以改进，以实现统筹“共治”。

4.重点企业治理权限

现行管理体制存在一大短板，就是重点企业 “级别对应”的问题。某些大型国有企业在行政隶属上归省市级国有资产委员会领导，难以在行政上实现制度制约，需要上级政府统一协调管理；公安机关对于该大型企业的消防安全、内部保卫安全，同样存在着“级别对应”，这样一来就产生了管辖权限问题。对此可以采取两种途径解决：一是委托授权下级机关进行安全指导工作，该做法的弊端是下级机关缺乏特殊领域专业人才，难以系统化解风险；二是上级机关成立专门队伍进行日常巡查，对某一领域进行风险排查时从相应的专家库中抽调人员，进行有针对性的督导，形成的检查结果抄送主管部门和上级部门，把风险隐患整改落在实处。

(三)实现警政民成果“共享”

通过系统化、专业化的社区风险治理，一定会产生预期的良好成果，这种成果将使社区居民学会风险防控知识，整改危险源头、化解安全隐患并置身于安全城市之中，实现信息成果“共享”。社区风险治理离不开社区警务工作，社区警务工作要通过系统化、综合性的建设，扎根社区、服务社区，协同街道治理营造宣传氛围，打造群防群治工作队伍，完善警务工作规范，健全社区警务工作机制。要以人民为工作重心，积极开展道德宣传和法治宣传，对群众进行全方位舆论引导，在社区中通过展板宣传、自媒体宣传和上门宣传等形式发布风险预警，结合依法治国、总体国家安全观建设等思想上层建筑，提高全民防范思想，做到意识形态成果“共享”。在社区风险治理过程中社区民警要及时发现典型，进行推广介绍，让全民切身感受到参与治理的荣誉感，做到治理成果“共享”。

三、基层公安机关参与社区风险治理的创新之处

当前我国社会经济正在由高速发展时期转入高质量发展时期。由于国际博弈日趋紧张激烈，尤其是新冠肺炎疫情等多种因素影响，导致国际经济衰退下行，我国也不可避免地受到一定影响。社会转型期出现的新矛盾、新问题导致社区警务工作面临新形势。对此，基层公安机关要立足平安建设，切实把握当前社会风险点，以网格化管理为切入点，以特殊时期法治保障为立足点，以科技增强战斗力为发力点，使社区警务建设同智慧城市、网格化管理和地方立法有机结合起来。各级党委政府要转变治理理念，突破传统定位，变被动为主动，将“共建共治共享”理念融入社区警务建设，在党委政府的领导下，充分发挥人民群众的智慧和能力，打造社会治理共同体，摆脱由公安机关单独作为数据来源的困境，走向多元化的社区警务工作新模式[9]。

图1 基层社会风险治理模式

(一)打破部门协调壁垒，加强横纵双向联系纽带

“共建共治共享”的社区警务工作新模式是对社会治理工作的积极响应和升华，摆脱了原先单一的仅仅依靠基层公安机关的社区警务工作模式。以2020年突如其来的新冠肺炎疫情为例，各级党委政府通过发动基层党支部、行政机构、企事业单位、公益组织和志愿者，在微信、微博、抖音等线上网络平台创新宣传模式，自上而下形成了良好的社区治理舆论氛围，有力推进了疫情防控工作的顺利进行。在“纵向”权责治理上，大刀阔斧的进行权力下放，使疫情的检测职责逐步放开，授以某些地区具有检测能力的二级医院和个人医疗机构进行检测的职能，保障了疫情防控的及时性和有效性；在社区警务数据应用上，因疫情防控原因采取的数据查询、数据比对和数据分析等手段产生的数据，已经大量下放到工作人员个人手持移动端，使其不仅能查看结果，还可以及时发起查询，实现24小时工作不离岗；在进行纵向深入的社区调查时，依托大数据清楚知道辖区内常驻和流动人口是否有特殊技能，并按工作技能将不同人员进行分类，使医护工作者可以协助社区工作，法律工作者可以协助解决涉疫纠纷，技术工种帮助社区完成硬件建设，实现基层社会治理层面的“人尽其才”。

在“横向”扫清壁垒中，虽然政府各部门之间科学界定了本单位职责，但是在工作中各单位大都本着“舍我其谁”的奉献精神，自发地进行高效的横向沟通，极大提高了工作效率，强化了治理效能。这给我们的实际工作带来诸多启示：在面对突发公共卫生事件时，各部门应当派出代表(机构)形成联动机制，下放治理权限；各部门的治理成果、数据要互相认可，避免繁琐的审批流程；同时，加强相关工作人员政治素质、保密素质和法律素质教育，促进其能力提升，进而避免权力滥用。一旦发现违反工作纪律违规用权的情况，相关单位及纪检监察部门要及时介入、依法处理。

(二)畅通问题反馈渠道，加强特殊时期法律保障

取决于国家的法治建设进程、立法者的认知水平等一系列因素，任何国家制定某项法律时可预测的情况总是有限的，而社会又处于快速发展之中，导致法律经常在一定程度上滞后于社会发展。在当前我国全面依法治国的大背景下，从法理上强调行政机关处理任何行政事务都要于法有据当然有其合理性；而在特殊时期，就需要由立法机构启用紧急立法权，完善相应法律法规[10]。法律同样是对市民生活所面临问题的直接反应，在疫情防控期间，多项法律和行政法规被各级立法机关提交审议，有维护国家总体安全观角度提出的《生物安全法(草案)》；有革除人们陋习的禁食野生动物相关立法(1)参见2020年2月24日全国人民代表大会常务委员会：“全国人民代表大会常务委员会关于全面禁止非法野生动物交易、革除滥食野生动物陋习、切实保障人民群众生命健康安全的决定”，http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202002/c56b129850aa42acb584cf01ebb68ea4.shtml.；还有为加强防疫工作开展力度，对违反防疫的行为人列入失信名单的行政法规等等(2)参见2020年2月9日安徽省人民代表大会常务委员会：“关于依法全力做好当前新型冠状病毒肺炎疫情防控工作的决定”，http://ah.people.com.cn/GB/n2/2020/0209/c358428-33779627.html.。

在日常社区风险治理和突发事件应对过程中，需要建立一个畅通的问题反馈渠道。当前，依据我国《立法法》规定，法律和行政法规由各级人大行使立法权，部门规章和地方政府规章由法治机构统一领导，地方立法局限于卫生、文物保护和城市管理等方面。根据此项规定，在特殊时期地方各级人民政府应负起责任，积极发现工作中遇到的问题，将问题处理法治化，加速建设法治化社会。地方的基层公安机关应当通过社区警务模式，同其他力量配合进行网格化管理，在管理过程中既要履行发现矛盾、报告问题的职责，也要保证基层民警有权参与决策、发表意见。

(三)选择风险解决手段，提升风险治理科技运用水平

首先，基层公安机关应当及时搭建风险处置平台。当今社会发展日新月异，社会矛盾和风险点也处于不断变化之中。依照当前形势，公安机关不能拘泥于单纯依靠社区居民个别反馈社区风险事件，而是要以技术手段为依托，借助智慧城市构建的契机，提升社区警务模式的科技化水平。风险处置平台借助地理信息与物联网技术，汇集辖区内居民、场所、设施、监控、医疗和警力等信息，做成一张开放式的地理资源地图，形成可覆盖全辖区的立体联防体系，为信息归总、服务决策、指挥调度提供支撑。该方案通过物联网技术整合智能门禁、车牌识别、监控并网、便捷报警以及出入电子登记等，可以做到对辖区实有人口、房屋、车辆等信息数据采取信息化手段管理[11]；对重点场所，公安机关应当会同政府部门和所在社区铺设视频网络，对视频系统加装识别功能，通过停留时间、往返次数、持有物品等特征，配合红外、温感等探测设备，对反常人员、反常行为进行及时预警，着力打造安全智慧社区，提升社区风险治理水平。

其次，应对社区突发事件也应当采用科技手段提高处置效率。面对突发情况，基层公安机关可以采取远程视频先锁定，再向联动机构随时进行通报，现场跟进进行专业处置，实现线上线下同步处置，避免衍生风险。在智能无人设备高度发展的今天，公安机关在处置过程中依据不同任务类型，可以采用“无人设备+功能模块”进行工作。需要封锁部分区域或驱散人群，可以应用无人机加挂扩音器进行宣传、巡逻查控；防疫期间可以使用无人机加挂水箱进行消杀工作，也可以用无人机加装人脸识别和温度感应摄像头，进行密集人群体温测量工作，既避免人员接触导致疫情风险传播，又能够有效提高检测效率。

最后，社区突发事件平息后需要善后舆情引导。大数据和人工智能高速发展，任何领域都有其应用空间，舆情引导领域也不例外。基层公安机关在工作中利用大数据会发现本辖区内特有的热度词汇，也会感知到本地社区居民对某一热点事件的反应，从人际传播源头确定基础信息；然后再上传到云端服务器，由全市、全省乃至全国范围内进行汇总，在大数据和人工智能帮助下对事件走向进行分析，结合历史经验可以形成处置预案，最终达到完善处置的目的。

表1 风险处置平台构成

四、结语

基于科技、法治保障的基层公安机关参与社区风险治理模式，是一种“情景——应对”型应急管理[12]：通过基础工作形成原始系统，录入典型案例建立处置应对模型；在日后的工作中，通过自我学习过程，继续进行基础信息更新，并着重识别出新风险，进行情景推演，生成应对策略。未来，基层公安机关要继续本着向科技要警力的态度，不断顺应时代发展，提高风险防控能力，为维护国家长治久安恪尽职守。