祁连山国家公园（金昌段）体制试点建设情况及建议

董淑丽 李永琴

习近平总书记指出：“中国实行国家公园体制，目的是保持自然生态系统的原真性和完整性，保护生物多样性，保护生态安全屏障，给子孙后代留下珍贵的自然资产。”

祁连山国家公园是我国首批设立的10 个国家公园体制试点之一。祁连山国家公园金昌段位于甘肃省永昌县域内，总面积50.25 万亩，为一般控制区，具有良好的自然禀赋，境内无原住民和常住居民，主要保护的生态系统有森林生态系统、草地生态系统等，森林为天然林，草原为天然草地，具备水源涵养、防风固沙、调节气候、水土保持等多种生态功能。生物类型多样，能维持种群生存繁衍、生态功能稳定和生态系统健康，有乔木树种3 科4 属4 种、灌木树种189 种、草本1066种，有国家一级保护动物2 种、国家二级保护动物8种、甘肃省保护动物3 种。古迹有云庄寺、石佛崖石窟等，有国家级文物保护单位明代烽火台遗址、市级文物保护单位明朝名将毛忠祖墓等。

在推进祁连山国家公园体制试点工作中，金昌市切实履行地方政府职责，全面部署，统筹推进，将祁连山生态环境问题整改作为一项重要政治任务，坚决执行最严格的退出机制、监管制度、环境准入制度，严细深实抓好各类生态环境问题整改和长效机制建立，较好地完成了当前任务。

一、试点建设进展情况

（一）逐步理顺管理体制

整合优化祁连山国家公园内自然保护地，将永昌豹子头省级森林公园重叠部分转入祁连山国家公园统一管理，剩余区域16.05 亩调出转为非自然保护地，将永昌县东大河自然管护站（林场）和相关人员编制及时上划甘肃祁连山国家级自然保护区管护中心，目前，公园内自然资源资产由祁连山自然保护区管护中心东大河自然保护站管理。稳步推进森林、山岭、草原、荒地、滩涂、矿产资源统一确权登记工作，科学编制祁连山国家公园自然资源资产负债表，为落实自然资源有偿使用制度提供了依据。市、县均成立了祁连山国家公园界碑界桩标识牌设置协调工作领导小组，配合完成勘界立标工作。

（二）建立健全运行机制

自祁连山国家公园体制试点工作启动以来，先后多次召开推进会议，全面部署统筹推进祁连山国家公园体制试点工作。市委、市政府主要领导和分管领导多次深入祁连山保护区，就生态环境整治和国家公园体制试点工作进行调研和现场办公，及时解决工作中遇到的各类问题。切实履行地方政府职责，认真贯彻相关要求，落实地方政府经济社会发展综合协调、社会管理、公共服务、防灾减灾和市场监管职责，全面落实生态环境监管责任。

（三）全面加强生态保护

采取自然恢复为主、人工修复为辅的自然资源修复措施，启动“祁连山义务植树周”植树活动，在祁连山及周边乡镇累计造林5906 亩，全面停止保护区内探矿权、采矿权新立和延续，保护区内18 宗矿业权退出工作全部完成，18 处采矿类项目、西大河二级水电站和16 处无主矿点均按省上要求完成设施设备拆除、地形地貌恢复和生态植被修复工作，林权证、草原证“一地两证”问题得到全面解决，完成减畜1.39 万个羊单位，实现了草畜平衡，积极引导保护区内牧民有序退出，彻底拆除清理遗留圈舍设施，实施地形地貌恢复，保护区内草原实现全面禁牧。

（四）全力落实试点保障

成立以市委、市政府主要领导为双组长的试点领导小组，市政府成立协调推进组，负责落实试点工作，将各项试点任务分解到领导小组各成员单位，全力推进试点工作，利用试点补助资金，专项用于祁连山国家公园建设，境内巡护道路通达，主要以砂石道路为主，各管护站电力全覆盖，通讯基本覆盖，公园范围内现有资源管护站6 座，森林防火道路186 公里。

二、主要做法和取得的成效

（一）主要做法

1.建立协调推进机制，加强组织领导。体制试点工作启动以来，市委、市政府高度重视，及时印发了相关实施意见，下发了重点工作任务和工作清单，按照清单分解下达工作任务，确保各项工作能顺利按期完成。

2.创新“三个一”工作方法，实行清单化整改。推进“一个问题制定一个整改方案、一个问题组建一套整改班子、一个问题整理一套档案资料”和“一匾、一牌、一围栏”（关闭项目警示匾、基本情况提示牌、生态环境区域保护围栏）清单化整改。制定出台了各类工作方案和规范性文件，推动生态建设和环境保护走上制度化、常态化轨道。永昌县制定了祁连山自然保护区禁牧限牧工作实施方案，对保护区内草原全部实施禁牧，保护区内放牧户全面退出，原有放牧点圈舍设施全部拆除。全面解决了祁连山国家公园和祁连山国家级自然保护区林草“一地两证”问题。

3.先行先试、全民参与生态修复和保护。2019 年金昌市八届人大常委会第21 次会议通过决议，将每年5月份第2 周确定为“金昌市祁连山生态修复义务植树周”，先后修订完善了《金昌市全民义务植树办法》等系列规范性文件，在法制化层面进一步落实了全民参与祁连山生态修复和保护的尽责方式。2020 年5 月，通过实体和网络、线下和线上等方式，在全省率先开展了“互联网+全民义务植树”活动。

（二）取得的成效

随着祁连山生态环境的整治，生态植被逐年恢复，森林覆盖率、草原盖度、湿地面积逐年增加，祁连山原生植被水源涵养能力持续提高，生态环境整体向好。地处祁连山浅山区的永昌县新城子镇、红山窑镇、焦家庄镇、城关镇、东寨镇、六坝镇、南坝乡等7 乡镇，2019 年农民人均可支配收入与2015 年相比，有明显增长；群众支持祁连山国家公园建设的积极性不断增强，特别是确定义务植树周之后，经过广泛开展宣传报道，群众绿化意识、生态意识明显增强，全市动员、全社会参与、全民动手抓生态保护的浓厚氛围逐步形成。

三、存在的困难和问题

（一）基层管理机构需完善

祁连山国家公园体制试点建设启动以来，因祁连山国家公园金昌段未成立金昌分局，无法有效落实国家公园管理机构相关职责，无法有效协调衔接地方政府经济发展、社会管理、公共服务、防灾减灾、市场监管等职责，从长远来看将会影响国家公园的建设和管理。

（二）执法队伍不健全

金昌境内初步划定的祁连山国家公园面积为50.25 万亩，范围广、面积大，且大部分区域交通不便。目前，公园范围内尚未整合成立专门的执法机构，现有东大河自然保护站管理机构、管护队伍监管手段单一、监管方式落后，管护水平不能满足公园范围内的资源管护和执法需要，管理该区域难度较大。

（三）防火压力增加

祁连山国家公园金昌段全面落实了草原禁牧措施，引导放牧户有序退出祁连山保护区及沿山区域，放牧点圈舍设施全部拆除，按标准对禁牧减畜农户给予了补偿。落实了禁牧后，草原植被长势旺盛，加之未建立专门的防火队伍，防灾减灾责任主要在地方政府，一旦发生火灾，地方政府防火队伍位于城区，且公园范围道路崎岖交通不便，防火队伍难以及时到达扑救火灾，防火压力和火险隐患明显增大。

（四）项目资金缺口大

祁连山区海拔高，降雨量小，植被恢复难度大、周期长，生态环境全面恢复还需时日。《祁连山国家公园总体规划（试行）》明确了对部分区域可进行合理适度的开发和建设，根据《祁连山国家公园产业准入清单（2020 年版）》的规定，在符合祁连山国家公园规划和准入清单管控要求的前提下，允许准入的项目除国家交通、通讯、电网、油气等重大基础设施建设以外，主要有文化、体育和娱乐服务及生态修复等项目，此类项目资金缺口大，需要中央、省级财政给予大力支持。

四、意见建议

（一）健全法规制度

出台《祁连山国家公园管理条例》，从法律和制度层面进一步健全和完善公园管理机制；进一步修改完善《自然保护区管理条例》，在有效预防生态破坏的同时，允许地方合理确定一定载畜量，实现草畜平衡。同时，在建立祁连山国家公园金昌分局的基础上，需要进一步健全完善国家公园管理机构，建立健全国家公园管理机构和地方政府的共管共建机制。

（二）完善管理机构

建议设立祁连山国家公园管理局金昌分局，便于与地方政府统筹协调推进国家公园各项工作，在此基础上，组建祁连山国家公园甘肃省管理局金昌综合执法局，提升国家公园自然资源资产管理行政执法能力，进一步加强力量，确保顺利推进祁连山国家公园后续建设。

（三）争取资金支持

根据中央及省上相关政策，积极对接，尽可能争取相关政策及资金扶持，进一步加大祁连山国家公园建设和管理的资金投入力度，巩固提升生态保护成效。