基层协商民主的效能、实践困境及完善途径

赵敏

摘要：随着中国经济社会的不断开放和多元化发展，基层协商民主的政治价值和治理效能逐渐显现，推动了基层治理的转型，突破协商民主的實践困境应从培育协商主体的理性意识、完善协商民主的程序安排、拓宽协商的实践形式着手。

关键词：协商民主 协商治理 完善途径

引言

基层协商民主作为我国社会主义民主政治的独特形式，在国家治理体系中具有举足轻重的战略地位。改革开放以来，中国基层社会逐步形成了由基层公共权力、市场利益主体和社会自治组织等力量合作的协商实践形态。这些协商实践对丰富我国基层民主形式，推动基层社会有效治理产生了显著的效能，为更好发挥协商民主的作用，我们必须深刻把握基层协商民主的独特优势，探析其实践中存在的问题与解决路径，为基层协商民主有序运行提供经验支撑。

一、基层协商民主实践的效能

（一）拓宽了参与民主政治的形式

随着城市化进程的快速推进与社会流动的加快，单位制逐渐解体，我国社会“原子化”和“去组织化”的特征日益凸显，人们的利益诉求和利益矛盾也随之增多，如何在推动经济发展、维护社会稳定的过程中广泛地吸纳群众参与政治成为了基层政府的当务之急。在此背景下，扩大基层治理体系的包容性，加强社会共治水平的实践在各地陆续展开，各种企事业单位协商以及社会组织协商等实践在基层蓬勃发展。协商民主的引入与实践，在一定程度上使民众有效地行使了“隐性决策权”，通过提供制度化的参与渠道，民众的利益诉求得以有序表达和释放，分散了改革发展压力。各地基层涌现出的众多基层协商民主实践模式，拓宽了参与民主政治的形式，有效地缓解了体制内和体制外的治理张力问题。

（二）开创了基层社会治理的新模式

随之社会结构的变动与利益阶层的分化，传统的治理模式难以再满足新时期群众的利益诉求，基层协商民主创造了一个有效的沟通平台，多数人得以参与公共事务的治理，从权力运行的层次看，公共权力在协商的过程中改变了传统的政府单向决断模式，权力运行方向实现了从单向控制到上下互动的转变。首先，基层治理主体从一元主体治理转向为包括基层党政机关、村（居）两委、社会组织和群众等在内的多元主体治理。其次，基层治理内容和手段不断丰富，初步形成了集选举、决策、管理和监督为一体的综合治理体系。最后，基层治理机制渐趋民主与科学，形成了党委领导、政府主导和群众自治相结合，多主体协同治理的权力运行机制，权力控制模式走向双向度的上下互动。

（三）有效地维护了社会稳定

目前，我国正进入改革开放的深水区，分配不公及医疗、住房等问题仍严峻，错综复杂的社会矛盾纠纷仍时有发生，当强势群体和弱势群体发生利益冲突时，弱势群体难以畅通地表达其利益诉求时，往往会借助暴力的方式加以实现。在关乎群众切身利益的问题上，基层政府通过建立协商机制，搭建沟通交流平台，畅通信息反映渠道，提供给各方利益主体参与民主决策的有效途径，消除因民怨囤积而形成的非理性表达的风险，让各利益主体在公开透明的环境下进行平等交流、理性辩论、调整利益偏好，形成各利益主体普遍认可的价值共识，有利于从源头上预防社会矛盾、维护社会稳定。

二、基层协商民主的实践困境

作为一种新型的民主范式，协商民主的效能无可否认。但是，受复杂现实的影响，协商民主在基层的实践中，仍存在一些困难。

第一，参与主体的协商意识与能力不足。一方面，由于个体生活环境、受教育程度参差不齐，文化程度高的民众一般更关心政治生活，积极参与协商，其发言与建议也更具理性与科学，更易被纳入公共讨论的范围。另一方面，由于地域资源分配不均、信息获取的程度的差异，东部与西部、城市与乡村民众的协商意识与技能也存在明显差异。由于个体受教育程度与智识的差异，部分基层群众缺乏良好的政治表达能力与协商技能，无法深入参与协商。协商民主的良好运行是以普通公民具备较强的理性精神与政治能力为前提，理性的匮乏难免导致普通公民政治能力的运用，而政治实践中，精英对普通民众政治参与的排斥和选举引发的政治参与冷漠心理又加剧了公民政治能力的贫困，使得普通公民难以在公共论坛中去辩驳其他的政治主张。

第二，协商过程有待规范，协商精神失真。首先，协商议题缺乏常态的确定与介入机制，协商议题的选择与群众的实际利益诉求存在鸿沟，协商的发生主要受人为因素的主导。协商民主一般只是被用作处理突发事件的手段，而非公共事务的常态化决策机制，选择性协商的倾向较为明显。其次，协商主体的选择机制不科学，协商的主体代表性不足。在有些地方的基层协商中，协商代表遴选程序不健全，参与主体是基本固定的，主要是本地的社会精英，普通民众尤其是弱势群体的声音被忽视，这样致使协商民主具有精英主义的倾向，违背了协商民主公开平等的精神。最后，部分协商组织者忽视了协商前后的政策评估、民意调查、民意反馈等事项，协商的相关主体没有深度参与其中。

第三，协商的实践形式因循守旧，较为单一。自上世纪协商民主引入中国，我国学者掀起了协商民主的研究热潮，围绕着协商民主，我国也在基层陆续进行了诸多实践，具有代表性的形式如一事一议、村民议事会等。但由于我国社区及农村经济条件、社会环境的多元与复杂，难以探寻出一种具有普适性价值的协商形式。随着信息技术的普及与数字时代的到来，公民的政治参与意识愈加强烈，传统的媒介与载体却难以再顺畅地传递民众的政治诉求与利益表达，无法实现协商民主所强调的广泛参与和直接对话，这就制约了协商的广度与深度。

三、基层协商民主的完善途径

化解基层协商民主实践困境，应从培养协商民主理念、规范协商过程、拓宽参与渠道、以及培育协商文化等方面着手。

（一）培养协商民主理念，推动协商理性化

培育协商民主理念，为基层协商民主可持续发展的提供原动力。具体而言包括以下几个方向：首先，基层公务人员应将协商民主的意识内化成职业素养和行政责任，运用在常态化工作方式和情境中；其次，基层群众对生产生活中产生的矛盾应积极寻求协商，养成参与协商的习惯。协商主体通过理论方面的学习，明确自身在协商民主过程中的权责，提高对协商民主制度优势的认识，增强参与的主动性。最后，培养民众的理性协商意识，基层党政部门要广泛利用大众传媒和信息化手段，加大协商民主的宣传普及力度，让更多的群众积极参与协商实践并维护其权益。同时，加强对群众的话语表达和谈判辩论的能力的训练，塑造现代公民的素养和品格。

（二）完善协商程序，推进协商制度化

协商民主包含着程序民主和实质民主两个维度，现阶段推进基层协商民主可持续发展，最为根本的途径是实现其制度化。首先，在发起协商主体的制度化方面，要用法律法规明确授予基层组织召开协商民主会议的权力，减少上级的行政化干预。其次，在协商参与主体制度化方面，要对参会人员条件要求、权利、义务和责任等方面作出详细而明确的规定，协商参与者的产生和确定要透明、公正、科学，采取的方式应因事制宜多元化，尽量保证协商参与者的广泛性和代表性。最后，在协商结果落实的制度化方面，应规定以何种方式达成最终结果，以及协商结果应交由何人或者何部门负责落实，落实的情况应由何组织评估和监督，从而形成一套明确、具体、规范的程序，提升协商民主程序的权威性与认可度。

（三）拓宽协商实践形式，发展网络民主

拓宽基层协商民主的实践形式，政府应当主动搭建群众参与协商的平台和渠道，充分整合互联网信息技术与新媒体的优势，大力发展基层电子政务平台，通过微信、网格化系统等渠道，为群众打造顺畅的利益表达渠道，在重大事务决策前，听取群众意见并及时反饋群众之关切，确保群众的知情权、参与权和表达权得以充分实现。此外，基础政府应积极推进网络协商民主的开展，逐步建立基层政府和网民之间的协商对话制度。这就要求基层政府在做出重大事项决策前，及时加强信息公开，积极把政府和网民的对话协商制度作为政府问政于民的常态化制度运行。

结语

通过探析当前基层协商民主实践的困境，可以发现，加快基层协商民主建设正是解决当下改革与发展问题的迫切需要。构建和完善一套公共协商的制度，规范协商过程，让每个公民自由、平等和理性地参与公共协商，是建设基层协商民主的应有之义。

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