对轨道交通沿线用地进行综合性开发的相关研究

田敏敏 张芯睿 王洪新

1.济南轨道交通集团置业有限公司 山东 济南 250014

2.济南润信地理信息工程有限公司 山东 济南 250014

轨道交通用地是指具有固定线路、铺设固定轨道，配套运输车辆及服务设施等的公共交通设施。是一种立体化的交通系统。（发展轨道交通在特大型城市中的作用）轨道交通建设用地分为两种：一种是专门用于轨道交通建设的用地，包括站台、轨道、换乘中心等地；另一种是与轨道交通沿线开发用地[1]，主要指商业、住宅等经营性用地。

对于专门的轨道交通用地，鉴于轨道交通的公共属性[2]，可通过划拨方式取得建设用地使用权；对于轨道沿线的综合性开发用地，因带有经营性质，根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》规定，当采用招标、拍卖、挂牌等方式出让。

一、研究的背景意义

近些年，轨道交通事业建设如火如荼，但由于轨道交通建设政府依赖性强，融资方式单一，以及轨道交通建设成本高等原因，轨道交通行业发展过程中普遍存在资金不足的现象。在此种背景下，如果轨道交通沿线土地的取得依靠“招拍挂”的方式，那么轨道交通会增加土地支出费用，无疑会进一步增加轨道交通事业发展的成本，不利于目前尚未成熟、未成体系的轨道交通事业发展。若轨道建设主体强行按协议出让或划拨方式取得轨道沿线土地使用权，则违反《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》。目前尚未针对轨道建设主体取得轨道交通沿线土地使用权出台专项文件，因此，对轨道交通沿线用地进行综合性开发的相关问题进行研究，意义重大。

二、对轨道交通沿线进行综合开发的必要性

（一）提升土地空间利用效率

基于城市的无限扩张和有限的土地资源两方面因素，国土空间的综合开发和有效利用显得尤为重要，而轨道交通沿线作为特殊的地类，一定程度上承担着城市名片和人流聚集地的双重作用。对轨道交通沿线和站点进行综合开发，不仅能缓解目前用地压力，还能为依托轨道站点及周边的高密度人群，进行交通场站、居住、商务、办公等一体化开发，能够高效、合理规划配置城市产业集群，有利于城市发展摆脱无限扩张的路径依赖，为城市良性发展提供有利途径[3]。

（二）为轨道交通建设提供增收机制

轨道交通属于具有正向外部性的公益事业，它不仅能缓解各城市普遍存在的交通压力，而且能汇聚高密度的人群，有利于衍生站点及沿线周边高度发达的产业，对城市可持续发展具有积极意义。由于轨道交通具有较强的正向外部性特征，轨道交通建设主体可依托优势资源对站点及沿线进行综合开发，带来巨大的项目运营收益，这不仅实现了轨道事业的外部效应内部化，长远来看，也摆脱了轨道交建设依赖政府的单一财政来源，有利于实现轨道交通事业的健康、可持续发展。

三、轨道交通沿线土地综合开发模式与土地获取方式

（一）香港“地铁+物业”模式

“地铁+物业”模式是指香港政府赋予香港地铁一定的物业开发权限，香港地铁统筹地铁建设及沿线土地的规划、设计、开发、建设、运营，地铁建设主体享有沿线开发项目的运营收益权[4]。这种模式可使地铁沿线土地使用效率最优化，使地铁外部效应经济化、社会化。在地铁沿线及周边建设高质量的综合商务区，所得收益用于地铁建设成本，同时，地铁的快速发展又带来大量人流聚集，地铁建设反哺地铁圈经济发展，形成良性循环。

此种模式下，香港地铁拥有地铁沿线土地的统筹设计权限，香港地铁视收益情况决定是否参与沿线项目建设。目标项目出现时，香港地铁公司按地铁建设前土地价格向香港政府支付土地出让金，香港政府同意香港地铁以协议出让方式获得土地使用权。

（二）深圳地铁综合开发模式

根据国家有关规定，土地使用权可作为资产作价入股企业，深圳市政府在《深圳市轨道交通条例》中规定轨道交通单位可以结合轨道交通建设对沿线土地进行综合开发和运营，通过法律形式授予轨道建设主体沿线土地及上盖物业的综合开发权。此条例为深圳地铁上盖物业综合开发创造了有利条件，深圳地铁可以利用沿线土地的使用权入股意向项目获取利润，中信地铁商场作为深圳最高档的大型购物中心之一，便是此种模式下取得成功的典型案例[5]。

深圳的地铁上盖物业开发走在国内前列，本质在于深圳地铁以土地收储的方式拥有了部分沿线土地使用权，并可以土地使用权作为资产进行出资或入股，相较于香港地铁，深圳地铁仅获得土地使用权带来的部分收益。

（三）杭州市七堡车辆段上盖综合体模式

根据自然资源部办公厅关于印发《<轨道交通地上地下空间综合开发利用节地模式推荐目录>的通知》，杭州市七堡车辆段对地下空间土地实行分层利用，实施差别化供地。对于地下具有公益性质的建筑，如人防、基础设施等，以划拨方式供地；对于具有经营性的商业、办公、仓储等地下空间用地，以招拍挂方式出让。对于地上使用权人使用地下空间土地，涉及经营性用地时可以协议出让方式供应。杭州市不断简化审批，对于取得地上建设用地使用权的主体申请使用地下空间土地时，无需重新办理用地审批手续，按照简化程序原则，补交地下分层用地土地出让金即可。

（四）轨道交通沿线用地方式汇总

总结国内各城市对于轨道交通沿线用地综合开发的案例，轨道交通沿线建设用地使用权的取得方式主要由以下几种：

一是“招拍挂”的方式：对于轨道交通沿线用于工业、商业、住宅、TOD[6]等经营性用地的取得，多数城市未突破《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》的规定，以招标、 拍卖、 挂牌的方式出让地下、 地上空间建设用地使用权。例如济南市轨道交通沿线的土地，济南轨道交通集团要想进行经营性用地的取得，必须采用招标、拍卖、挂牌的方式（当工业用地的意向用地人为一家时，可采用协议出让方式）。

二是协议方式：当存在与地下轨道交通设施不能分割的经营性地下空间用地，其取得方式可以采用协议出让的方式。

三是作价出资入股方式：政府采用将地铁沿线上盖用地作价出资的方式入股轨道交通建设，后期经营带来的收益政府参与分成，剩余收益用于轨道交通建设，例如深圳轨道交通建设的融资体制。

四、轨道交通沿线综合开发面临的法律障碍

无论是香港地铁的协议出让，还是深圳地铁的土地作价入股，以及杭州对于地上既有产权时地下经营性用地的协议出让，都存在与目前法律相冲突的地方。

《物权法》与《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》均规定：工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让。一般来讲，轨道交通沿线具有人流量大、交通方便的特点，适于发展经营性用地。根据以上两部法律规定，经营性用地的取得要通过招标拍卖等法定程序取得。然而，由于招拍挂的公开性、竞争性、市场性特征，此种情况下，轨道交通建设主体不一定是沿线土地的取得主体；即使前期通过“招拍挂”正常程序取得土地，但因后期建设需要巨额成本，由此带来的营销收入很难满足轨道交通建设的高额指出。从此中意义上讲，轨道交通沿线经营性用地取得最大障碍就是法律规定“招拍挂”的使用范围及程序。

五、轨道沿线经营性建设用地取得的对策建议

目前情况下，很难完全脱离法律对于经营性用地实行“招拍挂”的法律规定，可在法律规定基础上，从政策、制度方面寻求突破，具体可通过以下几种方式：

（一）站点周边捆绑招标方式

由于地铁建设标准的特殊性，在地铁站点周边的建筑需要结合轨道交通进行整体设计，此时，由于轨道交通建设主体为对于方案的设计享有最先知情权，绝大数其他竞买人无法享有此种条件，从而失去竞拍资格，此种情况下地块的出让具有一定的排他性，轨道交通建设方轻而易举取得沿线土地使用去。

（二）以土地作为出资模式

借鉴深圳地铁投融资模式，并在全国范围内广泛推广。政府以经营性建设用地使用权作价出资入股，享有在轨道交通建设公司一定股权，具体有轨道交通建设公司负责运营，政府以土地资产参与收益分成，轨道交通建设主体由此获得轨道沿线的经营性用地使用权。政府通过土地作价出资入股方式支持轨道交通建设。

（三）在轨道交通沿线划定收益平衡区

目前已有地方政府通过划定一定区域范围的收益平衡区来支持轨道交通项目建设。收益平衡区范围内，轨道交通建设主体通过土地熟化行为待政府打造净地条件，并将收益平衡区内土地通过“招拍挂”入市，土地收入所得在扣除农业发展基金、重点项目发展基金等必要费用后，剩余收入政府全部返还轨道交通建设主体，资金全部用于支持轨道交通发展。例如济南市政府为支持济南轨道交通事业发展，分两个层面划定收益平衡区：一是新东站、华山北、王府庄、赵营等重点片区；二是轨道沿线及场、站周边适宜开发区域。