医疗器械说明书国际协调文件研究和思考

杨宇希，邓洁

国家药品监督管理局医疗器械技术审评中心，北京市，100081

0 引言

医疗器械产品的正确使用关系到使用者的生命健康。医疗器械说明书、标签、使用手册、包装标识等信息（以下统称医疗器械说明书）是生产企业为医疗器械产品的按预期目的使用所提供的必要信息，是医疗器械产品研发生产人员与专业医务人员、患者、患者家属等（以下统称使用者）沟通的有效渠道。医疗器械说明书反映医疗器械主要技术特征，涵盖产品安全有效的基本信息，可为产品预期使用者提供正确的安装、调试、操作、使用、维护、保养等方面的指导。不正确使用说明书、说明书内容的缺失或错误会严重影响医疗器械产品的合理正确使用，为医疗器械相关使用者带来潜在的危及健康和安全的风险。因此有必要进一步对医疗器械说明书内容的合理性、科学性进行研究，以加强对医疗器械说明书合规性的管理。

1 管理情况和常见问题

医疗器械说明书是指由医疗器械注册人或者备案人制作，随产品提供给使用者的技术文件。一般来说，医疗器械说明书应包含产品基本信息、性能指标、使用方法、注意事项、警示信息、储运信息等。省级医疗器械技术审评部门负责国产第二类，国家医疗器械技术审评部门负责国产第三类和进口第二类医疗器械产品说明书内容的技术审评工作。

1.1 医疗器械说明书管理情况

中国医疗器械说明书的起草和审查主要采用医疗器械监管法规、医疗器械产品标准、医疗器械产品技术审查指导原则、医疗器械上市后反馈、医疗器械行业共识、医疗器械技术审评部门统一要求等相结合，多层次多角度多时间点的综合管理模式。①医疗器械监管法规方面主要有：《医疗器械监督管理条例》、《医疗器械说明书和标签管理规定》（国家食品药品监督管理总局令第6号）等相关规定；② 医疗器械产品标准方面主要为：国家标准、行业标准、国际标准等对产品说明书内容提出特定要求；③医疗器械产品技术审查指导原则，指的是在医疗器械技术审查环节从国内已上市同类产品特点，临床使用特点、审评管理经验等方面进行综合考虑，对产品说明书内容提出具体要求；④ 医疗器械上市后反馈，指的是通过上市后使用者反馈信息、不良事件收集评估等方式对产品说明书进行修改或完善；⑤ 医疗器械行业共识方面包括临床使用指南、生产制造企业共识等；⑥ 医疗器械技术审评部门对特定产品的统一要求等。不同层次和角度的说明书管理模式均有其优势和不足，如法规层面的文件简洁清晰概括，但无法做到逐条列举所有情形和对各类产品分类制定细则；产品标准和指导原则、行业共识层面文件仅针对某一类产品，可以做到详尽但不能广泛适用所有医疗器械产品。

1.2 企业申报注册时医疗器械说明书常见问题

在既往技术审评发补中，常见问题有：①说明书技术指标与技术要求不一致，或说明书宣称的技术指标未经检测或验证；② 说明书夸大宣传；③型号规格、结构组成等产品信息不全或有误；④ 使用或产品本身相关的警示信息缺失等。即便是延续注册，说明书也存在需要修改完善的问题。据研究文献显示，有地区统计了一段时期内的延续注册情况，发现59%的发补中存在医疗器械说明书问题[1]。常见问题有：必要信息的缺失、专用词汇表述不恰当等。这表明为保证医疗器械说明书内容的准确行和充分性，仅有宏观法规是不够的，还需要进一步以详实的全面的说明书指导原则来配合说明书相关法规，细化说明书起草和审评要求，以期进一步完善医疗器械说明书的合规管理。

1.3 医疗器械上市后监管中说明书管理常见问题

在国家药品监督管理局定期组织的产品质量监督抽检中，“标识要求”项目不符合标准规定的情况时有发生。另有来自临床工作者2016年对国产器械、进口器械和外来器械（不属于医院固定资产，一般由厂商以免费或租赁方式提供给医院使用）共1 475个品种的说明书进行研究显示[2]，规范说明书仅占比26%，不规范说明书占比29%，无说明书占比45%。不规范项目涉及产品基本信息不全，如通用名称、型号、规格、应当标明的其他内容等。除此之外，说明书、标签、使用手册内容不一致，夸大、超适应症使用医疗器械，特定医疗器械产品使用环境要求或医院资质要求、家用医疗器械说明书特殊要求等问题，也需要引起足够关注，加大监管力度。

综上，中国医疗器械说明书管理已相对规范，但还存在进一步提高的空间，需要继续发现问题、总结经验，了解国际医疗器械说明书管理现状，完善并保持有效的医疗器械说明书管理。

2 医疗器械说明书监管国际经验

国际医疗器械监管机构论坛[3]（international medical device regulators forum，IMDRF）下设工作组医疗器械良好审查规范（good regulatory review practice,GRRP）工作组成立于2015年10月。依据论坛加速国际医疗器械的法规融合，促进建立高效的医疗器械监管模式2的使命，GRRP工作组利用各国监管资源，促进和协调全球医疗器械上市前监管的一致性、可预测性、透明度和质量。《医疗器械和诊断器械说明书、标签原则》（Principles of Labelling for Medical Devices and IVD Medical Devices）协调性指南文件[4]（以下简称《说明书原则》）是工作组2019年发布一份协调性指南文件，内容尽可能融入和涵盖各成员国监管机构对说明书相关文件的监管理念和要求。但各成员国监管机构在实际执行相关要求层面仍存在一定差异，有待进一步协调和融合。

《说明书原则》协调性指南文件与《安全和性能基本原则》是互补文件，共同保障其预期使用者安全有效地使用医疗器械和IVD医疗器械。文件共包含十个章节，下面分别进行简要介绍。

2.1 《说明书原则》协调性指南文件起草目的

《说明书原则》协调性指南文件认为，医疗器械说明书的作用是识别医疗器械及其生产企业，并向专业或非专业使用者以及其他相关人员传达有关医疗器械产品安全性，使用和性能的信息。监管机构应要求并制定生产企业在产品投放市场时在说明书中包含必要的信息，以确保其产品能够被安全有效地使用。

该文件所述说明书是指以安全有效使用医疗器械产品为目的，向预期使用者提供的包括标签、使用说明、为患者提供的信息等。

2.2 《说明书原则》协调性指南文件适用范围

该文件适用于所有医疗器械和IVD医疗器械，内容涵盖医疗器械说明书的一般内容和格式，包括纸质或电子格式。文件内容分章节包含通用的说明书原则和针对特定目标（如目标人群见第9、第10章节、目标产品类别见第6、第7、第8章节）的说明书原则。

与产品预期使用无关的，如广告和促销材料不在该文件范围之内。

2.3 《说明书原则》协调性指南文件相关定义举例

如指南文件对非专业使用者的定义为未经相关领域或学科正规培训的人员。用于自收集或自检测的IVD医疗器械，进行自收集或自检测操作的人员被认为是非专业使用者。除此之外文件还有包括预期用途、患者等定义在内的共41个名词定义。

2.4 医疗器械和IVD医疗器械可识别原则

医疗器械和IVD医疗器械应可识别。简要概括为：4.1医疗器械或IVD医疗器械应通过产品名称或商品名称来区分其他相同或相近产品；4.2医疗器械、IVD医疗器械或带附件的组合产品，应通过编码或其他方式表示不同特性产品的规格型号；产品规格和分配的编码应一一对应；4.3根据不同监管机构要求，医疗器械和IVD医疗器械应使用人或机器可读形式的唯一器械标识（UDI）。对于可植入器械，UDI应该是可识别的并且能够在植入之前进行扫描确认。

2.5 医疗器械和IVD医疗器械的通用说明书、标签原则

本部分介绍了适用于所有医疗器械和IVD医疗器械的一般原则。标签的主要目的是识别医疗器械或IVD医疗器械及其生产企业，并向使用者或其他相关人员提供产品安全性、性能和正确使用的必要信息。这些信息可以在器械本身、包装上或作为使用说明提供。文件要求相关信息应基于风险管理原则和可用性工程流程来开发和评估产品说明书和标签。

2.6 IVD医疗器械以外的医疗器械的通用说明书、标签原则

除了第5.0节中概述的说明书、标签原则外，医疗器械标签和使用说明还应考虑到：①标签应指明医疗器械是否仅供单人使用，是否按照书面处方或图案进行生产（例如，个性化医疗器械）；② 如果医疗器械用于输注药品或生物产品，则使用说明应阐明产品与所输送物质方面的任何限制或相容性问题。

2.7 IVD医疗器械的通用标签原则

除了第5.0节中概述的原则外，IVD医疗器械的说明书、标签还应符合针对IVD产品本身、和使用特点的内容，如：①标签明确产品为体外诊断用途；② 使用说明应包括产品功能、产品测量或检测的物质、产品获取、样本制备等方面的信息等（详见文件具体内容）。

2.8 含软件或独立软件医疗器械的说明书、标签原则

关于含软件或独立软件医疗器械产品：①应通过版本号、修订级别或发布日期等方式进行标识；除非没有有线或无线电子接口，否则使用者应该可以读取该产品唯一标识；② 对于集成到医疗器械或IVD医疗器械中的软件，产品唯一标识可不必在医疗器械或IVD医疗器械的外部；③对于没有物理形式或包装的独立软件产品，标签可以通过电子方式获得。在这种情况下，电子标签应易于获取。

2.9 供非专业使用者使用的医疗器械和IVD医疗器械的说明书、标签原则

考虑到很多医疗器械的预期使用者为未接受过医疗相关训练的非专业人员，《说明书原则》协调性指南文件第9节专门阐述相关内容，供生产企业和监管机构考量。如：①生产企业提供的信息和说明应使非专业使用者易于理解；②相关使用说明信息对非专业使用者来说应易于获取；③有些器械可能会为专业使用者和非专业使用者分别提供说明信息，这些信息应注意相互之间的一致性，标明版本号，并考虑到使用者的教育、培训水平和可能的其他特殊需求。文件还总结了其他非专业使用者使用的说明书、标签的其他应考虑的原则。

2.10 供患者使用的说明书标签原则

这一章节的内容阐述了应向在医疗机构使用了医疗器械或IVD医疗器械的患者，在使用之前或之后提供的信息的一般注意事项。

本章节内容并非要求所有医疗器械或IVD医疗器械都包含要提供给患者的信息。对此类信息的需求以及文件所提供的相关原则的适用性取决于不同监管机构的额外要求和医疗器械的类型。

3 有关提高医疗器械说明书质量的思考

《说明书原则》协调性指南文件由IMDRF各成员国及观察员代表共同起草完成，代表了国际主要监管机构的经验和智慧。中国医疗器械行业可考虑从以下几方面进行借鉴。

3.1 细化医疗器械说明书要求提升医疗器械说明书质量

借鉴《说明书原则》协调性指南文件，与国际医疗器械监管要求接轨。一是有助于补充细化法规层面文件，提升中国法规文件法律约束方面的作用。二是弥补特定产品标准和指导原则未能覆盖所有医疗器械产品的不足。转化制定宏观的说明书指导原则来配合说明书相关法规细化说明书起草和审评要求。同时也要兼顾协调中国已发布相关文件，考虑中国医疗器械行业和监管实际情况，尽力做到全面、详尽。

3.2 动态调整医疗器械说明书要求

当前医疗器械监管理念和管理手段发展迅速，医疗器械说明书要求也应与时俱进动态调整。如以溯源为目的的医疗器械唯一标识（UDI）制度在我国正逐步推进。在医疗器械说明书管理方面可考虑进行相应的要求和做出相应的调整，以应对和配合新法规要求的执行，所做出的调整和更改的内容应由相应审评机构按照统一的尺度审查备案。

3.3 加强家用医疗器械产品说明书管理

随着医疗器械科技的提升、产品种类的大量涌现，医疗器械使用形式和使用人群已不仅限制在医疗环境和专业医务人员。家用医疗器械、术后携带医疗器械等均涉及非专业医务人员和医院外坏境下使用医疗器械。而非专业医务人员获取医疗器械产品信息的途径非常有限。为了更好地服务医疗器械使用者，医疗器械生产企业应充分重视非专业使用人群正确使用医疗器械的教育和指导，要充分考虑到非专业人士在医疗领域方面知识的欠缺，以非专业人士能够理解的语言正确阐述产品的使用。同时，监管机构也应更加重视产品使用和操作相关的信息的充分性和科学性。

3.4 提高医疗器械说明书内容的规范和合理性

监管抽查中发现的说明书不合规问题，部分源于上市前审批的不充分、不一致。因此应进一步加大审评中对医疗器械说明书的审查力度，对说明书所含内容的充分性和准确性进行审查。同时应针对某一类别产品，基于临床使用真实情况，建立相对统一的审评尺度，增加统一的警示信息，有助于提示临床使用。

说明书的起草和使用涵盖产品结构特点、性能表现和临床使用，说明书是使用者获取产品信息的最直接途径。综上所述，借鉴说明书、标签管理的国际经验，结合我国医疗器械说明书管理的经验和不足，进一步加强对医疗器械说明书的审查和监管是非常必要的。