民营养老机构数字监管的困境及对策——以S市智慧养老综合服务监管平台为例

卢子敏

(绍兴职业技术学院，浙江 绍兴 312000)

截至2019年底，我国60周岁及以上老年人口25 388万人，占总人口的18.1%，其中65周岁及以上老年人口17 603万人，占总人口的12.6%(1)《2019年民政事业发展统计公报》，2020-09-08，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/。，浙江省60周岁以上老年人口1 162万人，占户籍人口的23.05%(2)浙江统计局：《2020年浙江统计年鉴》，2021-01-01,http://tjj.zj.gov.cn/col/col1525563/index.html。，老龄化程度远高于其他省份。因原有家庭养老功能减弱，民营养老机构获得蓬勃发展，但其监管涉及多主体、多领域，一直是养老服务领域的痛点和弱点。网络化时代背景下，数字技术为民营养老机构监管的提质增效提供了契机，通过数字技术与监管平台的互构与耦合，为解决民营养老机构监管困境开辟了新的路径。

一、问题的提出

2018年12月，全国人大常委会对《中华人民共和国老年人权益保障法》(以下简称《老年人权益保障法》)作出重大修订，即取消养老机构设立行政许可，改为登记备案管理。这使养老机构监管产生了质的变化：一方面，从管理方式看，将修改前的重“准入”管理转向放开准入后的重“过程”管理；另一方面，从监管重心看，由事前监管转变为事中事后监管(3)江治强：《建立养老机构综合监管制度亟待提速破题》，《中国社会报》2020年1月6日，第3版。。民营养老机构逐利性的本质驱使其逃避监管，这就要求主管部门加强监管力度。截至2018年底，浙江省民办养老机构1 345家，占全省养老机构总数的60.9%。养老机构设立行政许可的取消，虽在一定程度上减少了初入门槛的审核环节，但加重了民营养老机构监管工作的难度。浙江作为互联网发达大省，数字技术已深度融入各行各业，通过“数字技术+监管”构建多元参与、权责明确、部门联动的监管机制，深度契合目前民营养老机构监管制度缺失、监管机构紊乱低效等现状的需求，可成为民营养老机构监管创新的主要途径。

民营养老机构是由民间出资，主要依靠民间机构或者个人提供养老服务，更少依赖或者不依赖政府来满足老年人口需求的养老机构(4)徐建红、陈建梅：《我国民营养老机构发展存在的问题与对策研究综述》，《对外经贸》2017年第1期，第71-73页。。刘佩璐(2014)(5)刘佩璐：《公办养老机构民营化改革的必要性研究》，《科技视界》2014年第23期，第42-43页。、郭林(2014)(6)郭林：《民营资本参与养老服务体系建设:基本理论与政策建议》，《行政管理改革》2014年第10期，第38-42页。等通过分析公办养老机构运营中存在的问题以及民营化改革的理论依据，探讨了公办养老机构民营化的必要性，提出运用新自由主义、“第三条道路”、福利多元主义和社会公平正义理论建设民营资本参与养老服务体系，可以更好地实现公平养老。新中国成立至今，我国养老机构监管政策经历全面管控、社会化开放、制度规范和标准化建设四个发展阶段(7)张再云：《从管控到规制：新中国成立以来我国养老机构监管政策的历史脉络》，《老龄科学研究》2015年第1期，第39-49页。，民营养老机构监管始终附属公办养老机构监管政策，没有单独适用政策制度。民政作为主管部门，是民营养老机构监管的主要主体，但在实际监管过程中，缺乏针对性的监管制度和政策，因此以实践经验用以指导监管工作成为行之有效的办法。如山东海阳市民政局刘玉法等(2013)总结出民办养老机构监管过程的四个关键环节：有法可依、把准筹办关口、审批后要跟踪督导、运营后要经常检查，并将整体运营情况与相关优惠政策挂钩(8)刘玉法、徐志仁：《加强民办养老服务机构监管》，《中国民政》2013年第3期，第45页。。媒体监督也是民营养老机构监管的重要主体，记者李静(2012)基于养老机构“虐老”现象，揭示了行政监管乏力、法律法规缺失的事实，特别是行政审批、行政许可缺乏法律基础，需要从日常风险防范和政策的顶层设计加以解决(9)李静：《虐老,“伤不起”的社会怪象》，《中国社会保障》2012年第2期，第50-51页。。

目前，学界和实务界已经充分意识到数字技术在民营养老机构监管中的重要作用，也形成了一些学术成果，但还有较大的推进空间：一是既有研究主要从理论和经验层面分析数字技术在民营养老机构监管中的重要作用，缺乏围绕个案进行深度挖掘的地方性经验；二是既有研究大都从智慧养老服务视角探讨数字技术在民营养老机构中的价值，而从监管视角探讨数字技术在民营养老机构中作用的研究还比较少。因此，本研究试图对浙江省S市智慧养老综合服务监管平台进行深度调查，剖析民营养老机构数字监管存在的困境及其根源，并提出解决困境的思路。

二、智慧养老综合服务监管平台的整体框架

民营养老机构数字监管是提升养老服务质量的重要突破口，互联网、传感、远程监控、通讯、无线移动管理、大数据和智能分析等技术是实现数字监管的主要工具，结合“互联网+”跨界融合、开放生态和连接万物的功能，连接民营养老机构监管中的老年人数量管理、老年人服务补贴、老年人出入院管理以及养老从业人员管理等业态，实现民政、公安等部门民营养老机构管理的互联互通。通过“大数据”搜集、存储、分析和关联，实现养老服务数据社会效能的几何倍增。养老机构监管涉及多主体、多领域，需要通过人工智能锚定监管重点。

民营养老机构数字监管平台需要系列配套制度和现代信息技术的“软、硬”支撑。软支撑包含以下三个方面：一是管理制度。浙江省在《老年人权益保障法》的基础上，先后出台了《浙江省人民政府关于深化完善社会养老服务体系建设的意见》《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《浙江省人民政府办公厅关于深化养老服务综合改革提升养老服务质量的实施意见》等，但这些制度只为民营养老机构监管提供了宏观指引，数字监管如何开展、开展标准和推进程度等细则尚未出台，而数字监管的深度推进需要具体管理制度的保驾护航。二是数据制度。目前，国内有关大数据采集、分析和共享的制度还比较薄弱，如果没有有效的配套制度，民营养老机构数字监管可能流于形式。三是运作制度。民营养老机构数字监管除了技术和平台的畅通外，还需要考虑与具体执行机制的相衔接，不能仅仅停留在数据汇总、展示、信息沟通和传达层面，设置匹配的监管数据运用机制是民营养老服务数字监管能否落实的关键。基于上述分析，本文认为，民营养老机构数字监管的总体框架包括技术支撑层、业务平台层和制度支撑层。业务平台层涉及养老服务大数据库、呼叫中心、业务管理系统、养老服务资金补贴系统、智能监测系统以及养老服务增值系统等模块，并通过大屏实时动态显示基础数据、呼叫数据、监管数据和评估数据；技术支撑层包括互联网技术、传感技术、远程监控技术、通信技术、无线移动管理技术、大数据和智能分析等数字技术；制度支撑层则内含制度、机制和测评等内容。

基于此思路，通过S市智慧养老综合服务监管平台以小窥大，深度分析现代数字技术在民营养老机构监管运用中存在的困境及其根源，并据此提出改善民营养老机构数字监管困境的具体应对。本研究之所以选择S市智慧养老综合服务监管平台作为研究案例，主要是出于以下三方面的考虑：一是案例的适应性。近年来，S市大力发展智慧养老服务，这符合民营养老机构数字监管研究的基本场景。二是案例的典型性。S市智慧养老综合服务监管平台表现出来的问题以及采用的数字监管行为能反映浙江其他地市的共同特性，能代表该类案例的基本特征。三是案例的时效性。S市在智慧养老服务领域不断进行改革和创新，其相关行为能反映当前民营养老机构数字监管的最新进展，具有较好的实践前沿性。

研究数据主要来源于三个方面：一是观察数据。笔者对于S市的智慧养老综合服务监管平台进行了长期关注，积累了大量数据。二是访谈数据。先后对S市智慧养老综合服务监管平台的业务主管领导、平台运营领导、老年人等进行了多次座谈和访谈，积累了大量资料。三是其他资料。笔者通过参与评估、听取汇报等方式，获取了相关政府文件、讲话和平台运行报告等资料。

三、民营养老机构数字监管困境：以S市智慧养老综合服务监管平台为例

S市智慧养老综合服务监管平台成立于2019年，占地800多平方米，专职工作人员22人，具体架构图如图1所示。

图1 S市智慧养老综合服务监管平台架构图

运行2年来，监管平台已实现与公安、大数据局、特困、殡葬与残联等部门数据和技术的对接，完成了系统内老年人基础数据的更新，实时动态展现；完成了T街道市民卡电子消费试点、187 692张70周岁老年人补贴券发放、25 424张90周岁老年人补贴券的消费记录抽查回访监管工作，并形成了派单、接单、服务、统计流程；完成了57 639人次居家养老服务的追踪与回访，实现全区域实时服务监管；完成了全市乡镇(街道)级57家民营养老机构星级评定的申报、评定、考核和管理。数字监管平台依托信息技术，通过刷卡、二维码、人脸识别和视频监控等信息化手段，精准记录每一次服务过程，包含服务对象、民营养老机构、服务时间、服务内容和费用情况等数据，通过一定的规则计算合理性和真实性，结合评估情况，对民营养老机构进行监管，同时通过监管平台将民营养老机构、从业人员的情况反馈给诚信监管系统，有效提升养老服务质量、保障服务规范。但通过对S市智慧养老综合服务监管平台的深入调查，民营养老机构数字监管还存在以下三个困境。

(一)数字监管制度规范未明确

虽然在民营养老机构监管中实现了服务的全程监控，但关于民营养老机构数字监管的法律制度尚未跟进。通过对S市的观察，民营养老机构数字监管规范未明确，主要体现在以下三方面。

1.具体指导规则缺失。在国家大数据发展战略指引下，国家层面出台了《智慧健康养老产业发展行动计划(2017—2020年)》等规章制度，但这些规章制度只是在宏观上对养老机构监管进行规划和引导，缺乏对民营养老机构数字监管具体的指导规则。虽然地方政府鼓励职能部门积极采用先进的数字技术，但由于还处于数字治理的探索期，很多制度文件也只是作一个抽象的宏观指导，缺少具体操作规则。

2.信息安全保障制度缺失。从调查结果看，S市通过智慧养老综合服务监管平台对全市养老机构进行监管，通过市电子政务办与公安、人社、卫计等部门数据的互联共享，建立老龄人口基本信息、健康档案及自理能力状况、老龄人口家庭及赡养状况等养老服务基础信息库，利用数字技术实现老年人信息数据的精准统计与监管。然而，对数字监管中如何保护监管对象的隐私信息等问题缺乏足够关注，只是通过平台运营方和数据提供部门签订的保密协议进行约束，这些信息的储存、流转和使用缺乏相应的规章制度，难以保障安全性，甚至数字监管系统后续的合法性诉求可能制约其效能的纵深转换，亟须地方政府加以突破。

3.主体间数据技术规则标准缺失。民营养老机构除了接受民政部门的业务监管外，还要接受消防、工商、物价等职能部门的监管。S市智慧养老综合服务监管平台由民政部门牵头成立，虽然在基础数据监管方面和其他部门互联共享，但在违法检查、处置方面，民政、消防、工商及物价等部门监管数据流的接口和标准上不太统一。目前，S市的智慧养老综合服务监管平台虽然搭建了全流程服务监管，但要发挥数字监控的最大化效能，须进一步深化和推进数据标准和数据规范等工作。

(二)数字监管联动落实难

民营养老机构数字监管需要系统的有效支撑，包括属地民政、公安、卫计、消防、工商和物价等部门的联合行动，否则将陷入联而不动的状态。S市的数字监管联动困境主要体现在以下三方面。

1.监管主体间的系统壁垒未打破。民营养老机构数字监管虽然是多主体协同监管行为，但目前的数字监管仅停留在民政系统内部，公安、消防、工商等部门，并未与之建立虚拟空间和制度的有效联动。养老机构设立许可取消后，浙江省行政审批制度改革完成了“并联审批”“一网”“一门”办理，在登记、备案环节流程清晰、职能明确，但在民营养老机构运行中的监管职责方面，民政、消防、卫健等各职能部门仍然依据各自原有法律法规实施审批、审验、备案，缺乏整体联动性。

2.监管主体的职能错位。养老机构设立许可取消后，现行政策明确要求民政部门在民营养老机构完成备案后七个工作日内，严格根据《养老服务基本条件告知书》的要求，现场检查养老机构基本条件的合格情况，并对其进行下一步的处置安排。而民政部门在现场检查环节中需要对消防、医疗卫生和食品经营等“资质”类许可条件进行识别和认定，但是其从主体资格上对于相关检查事项并不具备较高的专业性。若民政部门只“通报”其能力范围内能“识别”出的事项，那么“应该被识别而未被识别”的事项将会成为民营养老机构运行的隐患。因此，民政部门虽然牵头承担养老机构的监管任务，但是现场检查并将识别出的风险抄告相关部门的监管方式，导致了“非专业的人干专业的活”式的低效监管。

(三)数字监管质量应用不足

监管质量是民营养老机构数字监管的核心，也是监管结果应用的最基本要求。如果数字监管质量不高，可能造成数字供给悬浮于数字需求之上，难以应用，导致数字监管及应用的形式主义。S市智慧养老综合服务平台监管质量和应用问题，主要体现在以下两个方面。

1.服务质量精准监管困难。民政部明文规定，养老护理人员须在接受专业技能培训和考核之后持证上岗，但在民营养老机构，受员工素质、机构规模、资金及发展理念等因素影响，大部分护工既没有持续接受专业培训，更无专业资格证书，仅凭日常护理经验开展护理工作，难以保障服务质量。加之民营养老机构的养老服务产品为耗用人力产出的“流动”形态的劳动，其生产与消费同步进行，具有无储存性、无转售性和无退回性等特征(10)赵曼、朱丽君：《取消设立许可: 养老机构事中事后监管研究》，《社会保障研究》2020年第2期，第13-19页。。养老服务产品供给的特殊性，致使产品质量难以统一、规范难以界定，更难以用量化的指标进行绩效考核。目前，平台监管也只是通过电话回访的形式，根据老年人的反馈进行质量评定，这种单一的质量测评方式难以全面、客观地反映民营养老机构真实的服务质量。

2.监管结果运用不充分。民营养老机构数字监管是通过监管结果应用于民营养老机构的星级评定考核、招投标管理和企业诚信评定等业务领域，以达到规范服务流程、提升服务质量的目的。但调查发现，大部分的监管数据和信息仅储存在数据库中，只是在领导视察和同行交流时用于展示，未进行有效挖掘和开发。

四、民营养老机构数字监管困境的对策

从S市智慧养老服务综合监管平台的个案可以窥见，浙江省民营养老机构存在监管制度规范未明确、监管联动落实难及监管质量应用不足等困境。基于S市的经验，可以从完善智能监管制度、强化协同监管体制及提升监管质量应用加以应对。

(一)完善智能监管制度

监督法律制度是监督主体刚性标准和行为准则的来源依据，也是正确行使监督权力的强制力保障(11)张国庆、杨建成：《信息公开与权力平衡:新时期中国政府有效监督的现实路径》，《天津社会科学》2009年第3期，第52-58页。。目前，浙江省民营养老机构监管是依据属地化登记和管理的原则进行，参考公办养老机构的考核办法，从机构年检、规范化评估、信息披露、诚信建设与内部章程制定等方面进行业务监管，民营养老机构在运营资金、基础设施、人才队伍等方面异质性明显，因此应制定专门针对民营养老机构的监管制度，以提升民营养老机构整体的发展水平。在顶层设计，应整合民营养老机构监管与信息技术，以实现监管手段创新的制度化，依据各参与监管主体的职能梳理数字监管的目录体系，在互联网视域下确定各监管主体职责，从技术感知、设计、执行及应用方面进行制度性重塑，避免因不同监管主体之间不同的责任分工以及博弈降低民营养老机构数字监管执行效力的现象，明确数字监管的底线，确保老年人的信息安全。

(二)强化协同监管体制

根据民政、消防、工商等监管主体职能，细化监管职责，将数字监管平台融为一体，形成监管合力：横向打通民政与消防、工商、物价、卫健、医保、公安、人社等部门，纵向对接省级和区县级、镇街级信息公开系统，各类信息系统通过该平台实现监管数据整合、数据交换、信息共享，促进监管与服务的有机融合。另外，服务对象、老年人家属、媒体及社会大众也可以从此平台中得到各类需求，社会公众通过服务质量监督、意见信息反馈，以低成本、高利益相关性的行动逻辑，参与到民营养老机构监管过程之中，实现多元主体协同监管，形成监管合力。

(三)提升监管质量应用

针对养老服务产品的特殊性和精准监管困难的特点，由民政牵头制定行政部门考核、监控视频、接受服务老年人和专家实地测评等多维监管测评细则，细化监管考核指标，提升服务质量监管的精准性。另外，智慧养老服务综合监管平台不能仅将工作重心放在平台搭建和信息处置等层面，更应该综合数据前台和数据背后的实际运营情况，在确保安全的前提下，最大限度地公开监管数据、提升监管质量，把监管结果应用于机构星级测评、机构补贴发放标准制定和机构项目招投标等领域，加大从整体性视角实现以监促改和质量提升。