兴边富民行动政策执行的制约因素与破解路径

李俊杰　陶文庆

[摘要]兴边富民行动作为现阶段我国最重要的边疆治理公共政策和边境建设工程，在我国民族工作和边疆治理体系中具有特殊战略地位。基于史密斯政策执行过程模型，本文构建理论框架从政策本身、执行机构、目标群体和政策环境等方面分析兴边富民行动的政策执行过程，发现兴边富民行动存在政策体系尚未完善、执行主体力量薄弱、扶持对象认知存在偏差、政策执行环境支撑力度不足等制约因素。在新时代加快边疆发展、加强边疆治理的过程中，需要从改进政策设计思路，丰富政策体系内容;提升组织机制层次，加强干部队伍建设;注重打造高素质边民，扩大扶持对象范围;优化市场和政府的动态组合，构建全社会共同参与的行动格局等方面破解困境，以确保兴边富民行动取得更加满意的执行效果。

[关键词]边疆治理;兴边富民行动;政策执行;执行偏差;史密斯模型

中图分类号：F127.8文献标识码：A文章编号：1674-9391（2021）09-0048-08

兴边富民行动作为现阶段我国最重要的边疆治理公共政策和边境建设工程，其目的在于“富民、兴边、强国、睦邻”。2014年《中共中央、国务院关于加强和改进新形势下民族工作的意见》明确指出，要“继续编制并实施兴边富民行动规划”。2017年《兴边富民行动“十三五”规划》出台。2019年习近平总书记在全国民族团结进步表彰大会上强调“实施好促进民族地区和人口较少民族发展、兴边富民行动等规划，谋划好‘十四五时期少数民族和民族地区发展”。党的十九届四中全会明确提出“加强边疆治理，推进兴边富民”。充分表明兴边富民行动在我国民族工作和边疆治理体系中具有特殊战略地位。

自兴边富民行动政策实施以来，有力推动了边境地区民族团结进步、经济社会发展、生产生活条件改善、对外开放水平提升、社会和谐稳定[1]。但由于兴边富民行动政策性强、牵涉面广、实施难度大，在执行过程中难免出现不同程度的“政策失真”“执行梗阻”現象，不利于很好地解决边境地区存在的特殊困难和突出问题。格雷汉姆·艾李森（GrahamT.Allison）指出“在政策目标实现过程中，方案确定的功能仅占1%，而剩余的99%取决于政策的有效执行[2]。”可见政策目标的实现，关键在于政策执行。梳理国内学者有关兴边富民行动的研究成果，既有从理论上追溯和探索兴边富民行动政策的依据[3][4]，分析兴边富民行动政策的价值和功能，也有从实践上总结兴边富民行动政策经验和发展模式[5]，评估兴边富民行动政策实施效果[6]，明确兴边富民行动政策改进思路[7][8]，开展兴边富民行动政策与“一带一路”倡议[9][10]、乡村振兴战略[11]等其他发展战略的协同研究，以及从文化制衡[12]、政治认同[13]、民族文化[14]、人口安全[15]等不同视角阐述如何持续深入推进行动政策的实施。上述文献研究为兴边富民行动政策的理论指导和实践探索奠定了很好的基础，提供了兴边富民行动政策实施的有力分析思路，但是在涉及兴边富民行动政策执行的制约因素上探析不足。因此有必要通过构建科学合理的理论模型，提供一个全面、清晰地分析框架，从多维视角全面审视制约兴边富民行动政策执行的相关因素，进而提出富有针对性和可行性的政策推进路径，确保兴边富民行动政策取得更加满意的效果。

一、兴边富民行动政策执行理论框架

（一）史密斯政策执行过程模型

20世纪70年代中期，政策执行逐渐成为西方公共政策研究领域关注的重点，学者们从不同视角开展公共政策执行研究并构建分析模型，米特（Meter）和霍恩（Horn）依据目标和标准、政策资源、组织间沟通与执行活动、执行机构的特征、宏观环境、执行者的处置等变量构建“米特—霍恩政策执行系统模型”①，马特兰德（Matland）结合资源、权力、情境和联盟力量四个变量构建“模糊-冲突模型”②，学者们的主要观点在于强调政策执行与政策目标的实现并非是直线性关系、政策执行者与政策制定者需要良性互动、重视政策执行过程中利益相关者分析等方面。其中，托马斯·史密斯（T.B.Smith）首创政策执行基本理论分析框架，提出史密斯政策执行过程模型（如图1所示，以下简称史密斯模型）[16]。

史密斯认为影响政策执行效果主要涉及“四个变量”：（1）理想化政策（ideal policy），即科学、合理、可行的政策，具体包括政策目标的明确性、政策内容的完善性、政策措施的可操作性等。（2）执行机构（implementation agency），主要负责政策执行，包括执行机构和人员，涉及执行机构的执行能力和执行人员业务素养。（3）目标群体（target group），指受政策影响的直接对象，目标群体对政策认同接受程度影响着政策的执行效果。（4）环境因素（environmental factors），涉及影响政策执行的宏观因素，既包括政治、经济等正式制度，也包括社会风俗等非正式制度。他指出政策执行就是四个变量彼此互动、相互影响的过程，在此过程中可能会产生冲突造成“紧张”关系，需要采取制度化或非制度化的形式对“紧张”关系进行处理和反馈，确保四个变量之间的协调，进而不断推进政策执行。

（二）兴边富民行动政策执行分析框架

史密斯模型将理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境等因素作为一个有机整体，共同作用于政策的执行结果，拓宽了政策执行研究视野，为分析兴边富民行动政策的执行过程提供了新的全面视角，有助于厘清制约兴边富民行动政策执行的相关因素。本研究结合兴边富民行动自身特点和特定实施地区，在史密斯模型的基础上构建兴边富民行动政策执行分析框架（如图2所示），涵盖四个方面变量：一是理想化的兴边富民行动政策，即兴边富民行动专项规划的设计思路和具体内容等。二是兴边富民行动政策执行主体，即中央政府、地方政府、当地基层干部等，由于政策问题的复杂性和跨界性，兴边富民行动需要多个政府部门协同配合，上述机构的执行方式和执行人员的偏好均会对政策执行效果产生影响。三是兴边富民行动政策目标群体，即兴边富民行动政策扶持对象，由沿边一线边民、边境地区各族群众、参与到边境地区开发建设各类群体构成，涉及到扶持对象自身素质和覆盖面，他们在受兴边富民行动影响的同时也会反作用于行动政策的执行过程。四是兴边富民行动政策宏观环境，即具有影响作用的政治、经济、社会环境。上述四个变量在互动中共同影响着兴边富民行动政策执行效果。

二、兴边富民行动政策执行的制约因素

借助史密斯模型，本研究将从政策本身、执行机构、目标群体和政策环境等方面对兴边富民行动政策制约因素进行剖析。

（一）兴边富民行动政策体系尚未完善

兴边富民行动作为我国集经济、政治、文化、教育、生态为一体的综合性边疆建设工程，国家层面先后出台《全国兴边富民行动规划纲要（2001-2010）》《兴边富民行动“十一五”规划》《兴边富民行动规划（2011-2015年）》《兴边富民行动“十三五”规划》等战略性文件，边疆省区也印发本地区兴边富民行动工作实施方案、出台相关通知意见，已形成较为完善的制度体系，推动着兴边富民行动政策在边境地区的贯彻落实，但政策本身仍存在一些薄弱环节：

1.政策设计思路缺乏突破

国家制定兴边富民行动规划是基于边境地区相较于内陆地区的差距格局，从整体层面给予的“差别化”支持。而当前边境地区发展存在多重差异格局：边境地区和内陆地区发展差距加大、不同区域边境地带发展不平衡性明显、同一区域不同边境县发展分化显著、同一边境县内部发展异质化突显。具体表现为：

一是近年来我国边疆九个省区地区生产总值占比全国地区生产总值不断下降：2013年占比为1986%，2019年占比仅为1372%，边境地区与内陆地区发展差距加大。二是我国不同区域边境地带发展不平衡性明显：北部内蒙古自治区2019年人均地区生产总值67852元，东北辽宁省2019年人均地区生产总值57191元，西南广西壮族自治区人均地区生产总值42964元，考虑到边境地带经济社会发展水平普遍比较滞后，尚未很好融入到所在区域经济社会发展主流通道之中，上述不同区域边境地带会存在明显的发展不平衡性。三是同一区域不同边境县存在十分明显的发展差异，内蒙古阿拉善左旗2019年地区生产总值为23877亿元，达到阿拉善右旗2019年地区生产总值（1944亿元）12倍以上。四是同一边境县内部发展的绝对差距有逐步扩大趋势，2013年广西大新县城镇居民人均可支配收入高于当地农村人均纯收入14680元，2019年相差达到20876元，城乡差距正进一步扩大。③

面对上述边境地区发展的多重差异格局，现有兴边富民行动政策从顶层设计上并未有效突破原有思路，未能很好地做到因地制宜、差别对待，未能充分考虑边境地区和内陆地区、不同区域边境地带、同一区域不同边境县、边境县内部之间“平衡发展”。政策实施过程中存在重视程度不够、支持力度有限、具体措施聚焦度和精准性不强等现象，笔者在内蒙古自治区开展兴边富民行动调研时发现，2013年以前内蒙古每个边境旗县每年获取的兴边富民行动专项资金不到千万元，且划拨至各个边境旗县资金较为均衡、前期保持相同规模，2013年及以后上级财政划拨的兴边富民行动专项资金有所提高但增幅缓慢④，同时未明显体现出差别化投入趋势，不利于逐步缩小边境地区内部间发展差距。

2.政策具体内容存在缺失

《兴边富民行动“十三五”规划》（以下简称《规划》）明确提出，建立综合评价指标体系，以科学评估兴边富民行动实施效果。截止目前，《规划》所涉及的六大任务：推进基础设施建设、改善民生社会保障、发展特色优势产业、提升沿边开发开放水平、加强生态文明建设、促进民族团结和边防稳固，并未构建起科学合理的考核指标体系，进而导致兴边富民行动实施效果难以全面客观量化评价。同时，《规划》进一步提出，“国家民委、国家发展改革委、财政部要加强对规划实施情况的监督检查，协调解决规划实施过程中的问题，有关部门和边境省区人民政府要配合做好相关工作。”⑤但兴边富民行动政策至今尚未建立起常态化、制度化的全过程政策执行监督检查机制，现有关于兴边富民行动政策的监督检查形式过于单一，在实地监督检查中过于依赖边境地区关于兴边富民行动的工作汇报，很难提出专业化、建设性意见。正是由于缺乏强有力的行动支持特别是常态化监督检查，兴边富民行动政策在边境省区部分边境縣未能很好地贯彻落实。

（二）兴边富民行动政策执行主体力量薄弱

1.组织执行机制不够顺畅

政策的执行机制是否协调顺畅，对于政策执行效果有着决定性作用。兴边富民行动政策执行需要多部门共同参与才能顺利实施，但从中央和地方政府层面上，在政策执行的组织协调机制上均出现了一定程度的偏差。从中央政府层面上，当前兴边富民行动由国务院部署并成立协调小组，国家民委担任协调小组组长，国家发展改革委、财政部担任协调小组副组长，有关部委和边境省区等担任协调小组成员单位。由于兴边富民行动实施地均为边境地区，特别是边境地区作为国家“一带一路”倡议的主要区域，如果不能适时提升现有协调小组组织机制，上述成员单位各司其政，极易存在政策实施内容交叉重叠现象，造成资源投入的低效和浪费。从地方政府层面上，兴边富民行动领导小组并非当地党政主要负责同志亲自挂帅，除当地民委部门外，其他小组成员均为相关部门副职构成，整体力量有限，加之各成员单位处于同一行政层级，部门职责、利益诉求不同，难以构建形成高效的兴边富民行动联动合作机制和行动政策实施格局。

2.基层干部建设不够理想

兴边富民行动管理体制是一个多层次的组织体系，按照“国家支持、省负总责、市级联动、县级落实”的行动方针落实执行。在此过程中，自上而下的层级管理属性和政策实施链条的增加，基层干部队伍建设情况在落实政策执行上显得尤为重要。然而边境地区条件艰苦、交通不便，基层干部获得专业培训较少，普遍存在文化水平和技术水平偏低现象，特别是部分边境县农村基层干部队伍老龄化明显，村干部自身素质和能力难以匹配新时代边疆治理需求，极大影响了对兴边富民行动价值和重要性的认识，从而不能很好地贯彻落实兴边富民行动政策各项要求，甚至出现上有政策下有对策、选择性执行等“错位”“缺位”行为，例如在资金使用上没有做到主动思考，简单采取“一刀切”“撒胡椒面”等错误方式，严重制约了兴边富民行动政策实施效果。

（三）兴边富民行动政策扶持对象认知存在偏差

1.扶持对象整体素质偏低

扶持对象作为兴边富民行动政策的最直接受益者，是兴边富民行动的出发点和归宿。兴边富民行动政策能否达到预期目标，与扶持对象自身素质有着直接联系，扶持对象整体素质的提升，有助于增强对兴边富民行动政策的认同和接受程度，进而推动行动政策顺利开展。当前边境地区边民整体素质偏低，人才资源较为匮乏，严重影响到对兴边富民行动政策的认同和支持。突出表现在：

现有边民受教育程度低，2019年全国普通中学在校学生8822万人（含初中和高中学生），每十万人口中普通中学在校生人数为6301人，⑥而上一年度我国边境县普通中学在校学生10015万人，每十万人口中普通中学在校生人数仅为4217人，⑦即使考虑2019年在校学生规模有一定增幅，我国边境县教育落后的局面也不可能在短期内就能消除。加之边境地区地处偏远，当地边民与外界沟通交流少、市场经济意识淡薄，对兴边富民行动政策关注了解甚少，缺乏全面客观评价，参与兴边富民行动政策意愿不强，在资金支持上存在“等、靠、要”依赖思想，特别是经济社会发展较为落后的边境地区由于新型职业农村实用型人才较少，不具备实施兴边富民行动政策项目所需的基本文化素质和劳动技能，已成为制约兴边富民行动政策的重要因素。

2.扶持对象覆盖面设置不合理

当前兴边富民行动扶持对象局限于生活在沿边一线地区的边民，广西壮族自治区将边境地区沿边一线0—3公里范围内农村人口纳入最低生活保障范围，未将边境地带非沿边一线农村居民包括在内，极易造成边境地区非沿边一线农村居民等群体认为自身被有意忽视、个人利益受损，对兴边富民行动政策产生不满、排斥甚至抵制，导致兴边富民行动政策本身蕴含的价值、内容和目标在实施过程中发生性质、方向和程度上的背离甚至错位。同时随着我国新型城镇化持续推进，边境地区将继续面临人口流出压力，特别是农村人口老龄化、村屯空心化问题不断显现，根据王春荣2019年调研数据，吉林延边朝鲜族自治州部分边境村60岁以上人口占比全村常住人口达到80%，图们市水南村常住人口占户籍人口的比率仅为20%左右[17]。如果兴边富民行动不能适时扩大扶持对象，增强自身辐射作用，覆盖到其他参与到边境开发建设的各类群体，鼓励引导外来群体在边境地区工作和生活，兴边富民行动将难以充分发挥边民在稳边固边中的重要作用，难以实现边疆稳、国防固的目标。

（四）兴边富民行动政策执行环境支撑力度不足

1.“有效市场”和“有为政府”尚未有机结合

兴边富民行动涉及边境地区经济、政治、文化、社会、生态文明建设的全面推进，既需要遵循市场经济应有原则，让市场对资源优化配置发挥决定性作用，也需要当地政府提高治理效能，在宏观政策上引导市场配置资源，以实现政治、文化、社会和生态文明建设等发展目标，但是当前边境地区的“有效市场”和“有为政府”局面尚未形成，主要体现在：

当前边境地区市场体系不健全、市场发育不足，2019年规模以上工业企业资产占全国比重不足1%，极大地制约着兴边富民行动的资源配置效率。一是不同生产要素市场化机制尚未健全，人流、物流、信息流、资本流等流动不暢，当地丰富的资源优势尚未完全有效转为经济优势;二是现有产业处于较低层次，产品附加值低、科技含量低。同时当前边境地区基础设施和公共服务不足，急需政府改善治理能力、补齐相应短板，特别是针对性边境地区复杂的区域异质性特征，当地政府在市场引导上不仅要系统谋划，更要精准施策。

2.社会力量参与度不够广泛

兴边富民行动政策的顺利实施离不开社会各界力量的大力支持。由于边境地区普遍被视为国家“边缘”范畴，地处国家经济发展战略边缘地带，远离国家的政治、经济中心，现代化力量和国家整合力量在边境地区推进速度缓慢、推进效果不明显，导致社会整体氛围对边境地区经济社会发展关注度较低，对兴边富民行动政策也缺乏足够了解和认识。

相较于边境地区长期发展落后局面，现有兴边富民行动扶持力度仍比较薄弱，特别是有的边境地区对兴边富民行动重视不够：对本地区应承担的兴边富民行动主体责任不够明确，主要依靠当地民委系统开展兴边富民行动;未建立健全兴边富民行动联合推进机制，难以广泛整合各界力量参与行动;因地方财力有限，以致配套资金迟迟不到位，无法引导带动市场资金流向所实施的特色产业项目。从而没有构建起政府启动力充足、边民动力、市场动力、社会动力得到有效动员的动力机制，没有形成社会各界力量广泛参与行动的良性格局。

三、兴边富民行动政策执行制约因素的破解路径

针对上述制约因素，本文拟提出以下破解思路，以期减少兴边富民行动“政策梗阻”和“政策失真”现象，提升行动效果。

（一）健全完善政策体系

1.注重改进政策设计思路

当前兴边富民行动政策的设计思路是基于边境地区整体发展缓慢，从而给予“差别化”扶持照顾，而边境地区发展多重不平衡对我国现行的边疆治理体系提出新挑战，相应的边疆治理政策需要及时革新调整，才能更好地解决边境地区面临的“真问题”和“新问题”[18]。

后续政策设计要在强调原有差别化政策基础上突出梯级差别处理，以促进边境地区不同区域平衡协调发展：

一是提升兴边富民行动战略格局，从国家战略层面加强兴边富民行动政策的组织领导和统筹协调，全面对接国家“一带一路”总规化，以前所未有力度推进边境地区发展。二是根据不同区域边境地带在国家的战略定位，采取基于区域差异的差别化行动方针，例如第三次中央新疆工作座谈会强调，“当前和今后一个时期，必须坚持把社会稳定和长治久安作为新疆工作总目标”，⑧因此新疆边境地区兴边富民行动政策的执行应明确以当地社会安全稳定为主要导向，确保中华民族共同体意识牢牢扎根在当地各族群众心中。东北边境安全和稳定问题相对缓和，与其他边境地区相比“民族性”和“宗教性”并不突出，兴边富民行动政策应当发挥当地区位和发展优势，积极对接新一轮东北振兴战略“五基地一支撑带”的区域发展定位。三是对同一区域内部不同边境县实行阶梯性扶持政策，重点加大对经济社会发展落后的边境县扶持力度，强化政策资金支持。四是充分考虑同一边境县内部差异更加细微和具体，对同一边境县内部采取精准的差异化措施，加快推进城乡一体化发展，深入推进边境地区农村建设，因地制宜实施具有资源优势、带动力强、辐射面广的项目。

2.丰富政策体系具体内容

深入学习贯彻习近平总书记关于边疆治理重要论述，深刻把握好“治国必治边”战略思想。按照“五位一体”的总体布局和新时代高质量发展的基本要求，结合兴边富民行动具体目标、重点任务，构建科学的评价指标体系，完善统计监测体系和考核管理办法，科学探究兴边富民行动发展水平测量维度，全面客观评价兴边富民行动政策在推进基础设施建设、改善民生社会保障、发展特色优势产业、提升沿边开发开放水平、加强生态文明建设、促进民族团结和边防稳固等方面的实施效果，为后续政策优化提供有价值的决策参考。同时，完善兴边富民行动政策执行的监督与问责机制，定期开展政策执行实施情况督促检查，对政策贯彻执行不力的责任主体加大问责力度，确保政策执行成效最大化。

（二）强化政策执行主体力量

1.提升组织机制层次

考虑实施兴边富民行动政策的长期性和艰巨性，针对前述兴边富民行动组织执行机制不够顺畅问题，需要把边疆治理摆到更加重要的位置。在国家层面上，建议由党中央提升兴边富民行动的战略层级和领导规格，建立兴边富民领导小组，强化“全国一盘棋”意识，统筹协调兴边富民行动重大问题，彰显兴边安边固边格局。同时结合党和国家机构改革情况，完善兴边富民行动工作体制机制，调整充实兴边富民行动协调小组成员单位，由中共中央统战部和国家民委联合协调，确保上下和横向对接通畅，使行动更具体更有效地展开。在地方层面上，建议当地政府对兴边富民行动采取高位推动策略，高规格充实领导力量，在此基础上明确多部门参与的责权关系，强化多部门的互动合作、沟通协调，推动行动政策的顺利高效执行。

2.加强干部队伍建设

提升当地基层干部队伍建设质量，为兴边富民行动政策执行提供坚强保障。一是结合边境地区发展需求，增强边境地区人才支撑能力，加大各类人才支持计划的实施力度，注重大力培养、大胆选拨、充分信任、放手使用优秀少数民族干部，注重培养长期在边境地区工作的汉族干部，提高少数民族干部掌握国家通用语言文字能力，鼓励干部学习掌握当地少数民族语言文字。二是赋予边境地区更多留人、引人、用人自主权，继续加大对边境地区干部队伍建设的支持力度，在基层公务员招考中加大倾斜政策。三是全面加强当地干部队伍培训指导，加强当地干部队伍能力建设和作风建设，有力提升对兴边富民行动政策的领悟能力和执行能力，不断提高兴边富民行动政策执行的科学化、规范化、精准化水平。

（三）增强政策执行认可度

1.注重打造高素质边民

一是坚持铸牢中华民族共同体意识。大力开展习近平新时代中国特色社会主义思想的宣传教育，教育当地各族群众牢固树立“三个离不开”思想，不断增强“五个认同”，让中华民族共同体意识根植心灵深处。二是合理配置边境地区教育资源。推动公共教育资源向边境地区倾斜，加大教育对口支援力度，支持发展远程教育和双语教育，不断提高当地基础教育、高等教育和职业教育水平，确保边境地区各族群众基本掌握和使用国家通用语文文字，促进边境各民族语言相通，不断交往交流交融，整体素质不断提升。三是广泛宣传兴边富民行动政策内涵。要让当地各族群众认识到兴边富民行动政策的初衷和重要意义，精准把握该行动政策的具体内容，激发群众主动参与意愿和内生动力，强化实施好兴边富民行动政策的信心和决心。四是积极向当地各族群众提供专业技术培训和指导。努力提高当地边民的劳动技能和综合素质，增强实施好兴边富民行动政策的自我能力。

2.扩大扶持对象范围

兴边富民行动政策要在原有扶持对象的基础上，拓展扶持对象涉及面：不仅仅局限于生活在沿边一线地区的边民，特别是贫困边民，更要扩展到其他参与到边境开发建设的各类群体，想方设法促进边境地区人口回流，鼓励和引导各类群体向边境地区发展、创业[19]，确保边境长期安全和谐稳定。在扶持对象空间分布上，兴边富民行动政策实施范围要逐步打造形成以边带面、从线到片的空间格局。在扶持对象规模上，要充分认识到守土固边、兴边富边关键在于边民，全面改善现有边民生产生活条件，着力解决边境地区各民族群众最关心最直接最现实的利益问题，有效改善边境地区农村人口老龄化、村屯空心化现状，不断增进广大边民福祉和加快边区发展。在扶持对象类别上，不仅要帮助边境地区留住本地人才，尤其是作为边境建设和发展主体的当地干部群众，也要想方设法吸引外来人才，增强当地可持续发展能力。

（四）优化政策执行环境

1.优化边境地区市场和政府的动态组合

针对边境地区“有效市场”和“有为政府”尚未形成局面，兴边富民行动政策在执行过程中，一是要充分发挥市场对资源优化配置的决定性作用。不断健全土地、劳动力、资本等要素市场，引导生产要素从低效领域向优质高效领域流动，激发不同市场主体活力，逐步构建起成熟市场体系。二是要加快推动当地科技创新。要让科技成为当地实现跨越式发展的重要动力，要不断在核心技术上补齐短板，延长产业链价值，提成产品附加值，增强产品竞争力，做大做强特色产业，推动产业兴边富边。三是各级政府要抢抓机遇、有所作为。各级政府要把握国家新一轮发展战略目标，在“一带一路”倡议中充分利用国内外两种资源和两个市场，积极引导各方力量加大边境地区投资力度，着力改善当地落后的交通基础设施，加快营造良好的营商环境，不断完善现有的民生社会保障。同时随着当地市场的发育、科技水平的提升和公共服务设施的完善，后续需要进一步合理划分市场和政府边界，不断扩大市场配置资源的范围和强度，优化市场与政府的动态组合，确保“有效市场”和“有为政府”良性互动，形成适应兴边富民行动的正向机制，推动当地经济社会高质量发展。

2.构建全社会共同参与的行动格局

興边富民行动是边境地区的全面振兴，行动主体也必然具有综合性。兴边富民行动应广泛动员各级力量支援边境地区建设，着力打造好各级政府扶持、社会各界支持、广大群众参与的良好格局，搭建好全社会共同参与的平台载体，确保政策执行更加有力高效。各级政府要注重加强兴边富民行动政策的组织领导，要成为兴边富民行动的主导力量。要依托定点扶贫和对口支援工作机制，继续加大人才、政策、资金等支持力度，多措施、多渠道、多领域地鼓励、引导、争取大型央企和国企的项目投资，支持有关高校和研究机构开展兴边富民行动政策研究。同时积极营造全社会关心边境地区发展和关注兴边富民行动政策的浓厚氛围，引导中央、省级主流媒体持续聚焦兴边富民行动政策，大力宣传行动政策实施以来取得的经验、成效和涌现出的典型案例，全方位展现边境地区经济社会发展变化，增强兴边富民行动政策的影响力，增进各族群众对兴边富民行动政策的认同和支持。

注释：

①Van Meter D S，Van Horn C E.The policy implementation process：A conceptual framework[J].Administration&Society，1975，6（04）：445-448.

②MatlandR.Synthesizing the Implementation Literature：The Ambiguity-Conflict Model of Policy Implementation[J].Journal of public administration and research，1995（02）.

③上述经济数据根据国家统计局网站、相关省区2019年国民经济和社会发展统计公报、《中国民族统计年鉴2014》《内蒙古统计年鉴2020》等整理得到。

④根据内蒙古自治区民族事务委员会提供资料整理得到。

⑤国务院办公厅《兴边富民行动“十三五”规划》。

⑥根据教育部《2019年全国教育事业发展情况》相关数据整理得到。

⑦根據《中国民族统计年鉴2019》相关数据整理得到。

⑧习近平出席第三次中央新疆工作座谈会并发表重要讲话[EB/OL].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-09/26/content_5547383.htm.

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收稿日期：2021-01-10责任编辑：杨新宇

基金项目：国家社科基金重大项目“民族地区深度贫困大调查与贫困陷阱跨越策略研究”（18ZDA122）阶段性成果。

作者简介：李俊杰（1971-），男，湖北房县人，国家社科基金重大项目“民族地区深度贫困大调查与贫困陷阱跨越策略研究”首席专家，北方民族大学经济学院教授，博士生导师，研究方向：中国少数民族经济、区域经济研究。宁夏 银川 750021陶文庆（1988-），男，中南民族大学经济学院博士研究生，研究方向：民族经济研究。湖北 武汉 430074