基于“三维”视角的基层央行重大政策措施贯彻落实情况审计

罗爽

[摘要]人民银行是党和国家经济金融领域重大政策的主要参与者、推动者、承载者和落实者。开展基层人民银行重大政策措施贯彻落实情况审计，对于揭示重大政策措施贯彻执行过程中存在的问题、提升政策落实效果、改进央行治理等发挥着重要作用。本文从“三维”视角出发，结合深化小微企业金融服务审计调查实践，对基层人民银行重大政策审计提出建议。

[关键词]基层央行   重大政策   内部审计   “三维”视角

一、研究背景

2014年，《国务院关于加强审计工作的意见》明确指出要推动政策措施贯彻落实。2018年，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，加大对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计力度，加大对经济社会运行中各类风险隐患揭示力度。2018年，《审计署关于内部审计工作的规定》将对本单位及所属单位贯彻落实国家重大政策措施情况进行审计作为内部审计的首要职责。2019年，人民银行党委印发《关于深化人民银行内审工作的指导意见》，要求各单位重点做好重大政策措施贯彻落实情况审计。

2018年，人民银行济南分行（以下简称济南分行）在系统内率先开展了重大政策措施贯彻落实情况专项审计，在审计理念、思路、方法等方面进行了初步探索。2019年以来，人民银行总行统一组织开展了多项政策审计项目，涵盖了深化小微企业金融服务、账户管理领域“放管服”改革、金融精准扶贫等，揭示了政策传导及落实中的梗阻，取得了较好效果。

二、深化小微企业金融服务审计调查实例分析

深化小微企业金融服务，是当前我国推动供给侧结构性改革、增强金融服务实体经济能力的重要任务，党中央、国务院一直高度重视。根据中央决策部署，人民银行、银保监会、财政部等部门出台多种举措，精准施策，着力缓解小微企业融资难、融资贵问题。

为调查评价人民银行分支机构、地方政府及金融机构在深化小微企业金融服务政策传导、政策落实等方面的力度和成效，检验小微企业金融服务实际效果，2019年，人民银行总行组织部分分支行开展了深化小微企业金融服务审计调查，重点从人民银行、地方政府及相关部门、金融机构三个方面对国家出台的深化小微企业金融服务相关政策、措施、要求等的落实过程、落实效果进行全面考查评价。2020年，济南分行继续自选开展这一审计项目，但角度调整为针对行领导就小微企业金融服务提出的若干问题，对金融机构小微企业贷款不良率、融资成本、内部考核奖惩机制等方面开展深入调查，属于局部要点审计范畴，以期从审计视角研究造成小微企业融资难、融资贵的深层次原因，廓清困扰小微企业金融服务的一些模糊认识，更好地推动做好小微企业金融服务工作。

“三维”审计模式，即审计人员在职权范围内，从形式、事实、价值三个维度对重大政策内容、执行过程、执行效果等进行的一系列评估、鉴证和监督等活动。基于这一模式，在重大政策措施落实审计实践中，可以从形式、事实、价值三个维度对一项政策进行分析研究，以更全面地把握审计重点。本文基于这一框架（见图1），结合济南分行近年来开展深化小微企业金融服务审计调查的不同方式进行对比研究。

（一）关注形式维度，审查政策的贯彻部署情况

形式维度的审计旨在对各级政府和部门就上级政策部署出台配套措施进行细化落实的内容及过程进行审计和评价。具体而言，就是从政策传导的及时性和政策的一致性、健全性出发，判断下级政府及部门是否及时转发上级政策文件，并根据上级政策要求建立健全相关配套措施，制订政策任务落实方案，判断政策体系内部是否存在矛盾现象，政策文件之间是否协调统一、是否存在政策越位现象，相关监管制度、监测考核机制是否健全等。就深化小微企业金融服务而言，人民银行、银保监局、地方政府部门等必须及时传导政策文件，按照党中央及上级部门政策要求，從自身实际状况出发，出台具体的配套政策和实施方案，保障党中央决策部署在基层真正落地（见表1）。

只有在组织、传导政策的形式上给予足够的重视，才能确保政策措施落地实施。将开展深化小微企业金融服务的组织领导与细化落实的形式作为重要审计内容，主要关注：人民银行分支机构是否召开专题会议进行部署，是否及时转发上级文件，是否与银保监局、地方政府相关部门建立联动机制等。此外，还要关注是否结合地方实际出台配套的制度安排，制定明确的任务和要求，积极进行政策的宣介推广，对政策落实情况进行监督、检查、考核等。

审计过程中，审计人员发现绝大多数人民银行分支机构及地方政府部门能够及时转发上级文件，召开专题会议进行部署，建立分工协作机制、监督考核机制等。但也发现个别分支机构未能有效履行深化小微企业金融服务牵头作用，未会同发改、财政、银保监等部门专题研究部署深化小微企业金融服务工作，也没有建立明确的信息沟通机制;未及时转发上级行出台的文件，政策传导明显滞后;对小微企业优惠政策宣传力度不到位，专项行动力度不足等。对此，审计人员均提出了针对性的审计建议。

形式维度重点关注典型商业银行与小微企业融资相关的不良贷款管理、核销、贷款定价、内外部考核等相关领域制度的建立、修订、完善情况，了解其经营理念、风险偏好，以及对相关领域的重视程度等。

（二）关注事实维度，审查政策的执行落实情况

一项重大政策要在基层执行落地、实现政策目标，需要通过多项具体举措来实现。这些具体举措作为政策执行的载体，是政策产生良好效果的关键所在。政策落实审计的事实维度就是对这些政策执行载体的内容和执行过程进行审查，检查下级部门对政策的贯彻执行是否存在偏差，对相关部门的不作为、乱作为、慢作为等问题进行揭示。就深化小微企业金融服务而言，人民银行、地方政府、金融机构要将政策规定要求不折不扣地落实到位，并因地制宜，主动作为，有针对性地开展创新举措，切实提高小微企业金融服务的质量和效果（见表2）。

对于深化小微企业金融服务，中央及地方政府出台了一系列文件规定，工具措施种类很多。既包括再贷款、再贴现等央行传统政策工具，也包括对小微企业的正向激励机制等特殊要求;既有监管的差异化考核要求，也有财政政策的优惠支持;既有日常的考核监测分析，也有各种专项行动的开展等。审计过程中需要对一系列政策措施及要求进行分类梳理，明确各自的审计要点和审计思路等。还需要综合运用多种审计手段，既包括资料调阅、询问访谈、问卷调查等常规手段，还包括座谈走访、函件调询等非常规手段。

审计发现，大部分被调查单位能够较好地执行上级政策要求，积极采取多种举措，推动小微企业融资量增、价降、面扩。但也发现了一些问题：小微企业贷款类型划分标准不科学，造成大量“伪小微”挤占“真小微”信贷资源，对金融机构小微企业贷款台账存在监管盲区，引导金融机构加大小微企业信贷投放的力度有待进一步强化，应收账款质押融资业务受多重因素制约进展缓慢，部分银行变相增加小微企业融资成本，小微企业获得贷款难度系数居高不下等。

从要点审计情况看，事实维度重点关注了典型商业银行与小微企业融资密切相关的四个方面内容：一是表内小微企业不良贷款、小微企业非应计贷款、已核销小微企业呆账贷款，以及小微企业贷款应收利息实收情况等，据以分析小微企业贷款的真实质量状况;二是营运资金综合成本、内部资金特别是用于发放小微企业贷款的资金转移定价、小微企业贷款合同利率确定机制，以及小微企业融资息外付费情况等，据以分析小微企业融资的合理成本;三是与小微企业贷款相关的尽职免责、责任追究情况，考察其内部考核追究机制落实情况;四是有无还本续贷、信用贷款、首次贷款等新业务开展情况等。

（三）关注价值维度，审查政策目標效果的实现情况

重大政策审计的价值维度主要是对政策目标实现程度和实施效果进行评价，对政策的效果性、效率性、经济性、社会效益等进行评估，综合判断政策的价值性（见表3）。对政策的效果性评价主要是评估政策实际效果是否达到政策预期，两者是否出现较大出入等。对政策实施的效率性评价意在评估政策措施的投入和产出情况，二者比例是否适当，是否出现资源浪费等情况。对政策效果的经济性评价应关注政策资金的运用是否有效，是否产生良好的效益等。就深化小微企业金融服务而言，需要关注一系列政策的实施效果是否达到预期政策目标，小微企业融资可得性是否提高，融资成本是否有所下降，是否有助于促进小微企业的发展，进而发挥小微企业对推动经济增长、激发创新活力、促进社会就业等的作用。

审计调查发现，2019年以来，经过山东省辖内人民银行、银保监局、地方政府有关部门、各类金融机构等的共同努力，准确把握小微企业生命周期短、首贷难度大、贷款成本高等特点，出台多项针对小微企业的利好政策，为小微企业融资牵线搭桥，不断提高小微企业金融服务能力和水平，有效缓解了小微企业融资难题，深化小微企业金融服务工作取得较大进展。小微企业信贷投放持续增长，授信户数显著增加，融资成本稳中有降，金融服务覆盖面持续拓宽，贷款质量有所改善，央行政策性资金支持成效显著，优惠财税政策得以初步落实。

与此同时也要认识到，小微企业融资难、融资贵问题的解决不可能是一蹴而就的，必然是一个长期而复杂的过程。小微企业金融服务的广度和深度还有待进一步提升。需要人民银行、银保监局、地方政府、金融机构、小微企业等继续发挥合力，在优化小微企业金融服务的市场环境、政策体系和产品体系等方面持续发力，努力提高小微企业金融服务的质量和效率，为有效发挥小微企业对经济高质量发展的促进作用提供更大空间。

从要点审计情况看，价值维度重点回应了相关社会关切，通过数据分析回答了“小微企业贷款真实不良率有多高”“商业银行表内小微企业不良贷款变化趋势”“小微企业不良贷款核销有多难”“小微企业综合融资成本有多高”“商业银行内部人员因小微企业不良贷款受到责任追究的面有多大”以及“如何对‘三个比例进行考核”等问题，从政策不统一、监管考核不合理等导致呆账贷款核销优惠难落实，政策性担保机制不完善、个别贷款担保过度等制约小微企业融资，“尽职”认定难度大、担心“免责”导致道德风险等导致尽职免责难落实，获客渠道较窄、政策传导时滞长等制约相关新业务大规模开展等方面，提出了影响小微企业融资的制约因素，进而从健全政策性融资担保体系、做实尽职与风险责任评估认定办法、加快大数据平台建设、建立市场化精准对接机制等方面提出改进和完善相关政策的建议，推动小微企业融资难、融资贵的难题不断得以缓解。

三、重大政策落实审计的主要困难

（一）政策评价标准较难确定，影响了审计效果

重大政策贯彻落实审计内容复杂，牵涉部门及业务领域较多，而且政策一般具有紧迫性、动态性、调整快等特点，政策效果的显现又是一个长期和渐进的过程，审计实践中较难把握。重大政策的上述特点，使得传统的审计评价标准和规则难以适用政策审计的要求。截至目前，还未出台统一、权威的政策评价标准，政策绩效评价缺乏科学、规范的操作细则。审计中对有些审计发现，没有合适的文件法规进行定性。由此往往导致审计人员偏离审计目标，即仅仅关注政策执行中存在的问题，也就是常规的合规性审计方面，对政策的实施效率、实施效果的关注和评价不够，使审计效果大打折扣。

（二）审计队伍综合素质难以满足政策审计需求

目前，基层央行内审人员多以财务会计、经济金融等专业为主，在传统的合规性审计中，能够较好地满足需要。但政策落实审计不同于合规性审计，审计人员不仅要关注业务办理的合规性，揭示违规违法问题的存在，更重要的是对政策实施的效果和效益进行综合判断和评价。这对审计人员提出了更高要求，对政策的研读把握及绩效评价等能力都有待提高，以合法性、合规性为审计目标的思维定式需要转变，否则将严重制约政策落实审计的质量和实施效果。

（三）传统审计技术方法无法适应政策审计的发展

相较于传统的合规性审计，政策落实审计具有以下鲜明的特点：一是审计对象具有广泛性。涉及对象多、范围广是政策落实审计的一个显著特点，以深化小微企业金融服务审计调查为例，其审计调查对象不仅有人民银行分支机构，还包括银保监部门、地方政府、金融机构及小微企业等。二是审计内容具有复杂性。政策落实审计通常点多面广，业务量、资金量都比较大，审计人员往往需要处理和分析大量的数据，从中筛取疑点和线索。仅仅依靠传统技术方法进行数据分析和筛查远远达不到要求，严重制约了审计效率的提高，需要引入较为先进的数据分析技术和模型等，帮助审计人员提高审计效率、达成审计目标。

四、做好重大政策落实审计的建议

（一）出台政策落实审计操作指南，完善相关法律法规

相关部门应组织精干人员进行专题研究，尽快制定出台统一、规范的政策贯彻落实审计操作指南和细则。通过细化审计标准、审计流程及审计方式等，规范政策落实审计工作程序，完善政策落实效果评价标准，并明确审计组织的形式、重点工作的确定、审计风险的评估等事项，为政策落实审计的开展提供明确的依据和规范。同时，要积极推动政策落实审计法制建设，以审计法律法规的形式明确政策落实审计的目标、内容、边界等，使政策落实审计有章可循、有法可依。

（二）加强审计人力资源整合，强化队伍建设

在审计人员数量有限的情况下，建议通过以下三种方式加强审计人力资源整合，以满足政策落实审计的需要：一是对现有的审计队伍进行挖潜。通过学习培训、业务交流等方式，提升审计人员的综合能力，可以聘请政策制定、政策研究等方面的专家，讲解政策出台背景、政策评估技巧等相关知识，扩充审计人员知识面，提高应对政策落实审计的能力和水平。二是建立联合审计组。建立由政策制定、政策执行相关业务部门、内部审计人员等组成的联合审计组，开展政策落实审计。将相关人员熟悉政策的优势与审计人员的专长相结合，确保审计有的放矢，提高政策落实审计质量和效率。三是探索利用社会审计资源，聘请社会审计人员及专家参与审计，解决审计力量不足的问题。

（三）推广大数据等信息技术，提高审计效率

政策落实审计常态化背景下，要取得质的飞跃，大数据、云计算等技术的运用必不可少。可由内部审计及相关部门牵头，对开展过的审计项目进行总结研究，建立政策落实审计计算机方法库，对审计方法和模型进行归集整理，并在审计实践中对模型和方法的有效性进行逐一验证，不断进行优化和补充。在开展审计时，审计人员可以根据不同的政策特点及实际需要，选择不同的计算机审计方法和分析模型进行数据分析、线索筛选等，快速发现审计线索和疑点数据，根据疑点和线索进行拓展审计，大大节省时间和人力，有效提高审计效率。

（作者单位：中国人民银行济南分行，邮政编码：250021，电子邮箱：594739920@qq.com）

主要参考文献

付宏琳.美国复苏与再投资政策执行情况跟踪审计及启示[J].审计研究， 2016（6）：25-29

付忠伟，陆小平，黄翠竹.重大政策跟踪审计应着眼地方与国家战略的精准对接[J].审计研究， 2015（6）：19-24

郭四友.美国小企业公共政策评估审计研究及启示[J].中国内部审计， 2015（8）：82-86

林忠華.政策措施落实情况跟踪审计实务研究[J].审计研究， 2017（3）：12-18

王帆，谢志华.政策跟踪审计理论框架研究[J].审计研究， 2019（3）：3-10