GIS技术在基本农田保护经济补偿资金审计的应用探索

李土瑞

[摘要]采用传统审计方法无法对基本农田保护经济补偿资金进行全覆盖审计，本文以A县基本农田保护经济补偿资金审计为例，探索利用影像二值化和重分类分析、空间叠加分析和空间数据结果输出等多项GIS技术对多渠道数据进行分析，并进行总结和展望，以期为今后开展类似资金数据分析工作提供借鉴。

[关键词] GIS技术    基本农田保护    补偿资金    审计方法

一、引言

为了提高基本农田保护单位保护耕地的积极性，使其在承担耕地和永久基本农田保护责任的同时，获取一定的经济补偿，A县自2012年起开始实施基本农田保护经济补偿制度，资金可用于基本农田后续管护支出、购买社会养老保险、农村合作医疗支出、农村土地整治项目支出、精准扶贫开发支出、村级公益事业建设“一事一议”资金专项、农田水利建设等支出，在优化完善农田基础设施、实现绿色资源惠民利民方面取得一定成效。审计组也了解到，是否履行保护责任与保护补贴挂钩制度直接影响该项制度实施的效果，对于推动解决基本农田划定不实、违法占用问题至关重要，但是采用常规的审计方法无法实现审计全覆盖的目标。GIS技术是一种在计算机硬件、软件系统支持下，对地理空间分布数据进行采集、储存、处理、分析、显示和描述的技术。在近几年的国家审计实践中，GIS以其覆盖面广、信息容量大、可扩展性强、界面直观、定位准确等优势，已在审计项目中得到广泛应用，成为推进审计信息化建设的重要抓手和转变审计工作方式的重要手段。因此，探索运用GIS技术核实基本农田保护经济补偿资金的分配严谨性、资金使用效益性成为审计的重点关注事项。

二、审计对象的特点和思路

基本农田保护经济补偿资金具有点多面广的特点：一是补贴对象多元化。该资金补贴对象为承担永久基本农田保护的农村集体经济组织、国营农（林）场等集体土地所有权单位和国有农用地使用权单位。补贴资金由省财政厅拨付到市财政局，由市财政局下达到镇（街）财政所，财政所再将资金直接支付给乡级财政或永久基本农田保护单位，涉及成千上万个基本农田保护单位，资金使用方向多样化，采用常规的查看记账凭证方式只能发现零星问题，难以实现审计全覆盖的目标。二是补贴资金落到成千上万的具体地块上。资金分配方案规定的补贴范围为A县基本农田保护面积范围，分布于10万多个基本农田地块上。因此，审计组根据资金可以落到具体地块的特点，在地理信息系统支撑下创新探索对多渠道数据进行以空间分析为主的审计方法，运用“总体分析、发现疑点、分散核实、系统研究”的数字化审计模式。

三、GIS在基本农田保护经济补偿资金审计的方法和步骤

通过对审计对象的分析，审计人员创新运用探索空间数据获取、空间数据可视化、影像二值化和重分类分析、空间叠加分析和空间数据结果输出等技术方法，实现对资金分布特征可视化、建筑物轮廓批量提取和核实违法占用基本农田等重要审计内容的支撑。具体审计步骤如下。

（一）获取、集成、存储各类数据

获取审计数据是审计人员的基本功，在数据获取方面，审计人员要把握当前大数据审计下面临的机遇，转变观念，破除数据获取手段单一的问题，充分获取业务主管部门和市场现有可用的成果数据。一是从各业务主管部门获取基本农田划定矢量数据、林业二类调查数据、审计年度的高分辨率的影像和土地变更调查数据。同时为了解决业务主管部门无法提供影像数据的问题，可根据国家地理信息公共服務平台“天地图”网站中对外提供的API服务调用接口，通过开源软件QGIS或者商业软件默认封装的WMTS接口实时获取矢量底图、矢量注记、影像底图和影像注记等数据。二是利用开源地图通过选定特定范围、等级的方式下载矢量化二维电子地图，为后续进行影像二值化和重分类批量提取建筑物轮廓提供必要的基础。三是新建文件或者个人地理数据库，通过拖拽或者导出的方式统一归集管理数据，后续数据处理结果也可以进行存储。

（二）利用空间可视化技术，实现对资金总体分布特征的分析

在传统的财政资金审计中，大部分审计人员很少利用图形审计资料，基本上采取以二维表数据分析为主，数据分析缺少区域特征。为此，审计人员利用地理信息系统可视化展示功能，实现对A县基本农田保护经济补偿资金总体分布特征的分析。因为补偿资金的发放和基本农田划定面积、保护情况直接挂钩，所以可以将补偿资金时空分布图与基本农田保护单位评价图进行叠加分析，一方面直观展示基本农田保护经济补偿资金的总体分布情况，另一方面也可以进一步挖掘资金投向的合理性。首先将A县的行政区划图层通过添加数据方式导入地理信息系统作为分析底图;其次以划定面积、保护情况和补偿资金发放情况为两张中间表通过“关联和连接”命令连接到分析底图上，形成对基本农田保护单位评价图和补偿资金发放时空分布图;最后进行叠加分析，形成基本农田保护经济补偿资金发放专题图，还可以导入专门地理软件制作三维视图进行直观展示，有利于锁定重点区域。

（三）利用影像二值化和重分类技术，实现对矢量底图建筑物轮廓的批量提取

《中华人民共和国土地管理法》和基本农田保护条例等法律法规对基本农田保护都有严格规定。然而，由于主管部门基本农田保护责任考核流于形式和执法缺位等原因，违建问题层出不穷。为了全面揭示这类问题，在基本农田保护经济补偿资金审计中，必须要批量获取被审计地区的建筑物矢量轮廓数据，全面反映违法占用基本农田情况，促进主管部门加大违法用地的查处整改力度。专业地理信息系统软件在空间分析愈趋成熟，为利用影像二值化和重分类分析提供技术支撑。首先利用专业地理软件读取矢量化二维电子地图，执行影像分析工具进行二值化处理;其次重复执行空间分析工具中“重分类”;最后按照轮廓方式对建筑物进行矢量化，并保存在新建的要素类文件。建筑物矢量图层为后期利用空间叠加分析技术来全方位核实违法占用基本农田情况提供重要基础数据支撑。通过影像二值化和重分类的方式批量获取的建筑物矢量数据如图1所示。

（四）利用空间叠加技术分析，锁定疑点地区

基本农田划定矢量数据、林业二类调查数据、被审计地区的建筑物矢量数据都具有区域性，而基本农田保护经济补偿资金是按照划定面积进行补贴，具有落在具体地块的特点，因此可以采用地理信息系统中空间叠加分析的功能，查看不同部门对同一地块的不同认定和违法占用基本农田等情况。

本文的空间叠加分析主要采取以下两种方式：一是将建筑物矢量数据与基本农田划定数据进行空间叠加分析，看是否存在重叠部分，将重叠部分与WMTS接口实时获取的影像底图进行套合比对，作为疑点问题线索并提取重叠图斑的坐标信息，为后续精准定位到现场延伸提供支撑;二是将林业二类调查数据图层和基本农田划定数据进行空间叠加分析。考虑到机构改革后可能由于林业部门和土地部门衔接不到位的原因，存在认定地块相互重叠等问题。所以审计人员采用第一种方式进行数据分析并到现场核查时，发现部分桉树林被划为基本农田，并纳入基本农田保护经济补偿资金补贴范围，明显违背該项资金的初衷。

（五）分析结果输出和可视化，为审计取证提供数据支撑

通过空间叠加分析得出的结果可以通过地理系统软件可视化界面套合影像图准确锁定坐标信息。一方面可以通过软件“图层转为KML”命令实现数据交互转换;另一方面也可以通过“属性表转excel”命令实现通用表格导出，方便审计人员利用通用软件、百度导航或者终端机等方式进行现场核实，将核查结果形成图件和表格导出作为审计支撑证据。

四、总结和展望

本文以A县基本农田保护经济补偿资金审计为例，将GIS技术与审计业务相结合，以空间分析为中心，全面揭示违法占用基本农田进行非农建设的情况，极大提高审计效率，实现审计全覆盖的目标，也为今后类似数据分析提供应用框架。但该方法具有一定的门槛：一是因为现有开源软件空间数据分析功能有限，如影像二值化和重分类提取建筑物轮廓，需通过直接采购商业软件或者委托第三方力量进行二次开发，成本较高，并且二次开发的维护和成本较高;二是审计人员空间思维有待进一步提高。目前有的审计人员缺乏运用空间思维进行审计的意识，存在畏难情绪。因此，需要及时跟进开源软件QGIS在审计空间数据分析插件的功能，同时审计人员要及时转变审计思维，增强空间思维能力。

（作者单位：吴川市审计局，邮政编码：524500，电子邮箱：13226237071@163.com）

主要参考文献

何秀芝，李朝旗，丁志.开源GIS软件和空间数据库在资源环境审计中的应用路径[J].审计研究，  2020（2）：22-28