驯服技术巨头：反垄断行动的国家逻辑

樊鹏

今年4月10日，阿里巴巴集团依据反垄断法被立案调查之事，终于有了结果。

依据阿里巴巴在中国境内网络零售平台服务市场滥用市场支配地位的行为，市场监管总局对其处以行政处罚，责令其停止违法行为，并罚款其2019年中国境内销售额的4%，计182.28亿元。

继去年末互联网反垄断风暴之后，平台反垄断成为社会关注的焦点。作者认为，国家对平台巨头垄断地位及其可能引发次生灾害的警觉和干预，是政治体系和组织系统的本能反应，但在反垄断的理论策略、技术手段和资源储备等方面，国家权力可能还没有完全做好准备。

反新技术巨头垄断的国家行动

2020年末，中国的市场监管机构对阿里巴巴涉嫌垄断行为展开调查，这是中国政府积极推进反垄断，防止资本无序扩张的重要举措。

这件事背后有一个重要的全球背景，近2年随着“技术巨头”（Big Tech）逐渐发展成为重要的市场主体，世界各国政府都在密切关注技术巨头的广泛深刻影响，以强监管和反垄断为特征的国家行动持续进行。

2019年10月，美国众议院司法委员会发表了一项针对新技术巨头的调查报告，报告显示，4家科技巨头—亚马逊、苹果、脸书和谷歌，已从“富有挑战精神的初创企业”转变成为“历史上如石油大亨和铁路大亨那样的超级垄断者”。

2020年10月，美国反托拉斯小组完成了对以上4家巨头长达16个月的调查，拟出一份长达449页的报告。这份报告不仅谴责了这些技术巨头在关键业务领域具有强大的“垄断权”，滥用市场主导地位，还指证技术巨头的反竞争行为阻碍了创新，减少了消费者的选择，甚至削弱了民主制度的根基。

随后在2020年12月，美国联邦贸易委员会同48个州（地区）在经过广泛调查后起诉脸书在社交网络领域的非法垄断，这一行动旨在迫使该公司剥离其2个主要业务部门Instagram和WhatsApp。

其实早在2018年，欧盟就针对当时苹果、脸书和谷歌3家公司涉及数据垄断和非法逃税进行了处罚。2020年12月15日，欧盟最新公布了2项有关数字服务（Digital Services Act）和数字市场（Digital Markets Act）的法律草案，有人认为这2项法案将极有可能催生一个综合性监管机构，用以更好地实现对来自硅谷的技术巨头的监管。

2020年12月末，英国竞争及市场管理局（CMA）发布声明称，英国政府正在拟定针对技术巨头的监管措施，以加强本土技术监管与线上社会保护。

有人认为，这些针对技术巨头的国家行动，显示出各国决策者对新技术市场环境的理解正在发生“演变”，新技术领域的监管政策也将发生显著转变。2020年12月，《纽约时报》在华盛顿组织了一个研讨会，邀请立法者与科技和政策领域的专家对技术巨头问题开展讨论，在他们所达成的众多共识中一个最基本的判断是“（技术企业）自律时代已经结束，需要国家采取行动”。

然而，十分吊詭的是，当各国政府风风火火开展反垄断行动时，金融市场和技术企业端的反应却十分冷漠，可谓是“冰火两重天”。

美国硅谷5大技术巨头的公司市值在2020年全年增长了46%，股价总额达到7.2万亿美元。2020年新冠肺炎疫情大流行在世界范围内进一步提高了跨国技术巨头的经济运行能力。

传统国家组织对新兴技术巨头显现出加强监管的强烈意愿，政府试图通过诸如编写特定技术产品监管指南、开出巨额罚单、启动立法规制或强行拆分等措施对技术巨头进行“驯服”。

但是，这一过程也暴露出国家在加强技术巨头监管和反垄断方面，所面临的种种困境。许多证据显示，在反技术巨头问题上，传统国家出现了严重的体系相对滞后、能力相对不足的现象。

大量证据表明，传统国家组织在监管理念、监管策略和监管工具以及支撑性资源等方面，都还存在许多弱项短板。

例如有调查显示，欧盟对技术巨头在反竞争策略的指控调查耗时数年，也曾对谷歌处以数十亿美元的罚款，但谷歌并没有进行太多实质性改变，对于恢复市场竞争几乎没有产生任何显著影响。

那么，面对技术巨头在各维度的扩张，以及新技术所产生的广泛而深刻的社会政治影响，国家围绕自身任务应如何开展行动？同时这些行动能够达到怎样的实际效能和限度，以及会遭遇哪些困难和挑战？

捍卫行政边界与有效制度能力

作为现代“国家构建”成功的重要标志是，一切市场和社会行为均有着清晰可辨的边界和限度，这在国家能力层面被理解为市场社会对于国家的“可识别性”或“易读性”，即国家必须有能力将所有社会市场主体的行为纳入它的行政权力监测和支配范围。

然而在新技术革命环境下，日新月异的新技术加速改变了政府权力行使的环境，保持政府“易读能力”的原有监管框架和监管工具的实用性及其权力极限，受到持续挑战。

技术巨头会为每个人创建统一的标识符。比如在脸书系统中，每个人会有唯一的ID，个人ID是技术巨头编辑几乎所有产品分类标记或技术分析的基础。

这意味着技术巨头采用了与政府相同的易读性系统，它有能力实现对社会的系统性“征税”。为此，技术公司还采用了同政府行为相似的“价格歧视”策略，许多科技公司花费了越来越多的精力来实现接近完美的价格歧视。

一些大型技术公司的广告拍卖机制，鼓励竞标者为流量支付预期的边际利润。类似亚马逊这样以非广告模式起家的公司，最终也利用广告来捕获供应商所保留的最后一点利润。

在建立可读性系统之外，每个大型高科技公司还在尝试控制一个社会标准测量系统，通过垄断性标准指南，确保某种社会交互的基本单元归他们所有，从而构建一套可持续的利润长供应链系统。

从国家财税汲取功能的角度来看，技术巨头的行政能力远远超出传统政府组织，更像是政治学家詹姆斯·斯科特意义上的“看起来像是国家”的现象级政治物种。

在互联网经济环境下，向个人征收税款是许多国家面临的重大能力挑战。对国家来说，技术公司自身的超强能力构成了易读性障碍，但在实践层面上，它又是政府解决易读性障碍的依靠。

所以，对国家能力较弱的政府而言，他们不得不采用某种“封建”（非传统意义上失控的“领地”或“飞地”，而是某种超级复杂性与不可知性）模式，授予技术公司强大的特权。比如印度尼西亚政府基本上将营业税收入外包给了技术巨头，这表明大型科技公司俨然具有类似本国一级地方政府的能力。

技术巨头真正形成垄断的原因，并非源自它的规模和结构，而是深深植根于技术巨头的技术特征，以及权力行使的过程特征——权力深度嵌入社会经济政治体系的微观运行。

不得不提的是，与传统的垄断工业集团相比，技术巨头的权力运行方式，更加具有高度隐匿性、模糊性与易变性，它不仅像是一个集中了数据、资本和技术的超级权力体，更像是一个充满力量且隐匿无形的复杂系统。

这个复杂系统同时结合了权力的高度集中、统治（支配）技术的智能化管理以及资源（数据）的分布式汲取这三重优势，形成了一个既具有统一意志，又具有以松散、耦合、开放能力为汲取特征的权力系统。

国家体系对技术巨头认识的转折点，出现在2016年美国总统大选期间，即剑桥分析利用脸书的共享数据和偏好剖面技术对美国大选的干预，这也使更多决策者认识到外国势力更易渗透。

这件事的背后可以看出，在互联网和数字领域，保护本国的战略利益和竞争优势仍然是各国的最高任务。在该领域，无论是关键性基础架构的建设，还是国防和情报架构中的先进技术集成，技术公司为政府提供创新产品，仍然在提高和改善国家能力中发挥关键角色。

总而言之，技术巨头正慢慢成为了负责危机管理的重要主体，它具有更多新型特征，对社会带来的潜在影响，可能会超乎既有历史经验的想象。

防御“创造性破坏”冲击

世界范围内来看，新技术应用开启了全新的商业变局和社会生活方式变革，创造了崭新的经济形态与增长模式，但同时也带来了经济学家熊彼特所说的“创造性破坏”的问题。

创造性破坏，不仅涉及了数据管理和创新竞争中出现的社会隐私保护问题，还可能打碎原有稳定的经济社会结构，破坏社会稳定性与凝聚力；与此同时，它还涉及日趋严重的社会分化，以及对国家发展格局与地区不平衡带来的消极影响。

新技术巨头的权力深植于公众日常生活和消费中，掌握着海量数据和市场交易信息。因为技术巨头所处的主导地位，可以随意对待消费者的隐私。而消费者则被迫使用隐私保护差的服务，否则就只能彻底放弃这项服务。

然而，从西方国家经验来看，政府针对技术巨头违反数据隐私保护的国家行动，在法律实施层面受到极大技术能力的约束。有报告指出，欧盟出台《通用数据保护条例》后，在限制大型科技公司收集数据方面的努力总体是失败的。失败的原因是：

1. 支撐该法律实施的技术维护工作委托给了爱尔兰，而爱尔兰没有足够的技术监测能力和资源确保有效的立法实施。

2. 国家在数据收集与使用方面的合规性管理和惩罚，似乎对技术巨头几乎没有震慑力。

根据调查线索，迄今为止，欧盟针对美国技术巨头的最高罚款额，仅为受处罚对象的大型科技公司市值的1%。

另外，“创造性破坏”的又一表现是，互联网新技术的应用对经济社会领域不平等的深刻影响。

多年以来，西方学者一直怀疑高科技会改变城市的等级制度，因为它偏向技术更加熟练的工人。普林斯顿大学经济学家埃丽莎·贾南诺的研究表明，自1980年以来，美国城市之间工资水平的差异受到技术驱动下产业集群化的影响，在技术企业集中的地区高技能工人的工资增长更快。

而世界各地的低技能工人，都面临着不断恶化的工作条件和几近停滞的工资收入。

新技术对经济发展平衡性的影响远不止于此，新技术对国家发展格局的影响巨大。很多证据显示，蓬勃发展的沿海科技中心与内陆较小城市之间的差距日益扩大，数字技术为都市经济的差异化发展做出了显著贡献，当然也给落后者带来了更加剧烈的社会苦痛。

简而言之，技术革命加剧了各国日益严重的地理失衡和城乡差距。

早几年，经济学家迈克尔·巴克斯特和企业家约翰·斯特劳曾分析新兴技术对经济发展是否产生“涓滴效应”的问题，答案是否定的。

他们强调新技术本身蕴含着加剧社会不平等的潜在因素：“首先，专利的存在可能意味着，创新创造的大部分财富可以增加社会上最富有的人的财富，但限制了‘涓滴效应的实现；其次，有更多商品是免费在线提供的，而为数字产品提供资金的唯一手段就是广告，这个行业的收入越来越多地由少数技术巨头主导。”

维护公平竞争的市场秩序

互联网新技术曾经被誉为强大的民主力量，它使创新型初创企业能够与既有企业竞争，改变整个行业的格局并创造新的行业。然而，随着这些初创公司成长为庞然大物，它们的发展转向了事物的反面。

2020年10月，美国发布反垄断调查报告，谴责苹果、亚马逊、谷歌和脸书都有着利用“致命收购”打压对手、收取过高费用和迫使小企业签订“压迫合约”的垄断行为，也提出了一些反垄断建议，包括迫使科技公司分拆、实施业务结构重组等。

科技巨头维护垄断型竞争地位的一个重要原因是，巨头对小企业的投资有着显著的“虹吸效应”。近十年，美国针对新企业的早期投资持续下滑，数字市场中的创业率——定义为整个行业中的“初创公司和年轻公司的份额”同样显著下滑，从1982年的60%跌至2020年的30%以下。

芝加哥大学的一项联合研究提出，线上科技巨头在争取投资方面具有天然优势，在技术投资领域存在着一个著名的“创新射杀区”，即已经占据主导地位的平台几乎不会面对竞争压力，因为投资者会倾向于避免投资和技术巨头有直接或间接竞争关系的公司。

这一研究还提出，数字经济领域的大型公司进行的收购是导致初创公司投资下降的重要原因。当大企业发现行业中具有竞争力的小企业时，它们常常会主动消除这些竞争，最有效的方法就是直接收购，也可称之为“豪夺”。

另外，调查发现亚马逊存在恐吓其平台第三方卖家、强制仲裁、增加卖家费用、占用第三方卖家数据和捆绑自家广告的行为。

作为反垄断国家行动中的重要问题是，如何保护在新的商业逻辑下运作较小参与者的生存和权利。然而技术巨头的垄断地位几乎不可撼动，它们垄断地位的本质不在于规模和结构，而是技术巨头的权力特征。

以谷歌为例，有2个主要因素使之免于外部竞争：

1. 搜索服务器的高额成本；

2. 点击和查询数据的自我强化优势，让搜索引擎不断提高搜索结果的相关性。

考虑到谷歌的搜索算法，已经通过数万亿次查询得到了持续改进，即使一个能够确保必要的资本来大力投资计算基础设施的新贵，也会发现自己处于相当不利的地位。

美国司法部的反垄断报告就发现，谷歌通过数据盗用和自家优先2种办法确定其优势，通过从未经许可的第三方获取信息来改善搜索结果，从而维持其搜索垄断地位。与此同时，谷歌还在搜索中做了改变，以给自己的服务提供优势，并使竞争对手的产品处于不利地位。

2020年10月，美国的反托拉斯小组成员、美国共和党众议员肯·巴克在接受美国CNN的访谈中确认，这份报告调查了技术巨头企业的许多员工，“多数员工准确地描绘了苹果、亚马逊、谷歌和脸书如何利用其垄断力量充当市场守门员，破坏潜在的竞争并挑选赢家和输家。”

从这个意义上讲，数字平台是自然垄断。传统的反托拉斯法倾向于将其分解，从而消除其规模优势。

然而有学者提出，在过去的十年中，反托拉斯执法者并未阻止主流平台公司数百笔收购中的任意一笔收购。因此，尚不清楚新一轮反垄断行动和拆分预期最终能否成功。这其中的主要障碍和局限包括：

首先，为使反托拉斯得以实现并取得成功，可能需要彻底改革围绕它的整个法律制度。

其次，競争加剧并未解决平台经济固有的自然垄断动力。

再次，技术巨头反垄断涉及比过往更加复杂的国际合作。

总而言之，如今的反巨头“泛大西洋”合作至今仍是一张白纸。要想起到显著效用，各国政府必须超越传统反托拉斯的思维。

有人认为，应促进技术巨头的数据开放。如此也许可以促进竞争，但也可能导致严重的隐私侵害。如何确保二者相互协调，这显然超出国家现有监管能力。

还有人认为，应确保技术巨头的利益得到更广泛的共享。例如，可以通过法规要求一定规模的平台将股份分散给个人，也用于为国内和全球公共物品提供资金。

也有西方学者提出了更为激进的思路，对技术巨头的公司结构（所有权、控制权、定价权）进行系统干预。作为使部分或全部大型平台公司成为公共所有权（完全或通过控股或多数股权）的办法，由工人、消费者、政府官员和公众等组成的众多利益相关方代表组成自治公共信托机构，同时以嵌入式民主管理结构和新的公共利益原则，对平台公司进行结构性重组。

扭转技术-政治“旋转门”

对现在许多人来说，大平台是他们赖以生存的依靠，但这些平台又几乎有不可问责的权力。尽管大平台屡屡被法院和执法机构发现违法，但他们的权力扩张速度依然异常惊人，影响政策制定过程的能力也越来越强。

从世界范围来看，技术巨头都已经发展出强大的政治游说力量。2012年，亚马逊在联邦游说集团中的花费排在第221位，到2019年，它已经排到第18位，和谷歌的母公司Alphabet（排在第8位）相差不远。2018年以来，伴随西方公众普遍出现的抵制技术泛滥热潮以及随之而来的政府监管审查，大公司更是强化了政策影响方面的游说。

长期以来，技术公司开展游说通常是通过直接游说与资助智库和学术研究的方式，但技术公司取得成功的主要支柱之一是，建立了一个强大的压力小组来应对政治和法规决策者。

近年来围绕关键政策目标的实现，技术巨头的游说方法已经发生显著改变。传统模式旨在提高自身公司利益的外部利益集团，而现在他们已成为实际的决策者。他们不再是“敲门的人”，取而代之的是他们越来越多地被视为决策室内的重要声音。

技术巨头作为“他者”的形象已经模糊不清，他们正在巩固自己在政治舞台上的地位，这背后发生作用的关键机制是一种存在于技术巨头同决策机构之间的新型政治“旋转门”。

根据有关资料，“旋转门”的问题主要集中在美国联邦贸易委员会（FTC）——几乎所有的FTC高层官员在卸任后，都会成为游说人员或者技术企业的律师与咨询团队成员。

美国消费者权益保护组织对FTC两个内设部门（消费者保护局与竞争局）的前任和现任官员进行了调查，发现这些决策者同他们的监管对象之间可能存在着密切的利益关联。该组织发现，过去20年中FTC超过75%的高级官员，要么在离开机构后服务于公司利益，要么为公司利益服务过后加入FTC。

仅谷歌一家公司，自2005年以来，就雇用了共超过197名来自包括FTC在内的前任政府高级官员。与此同时，很多来自硅谷技术巨头的人员也在通过“旋转门”机制进入公职部门。在这一过程中，大型科技公司在政府内部和外部培养了有影响力的倡导者网络。

这种政治上的接触和影响可能会削弱美国国会目前监管新技术的举措。例如，科技巨头正在试图通过推动国会颁布一项替代性政策，以推翻加利福尼亚州的《消费者隐私法》，而这项替代性政策是依照受他们资助的行业协会的提议来制定的。

对于国家而言，关闭政府与技术巨头之间的“旋转门”似乎是最直接的解决方案，但这并不是解决难题的办法。因为如果采取行动，则会损害那些已经通过“旋转门”系统实现交叉任职群体的利益，还有可能引发强烈的政策震动。

因此，也有观点提出，与其关闭“旋转门”，不如将精力集中在立法实施的执行机制上，以防止其成为施加不当影响的工具。例如，可以为利益相关者建立更正式的平台，为政策提供更加独立客观的论证，对前官员在游说中的政治联系进行必要的限制等。

总而言之，技术巨头垄断的本质不在于庞大的市场规模和组织结构，而在于科技巨头复杂的权力和组织特征。国家对技术巨头垄断地位及其次生灾害的警觉和管理，是原有政治体系和组织系统的本能反应，是国家基于自身任务和组织目标的逻辑展现。

然而，国家推动实现自身政治意图的高效行动能力似乎受到了极大阻碍。这背后既包含技术巨头垄断这一现象本身的复杂性所带来的艰巨挑战，又体现出国家权力在技术巨头反垄断中的理论策略、技术工具和资源储备等方面还没有完全做好准备。

这两股力量的持续博弈与未来发展，值得持续观察。