政府公共管理能外包吗

文_马涤明

前段时间，有一段视频被大量转发：浙江省桐乡市一位“市容巡查”人员，要求沿街药店撕掉玻璃窗上的店名标识，并表示这是桐乡市政府要求，不执行便“格杀勿论”。

对此，桐乡市综合行政执法管理局局长邱永堂回应称，这一事件系第三方外包公司人员操作失误，已责令第三方公司对这位员工停职调查。

“外包人员”干的，跟“临时职工干的”是同一性质呗？而如果行政执法局的一些工作已经外包给企业，是不是说，只要“外包”方面“操作失误”，就都怪“外包临时工”了？

“市容巡查人员”一句“格杀勿论”，传到网上后几乎令“举世惊愕”：这种现在只能在历史剧本才能看到的封建时代告示中威慑草民的官衙术语，居然出自一位身着现代执法制服者之口，不免让人生出不知“今夕何夕”之感。

而“外包人员”一说，并不能消释公众疑惑：行政执法工作也可以外包？

叫政府外包，指的是政府负责的一些公共服务工作，承包给社会组织，让专业的人做专业的事，使一些社会公共服务做得更有效率，更有质量，也更经济。比如环卫清运工作，现在都外包给了专业的民营环卫企业，而不再由事业单位性质的环卫机构负责。

但却不是什么公共事务都可以外包的。环卫清运可以外包，是因为它属于服务性事务，就是“干活”；而市容巡查、城管等工作则属于行政管理范畴，依法只能由国家机关或国家机关授权的公共管理机构承担。换个说法，公共管理、行政执法职能，其行使主体只能是公权力部门，这是一个基本常识。而“第三方公司”与公权职能两者间，其实是一种“风马牛”的关系。

法治政府的一个基本常识是“法无授权不可为”，显然，任何“第三方公司”都不可能取得行政管理的法律授权。一些执法部门虽然也都雇用协警、协管、保安人员，但这些人员只能是在国家工作人员的带领下从事辅助性工作，而不可以单独“上阵”，更不要说什么“第三方公司人员”了。

回到此事，那位“市容巡查”人员虽被媒体加上了引号，但其身着的制服上分明印着“市容巡查”，而这四个字代表的是公共管理机关的职能，企业不可能有任何公共管理领域的“巡查”职能。这种政府职能外包出去，逻辑上就讲不通。

城管市容等行政管理性质的公共事务外包，不是桐乡市的发明。但不管是学习“外地经验”，还是公共管理创新，都不能将“政府外包”的外延任意扩大。外包问题上，公共服务与公共管理必须界限分明，而不能混为一谈。否则不但经不起法律的审查，还可能因为“第三方公司”的行为影响到公共部门的形象和政府公信力。

还有一个理顺不清的问题是，假如承担公共部门“外包”事务的企业出现“违法行政”，法律层面该找谁说话呢？“发包”的行政部门虽有责任，但却不是违法的直接行为人，但外包公司又不具有行政职能，这可能导致法院无法依据行政诉讼法受理“违法行政”的诉讼。到头来，民告官，还是民告“第三方公司”？恐怕是给法律出了难题。

再有，本应是契约关系的政府外包事务，如果因行政职能被外包而出现政府部门与企业形成事实上的“上下级”关系，是否又会回到“政企不分”的老路上？