基于住房过滤模型的城市住房保障政策问题及对策研究

刁文浩

（上海工程技术大学，上海 201600）

住房是典型的耐用品，消费者随着收入的增加和住房的老化，便会寻求质量更高的住房，原有的住房便会过滤给下一收入水平的消费者，住房在整个生命周期里经历不同收入群体的使用并最终退出住房市场，这样的一种过程称为“住房过滤”。住房过滤理论在美国已经有了近百年的发展，成为研究房地产市场的重要理论，在住房保障方面，过滤理论基础上建立的住房过滤模型是研究不同模式政策效果的有效工具。我国的住房保障模式大致分为三种，政府兴建公房、政府补贴房地产兴建公房、货币补贴中低收入者，不同的住房保障模式具有不同的特点。本文利用住房过滤模型对我国三种典型的住房保障模式进行理论分析，并结合不同模式效果实现的机理，参考国外的先进经验，提出具有针对性的政策建议。

一、住房过滤理论发展概述与模型选择

过滤理论最早是由伯吉斯（E.W.Burgess）在20世纪20 年代初期解释芝加哥住房格局时提出的，主要用于从住房区位经济格局的角度对住房空间分布的特点进行分析。美国经济学家荷马·霍伊特（HomerHoyt）在1939 年提出，在较高收入的群体收入增加和对新产品偏好的驱动下，更富有的群体会搬向新发展的城郊，其原来居住的地区会被下一阶层的社会经济群体所居住，产生一系列的空出的住房，并且使得特定收入的消费群体能够住进质量更高的住房中，这是第一次提出了可称之为过滤模型的研究。

直到20 世纪70 年代住房“耐用性”概念的引入，才产生了真正具有价值和实用性的模型。在经过劳瑞（Lowry）1960 年对过滤现象做了概念性的解释之后，使得人们对住房过滤现象有了较明确的概念。盖茨比（Grisby）1963 年提出了一个对住房过滤模型完全不同的解释—将住房过滤看作一个结果并建立了一个更好的框架来理解关于住房存货、住户和搬迁决策之间的经验关系。1974 年斯维尼（Sweeney）提出并分析了租赁住房市场的理论模型，该模型处理住房的持久性和良好性以及异质性，同时关注住房单元的质量分布。麦克兰南（Maclennan）1982 年对盖茨比的处理方法做了一个高度总结，他将住房市场分为低质量、中等质量、高质量三个等级，提出了三市场过滤模型，通过观察三个住房市场的过滤关系，来分析政府不同住房政策的实施效果。美国学者阿瑟·奥沙利文（Arthur O'Sullivan）在其《城市经济学》一书中详细阐述了过滤模型的机制，以寻求最大化利用旧住房市场解决中低收入群体住房困难的途径。

除上述学者的贡献之外，1975 年赫尔斯（Ohls）过滤模型、1991 年布莱德（Braid）过滤模型等对住房过滤理论的发展具有重要意义，本文以研究住房保障的政策效果为目的，选择阿瑟·奥沙利文的过滤模型为基础，同时吸收麦克兰南的三市场过滤模型理论，对三种典型住房保障模式进行政策效果分析。

阿瑟·奥沙利文住宅市场过滤模型解释住宅过滤模型描述了不同住宅子市场之间的相互作用，以及住宅从一种用途转移到另一种用途的过程。假设条件如下：第一，三种收入群体：高收入、中等收入、低收入。第二，实际收入随时间推移而增加，因此三种收入群体对住宅服务的需求量都会增加。第三，改良住宅的成本相对较高，即住宅质量提高、面积增加的成本相对较高。第四，每10 年都会有新住宅建造出来，同时住宅服务存在折旧。

图1 麦克兰南三市场住房模型[2]

在麦克兰南三市场住房模型中，纵轴P 代表住房的价格（或租金），横轴Q 代表住房数量，S 代表供给曲线，D 代表需求曲线。房地产市场中，中高等质量的房屋利润空间大，开发商的建设积极性高，供给是充足的，在中、高等房屋的折旧向下过滤以及开发商新建的共同作用下，市场的总供给量保持在一个相对稳定的水平下，故中、高质量住房的供给曲线更偏向于垂直横轴。以L、M、H 分别代表低、中、高质量住房，初始状态下，低、中、高质量房屋的价格分别为PL、PM、PH，住房数量分别为QL、QM、QH。

二、住房过滤模型下三种住房保障模式的政策效果分析

本章节以麦克兰南三市场住房模型为我国住房市场的初始状态，假设我国住房市场符合奥沙利文的过滤理论条件，将我国的收入人群分为高、中等、低收入三个层次，分别具有对高、中等、低质量住房的需求。

（一）政府兴建公房模式

如图2 所示，政府兴建公房为中低收入提供住宅，将会减少市场上对低质量住房的需求量，有效需求减少，需求量由DL 降为DL*，价格由PL 降低为PL*，低质量住宅的租金和价格下降，理性的消费者为获得最大的经济效益，部分打算购买中等质量住宅的家庭，将会选择继续居住低质量住宅。此时，中等质量住宅的需求量会下降，由DM 降低至DM*，原本应当过滤到低质量住房市场的住宅依旧存留在中等质量住房市场，使中等质量房屋供给会相对增多，供给曲线由SM 右移到SM*，市场存量由QM增加至QM*，价格由PM 下降到PM*。同理，由于中等收入家庭的住宅难以出手，没有充足的资金购买高质量住宅，则高质量住宅的过滤同样受阻，供给曲线由SH 右移到SH*，存量由QH 增加至QH*，价格由PH 降至PH*。

图2 “建公房”模式住房三市场模型

我国的住房保障多采用政府新建公房低价出租或出售的模式，在此模式下，政府直接干涉住房市场，使得市场中的低收入群体对低质量住房的需求减少，三市场之间的联动效应导致中、高质量的存量增加，房地产市场的活力和流动性减弱。此种模式虽然解决了部分低收入群体的住房问题，但是对整体的住房消费市场有较大的负面影响，同时兴建公房需要大量的资金支撑，政府承担的财政压力较重。

（二）政府补贴开发商兴建低价住房模式

图3 “补砖头”模式住房三市场模型

政府补贴开发商的模式，政府不会直接干预住房市场，但是客观上政府通过政策导向，增加了低质量住房的市场供给量，供给曲线由SL 右移至SL*，市场供给量由QL 增加至QL*，价格由PL 降低至PL*，在客观效果上弥补了低质量住宅的供给不足。同政府兴建公房模式一样，由于低质量住宅的价格下降，中、高等质量住宅虽然随着房屋折旧价格下降，但是仍旧与同样价格下降的低、中等质量住宅有较大价差，中、高等质量住宅过滤受阻，价格由PM、PH 降为PM*、PH*，市场存量由QM、QH 增加到QM*、QH*。

此种模式相较于直接建公房的模式，政府的资金负担得到缓解，虽然没有直接干涉住房市场，但是政策导向增加了市场中低质量房屋的供应量，产生如同“建公房”模式的住房过滤效率下降的影响。而且从全国各地的实践经验来看，此种模式容易出现质量问题、挂“保障房”名号实则进行商品房销售等问题，另外，由于保障房相较于商品房的政策风险较高，利润率较低，开发商的积极性也在逐渐下降。

（三）政府增强低收入家庭住房购买力的模式

图4 “补人头”模式住房三市场模型

政府直接补贴中低收入家庭的模式，提高了中低收入家庭的购买力，低质量住宅的市场需求量随之增加，有效需求提高，房屋的市场价格会随之上升，利润空间的提高刺激更多的开发商建造低质量住宅，最终结果使低质量住宅的价格由PL 上升至PL*，供给量由QL 上升至QL*。由于中低收入家庭的购买力提高，部分家庭会比预期更早的购买中等质量房屋，中等质量住宅的过滤速度加快，中等质量房屋的供给量不足，刺激开发商建造更多的中等质量住宅，供给曲线由SM 右移至SM*，过滤加快与供给量提高的共同作用，最终会使市场存量会小幅度提高，由QM 增加到QM*，价格由PM 上升至PM*。高质量住房同理。

此种模式不限于政府给低收入家庭提供租金补贴的形式，包括提供优惠的购房政策、信贷支持等提升低收入家庭的住房消费水平。相较于通过供给方政策来提升低收入家庭住房水平的模式，此模式更强调以人为中心，以需求为导向，增强低收入家庭购买力，使其自发地向住房市场寻求合适的住宅。此种模式使不同收入群体的消费者都有所受益，且住房市场过滤效率加快，尤其利于盘活二手房市场，提高住房市场的活力，但是相较于前面两种模式，这种模式周期长、见效慢。

三、我国住房保障政策存在的问题分析

（一）中高质量房屋存量过高

娄文龙和张娟（2019）[1]在政策工具的视角下对改革开放40 年中央住房保障政策文件进行了文本分析，结果显示我国住房保障政策偏向于应用环境型和供给型政策工具，二者占比超过90%，但需求型政策工具明显使用不足，仅占到7.42%。而在上文的住房过滤分析中可以看出，无论是政府建公房还是补贴开发商的政策，都会导致住房过滤效率的减速，住房市场的中、高质量住房存量相对增加。中国家庭金融调查与研究中心《2017 中国城镇住房空置率分析》的调查报告显示，我国城镇自有住房空置率在2011 年、2013 年、2015 年和2017 年分别是18.4%、19.5%、20.6%以及21.4%，住房空置率远超一些欧美发达国家，且经济适用房的空置率由2013年的19.9%上升至2017 年的22.2%[2]。“去存量”已经成为解决我国住房问题的关键。“补人头”的保障模式有利于加速住房过滤，盘活市场存量，而此种模式不仅是购房补贴一种形式，所有能够增加中低消费者住房购买力的政策，都可以归纳为需求方政策，政策效果是帮助中低收入人群进行住房资产建设。

（二）住房政策中低收入家庭受益较小

2006 年世界银行的报告中便指出中国的住房公积金政策，主要使收入较高的家庭受益，大部分中低收入群体无法参加，或是参加后由于承受能力限制而无法使用[3]。贷款支持也是实现住房保障的有效途径，信贷支持帮助消费者提高购买力以提升住房质量，原财政部研究所的贾康、刘军民在研究中指出，由于政府政策调控没有分类供给、分层对待，在“国八条”等调控政策实施后，提高了按揭贷款和公积金贷款利率后，中低收入居民的购房更加困难[4]。我国的住房公积金与信贷政策，倾向于为中高收入提供便利，促进了中高质量房屋在中高等收入群体之间的过滤，不利于中等质量房屋向低收入群体的过滤，中等质量房屋的二手房没有被充分利用，浪费了社会资源，也加重了政府的住房保障负担。

四、完善住房保障政策的建议

（一）扩大住房公积金覆盖范围

住房公积金的覆盖人群应当逐步扩大，应当坚持全面覆盖、自愿参加的原则，使每一位国民均有平等的机会受益，有需求的国民可以尽可能地积累资产，以减轻购买住房时的负担。我国在快速城市化的过程中，农村中收入较高的人群是新市民的主力军，由于缺少具有针对性的政策支持，贷款买房又需要负担较重的商业贷款利率，使得这类群体的进一步发展受阻。住房公积金属于国家的社会保障政策，每一位国民都应当享受到同等的待遇，尤其是在我国住房保障制度不完善、不成熟的背景下，住房公积金成为了解决中低收入群体住房困难问题的有效政策，同时，应当进一步降低住房公积金的使用门槛和贷款利率，充分发挥公积金的调节作用和使用效率。

（二）提高“补人头”模式在住房保障政策中的比重

穆诗煜和成虎（2010）[5]从供需角度分析了美国住房保障制度的发展过程，并对美国的住房保障体系进行了梳理，美国在需求角度主要提供贷款担保和租金补贴，以解决中低收入住房困难的问题。美国政府为了减少租金补贴和保障房建设的负担，通过贷款担保鼓励中低收入者购买房屋，有效地盘活了二手房市场，加快住房过滤效率，通过去存量来解决城市中低收入人群的住房问题，减轻了政府负担，同时也节约了社会资源。相对于贷款担保，租金补贴的风险较低，并且租金补贴的效率是100%的，补贴直接对准中低收入者，通过制度规制，排除非弱势群体，不会出现无谓损失，以提高租金补贴的精准度。在未来的住房保障政策中，可以逐步增加租金补贴、购房优惠、信贷支持等以消费者需求为导向的政策，切实做到以人为本。

（三）开征住房空置税

我国住房空置率居高不下的一个重要原因便是住房空置成本太低，为房地产市场的投机行为提供了温床，流通中的住房数量减少，将会产生房价上升、住房过滤减慢的不良后果，影响全体社会成员的住房水平。住房空置会造成大量的社会资源浪费，同时由于房地产市场部分原本流通的住房被锁，开发商便会建立更多的住房，造成土地资源的不合理利用。根据欧美一些发达国家的经验，增收住房空置税有利于促进房屋进入市场流通，由此达到缩小贫富差距、提升社会福利水平的目的，是抑制房价、解决住房问题的有效手段。国内早年便有征收住房空置税的提议，但是在产权界定、统计标准、征收方法等方面存在争议，一直没有实施，随着我国的住房空置率逐步上升，住房空置税已经成为遏制房地产投机、房地产泡沫的必要措施。

（四）增加中高等住房而非低质量住房供应量

政府兴建公房和补贴开发商建的公房，都具有一定的标准管控，属于低质量住房，针对中低收入群体，而一旦中低收入群体收入增高，同时由于房屋老化，维护、运营等成本要比中、高质量房屋高，低质量住房便会很快退出住房市场，造成社会资源的浪费。根据住房过滤的基本理论，增加中、高质量新住房的供应，会加速老化的中、高质量住房的向下过滤，最终也会流入低质量住房市场，低质量住房市场的供给量也相对增加，且中高质量住房的寿命要远高于低质量住房，产生的社会效益要更高。

（五）建立个人综合发展账户

养老、医疗、住房、工伤、生育等政策，针对国民一生的不同阶段而提供保障，尤其是住房，国民的每一个人生阶段都有需求，因工作、养老、教育等因素有不同的需求类型。从资产建设理论的视角出发，国民的各类保险金应当综合起来，才能够增加国民的流动资产，提高个人的抗风险能力。从世界各国的社会保障政策实施路径来看，不同政策类型都相对独立，资金专款专用，如新加坡的中央公积金政策初始也是为解决养老问题，后来才纳入住房保障，我国的生育保险和医疗保险已经合并实施，作为重头的养老金虽有大量结余，但因老龄化加剧，养老压力也在不断增加。我国应在各种险种稳定发展的基础上，探究五险一金合并实施的路径，建立个人综合发展账户，满足国民的多样化需求。