引领住房公积金“十四五”高质量发展

文/梁硕

一、围绕“坚持经济发展就业导向”扩大制度覆盖

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）提出：坚持经济发展就业导向；扩大就业容量，提升就业质量，促进充分就业；支持和规范发展新就业形态，健全灵活就业人员社保制度，保障劳动者待遇和权益。这从“十四五”经济社会发展顶层设计上突出了促进充分就业、强化社会保障的方向性、重要性，政策取向清晰，目标要求明确。就业是民生之本，更是住房公积金制度发展之基。推进和扩大就业人员住房公积金制度覆盖范围，既是《住房公积金管理条例》所明确的劳动者待遇和权益，也是住房公积金管理机构的工作职责。据人社部公布数据，“十三五”期间，全国城镇新增就业人数达6564万，超过了“十三五”规划纲要提出的5000万人的预期性指标。按照全国住房公积金年度报告数据，“十三五”前四年新增开户职工约7309万人， 2020年新增开户职工约1600万人，这样“十三五”期间全国住房公积金新开户职工人数约8909万，高于全国新增就业人数35.73%。可以看出，“十三五”期间，全国住房公积金行业从既有职工和新增就业职工两端双向发力，多措并举，扩存量、拓增量，实现了新增开户职工人数比新增就业人数同频同向更大幅度的增长，有效拓展了制度覆盖范围。

“十四五”期间，住房公积金行业要深入研究分析“十四五”时期的就业环境、就业群体和就业形态，在促进充分就业、保障劳动者待遇和权益中进一步扩大住房公积金制度覆盖范围，并着力从扩、增、减三个方面推进。首先是扩大新开户职工范围，因为这是与全国城镇新增就业人数相对应并直接体现扩面建制工作成效的硬指标。“十三五”期间，全国新增开户职工年均1782万人。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》虽然没有列出城镇新增就业人数预期目标，但2021年《政府工作报告》在年度重点工作中提出当年新增城镇就业1100万人以上。为此，“十四五”期间建议将住房公积金新增开户职工人数分为全国层面的预期性指标和省级层面的考核性指标。全国住房公积金行业“十四五”发展规划可提出新增开户职工7500万人、年均1500万人的预期性指标，并可将预期性指标分解到省级层面，再由省级层面分解落实到所属各个城市中心作为约束性考核指标，以推动扩面建制工作真正落到实处，并建议在住房公积金年度报告缴存情况中增加各省级层面新增开户职工人数情况。其次是增加实缴职工人数。实缴职工人数的增加取决于新增开户职工人数和销户职工人数两个方面。经测算，“十三五”期间，全国年销户职工人数在940万至1432万之间，累计销户人数达6100万以上。全国住房公积金实缴人数从2015年的12393.3万增加到2019年的14881.38万。预计“十四五”期间，全国住房公积金实缴人数可保持年均3%左右的增幅，2025年有望接近18000万人。再次是减少封存职工人数。“十四五”期间要继续加大对职工封存账户的清理力度，适当放宽销户提取条件，不仅使这些曾经缴存过公积金的职工能拿回属于他们自己的钱，同时也做实正常缴存住房公积金的职工人数，推进制度的高质量发展，并建议将职工封存账户及清理情况列入各级年度报告。

二、围绕“深化供给侧结构性改革”增进缴存归集

习近平总书记在关于《建议》的说明中提出，要坚持供给侧结构性改革的战略方向，提升供给体系对国内需求的适配性，打通经济循环堵点，提升产业链、供应链的完整性，使国内市场成为最终需求的主要来源，形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。 “十三五”期间，住房公积金行业通过推进制度供给侧结构性改革，有效增进了住房公积金缴存归集，全国住房公积金年缴存额从2015年的14549.46亿元增加到2019年的23709.67亿元， 2020年达26317亿元，实现了年缴存额从一万亿量级向两万亿以上量级的新跨越。2016年至2019年，全国住房公积金缴存额保持了年均近13%的增幅。“十三五”期间全国住房公积金累计缴存额可达106372亿元，比“十二五”时期增长86.72%，实现了5年缴存额过10万亿元的新突破。

“十四五”期间，住房公积金年缴存额的增长，除通过扩面人数增加缴存外，主要依靠缴存基数年度调整形成缴存增长，同时还要面临规范和阶段性适当降低住房公积金缴存比例等政策性因素带来的缴存额减少，以及有些省已出台的将新人住房补贴调整为随工资发放而不再同住房公积金并户管理的政策。综合多方面因素，预计“十四五”期间，住房公积金年缴存额增幅在9%-13%之间，取中位数11%，预计到2025年，全国住房公积金年缴存额有望在2020年二万多亿元量级的基础上跨上四万多亿元量级的新台阶。5年累计归集额将达18万亿元以上，超过2019年底16.96万亿元的全国住房公积金累计缴存总额。到2025年，全国住房公积金累计缴存总额有望达37万亿元左右，比2019年底累计缴存总额翻一番以上。从各省级层面年度缴存情况看，到2025年末，广东省年度缴存额有望过4000亿元，北京、江苏将达3000亿元以上，上海、浙江、山东、四川将冲击2000亿元以上新台阶；湖北、河南、辽宁、安徽、福建、湖南、河北等有望过千亿元，新疆兵团的也将达百亿元，全国各省级层面住房公积金缴存额将由现在的千亿元、百亿元、十亿元等三个量级，提高到千亿元、百亿元这两个量级，实现住房公积金缴存归集新的突破。

三、围绕“促进住房消费健康发展”提高使用效率

《建议》提出：促进住房消费健康发展；实施城市更新行动，加强城镇老旧小区改造；坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，租购并举、因城施策，促进房地产市场健康发展。住房公积金作为具有增加职工收入和支持职工住房消费等多重作用的住房制度，可形成以住房为主导的系列化、多样化住房消费行为和消费效应。“十三五”期间，全国住房公积金使用效率有了显著提升，使用结构更加优化。在提取使用方面，2019年，全国住房公积金提取人数达5648.56万，占到同期实缴职工人数的37.96%。预计“十三五”期间，全国住房公积金提取使用总额可达73800亿元，比“十二五”增长2.17%。租赁住房提取占比从“十二五”末的3.66%提高到2019年的5.76%。至2019年底，全国住房公积金累计提取总额已达104235.23亿元，超过了同期全国住房公积金累计贷款总额。在贷款使用方面，“十三五”前四年，共发放个人住房贷款1120.87万笔、44594.14亿元，预计“十三五”期间可累计发放个人住房贷款1420万笔、58553亿元，分别比“十二五”期间增长22.64%和68.44%。2019年末，全国个人住房贷款累计总额已达97959.46亿元，2020年可超额完成预期累计发放个人住房贷款10万亿元的规划目标。2016年，全国住房公积金个人贷款率达到88.84%的历史最高点，“十三五”前四年，全国平均个人住房贷款率达到86.91%，比“十二五”期间提高18.99%。

按照中国人民银行、中国银保监会2020年底印发的《关于健全银行业金融机构房地产贷款集中度管理制度的通知》要求，对银行业金融机构分别设置房地产贷款和个人住房贷款余额占比的上限，这意味着对商业性个人住房贷款发放采取从严管理的措施，将对住房公积金的使用产生多重影响：既可以促进住房公积金使用效率的提高，进一步扩大个人住房贷款市场份额，也可能带来资金流动性紧缺的压力。对此，要考虑必要的应对措施。从提取使用看，“十四五”期间，全国住房公积金年提取使用人数高点预计将增加到7000万左右，占实缴职工人数之比可提高到40%以上，年均提取额预计将达20000亿元，5年累计提取额在10万亿元左右。从贷款使用看，“十四五”期间，年均贷款笔数和年贷款额将保持稳步增长，全国年均贷款将在300万笔左右，5年累计贷款将达到1500万笔。预计年贷款额在13000亿元至17000亿元之间，取中位数15000亿元，5年累计贷款额将在75000亿元左右。到“十四五”末，全国住房公积金累计贷款总额有望达18万亿元以上。“十四五”期间，全国个人住房贷款率将在85%-95%之间高位运行。

四、围绕“坚持系统观念”构建制度发展的新格局

《建议》把“坚持系统观念”作为“十四五”时期经济社会发展必须遵循的重要原则之一，要求加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，实现发展质量、结构、规模、速度、效益、安全相统一。“十四五”时期我国将进入全面建设社会主义现代化国家、向第二个百年奋斗目标进军的新发展阶段。住房公积金制度已推进实施了30年，在新的发展阶段，住房公积金行业要深刻认识和牢牢把握“十四五”时期我国经济社会环境面临的深刻变化，从坚持系统观念出发，着力处理好三个方面的关系，加快构建制度新发展格局。

一是处理好扩大制度覆盖与促进充分就业的关系。“十四五”期间，住房公积金行业要切实把握《建议》提出的促进充分就业的政策导向和有利契机，进一步解放思想、更新观念，推动扩面建制，从“应建尽建”向更加精准的“能建尽建”转变，积极构建扩大制度覆盖的系统化工作落实机制。要多措并举，以单位为依托、以劳动关系为基础的成建制单位扩面建制工作，将更多职工纳入制度覆盖范围，对因疫情影响和外部环境变化导致扩面建制面临暂时困难的企业，可通过给予一定的“缓冲期”，让企业固本培元，扎牢发展根基，在提升就业吸纳能力的基础上，稳步推进扩面建制。此外，大力推进灵活就业人员缴存住房公积金。“十四五”期间，灵活就业人员是不断加快增长的新就业群体，在落实《建议》要求健全其社保制度的同时，也应将他们纳入住房公积金制度覆盖范围，以拓展制度的普惠性，助力更多人群住有所居。住房公积金行业要在现行扩大灵活就业人员制度覆盖的基础上，充分发挥住房公积金缴存登记不受户籍、身份、地域和积分限制的制度优势，深入调查研究，强化制度宣传，认真总结各地行之有效的做法和经验，从行业顶层设计和属地推进创新方面双向发力，改善扩面人群结构，提升制度覆盖质态，为住房公积金制度高质量发展提供新的强劲动能。

二是处理好增进缴存归集与严格“控高保低”的关系。住房公积金是一种通过再分配方式调节收入分配的保障制度，规范缴存、增加积累是提升制度供给能力和职工住房消费能力的基础。“十四五”期间，住房公积金行业要继续处理好增进缴存归集与降低实体经济成本、减轻企业非税负担的关系，在支持企业发展和大众创业、万众创新中扩大制度覆盖，在严格“控高保低”中增进住房公积金缴存归集，在落实阶段性降低住房公积金缴存比例和缓缴中帮助企业度过暂时困难。首先是要增强严格控高的自觉。住房公积金管理机构要走出缴存归集管理上的误区——认为与其辛辛苦苦动员企业甚至要采取行政执法手段使一些单位按低标准缴存住房公积金，不如默许少数有条件的单位主动多缴存一些公积金，以致对一些强势的国有企业、垄断行业在限高政策执行上失之于软、偏之于宽。少数单位多缴存公积金是一种违规行为，意味着其所在城市在公积金缴存管理上严重失职。要增强控高的自觉

性，提升住房公积金缴存的规范性、公平性。其次是要加大保低的力度。从住房公积金缴存实际看，一些单位职工之所以公积金缴存额明显偏低，主要是因为部分企业经营者人为压低缴存比例和缴存基数，并长期不予配合调整。“十四五”期间，住房公积金管理机构既要注重扩面人数方面量的增涨，也要着力于缴存归集方面质的提高，必须坚持守住职工缴存比例和缴存基数保低下限的红线不动摇，努力缩小住房公积金缴存高与低两个端点的差距。对缴存确有困难的企业，也要从为市场主体减负担、稳预期出发，“放水养鱼”，继续执行落实好规范和阶段性适当降低住房公积金缴存比例，改进住房公积金缴存机制的有关政策规定，切实提升支持政策执行的精准性和有效性。

三是处理好高效率使用与防范资金安全风险的关系。“十四五”期间，住房公积金使用要继续坚持“用好用足”的供给侧结构性改革方向，把“用好”挺在前面，“用足”服从于“用好”。首先是要优化住房公积金使用结构。《建议》强调，坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，租购并举、因城施策，促进房地产市场健康发展。完善长租房政策，扩大保障性租赁住房供给。政策导向表明，我国住房制度改革已从“十三五”规划纲要提出的“以建立购租并举的住房制度为主要方向，深化住房制度改革”调整为租购并举，租与购的侧重点有所变化，利用租赁住房保障灵活就业人员住有所居将成为一种主导形式。住房公积金租赁住房提取使用占比虽从“十二五”末的3.66%提高到2019年的5.76%，但总体占比仍然相对偏小。“十四五”期间，要从扩大灵活就业人员制度覆盖需求和住房保障形式变化的实际出发，加大对缴存职工租赁住房提取使用的政策支持力度，进一步优化住房公积金使用结构。其次是要防范住房公积金使用风险。“十三五”期间，全国住房公积金基本处在高位高效使用区间，2019年，年报公布的32个省级单位中，个贷率高于80%的达20个，低于70%的仅2个。受商业性房地产贷款集中度管理政策出台的影响，预计“十四五”期间，全国住房公积金流动性将会逐步趋紧，资金归集增幅放缓和资金使用效率提高的反差也会更加明显。房地产业是现阶段中国金融风险方面最大的“灰犀牛”，住房公积金贷款资产风险虽然总体可控，但至2019年末，全国住房公积金个人住房贷款逾期额已达19.51亿元，逾期率0.03%。对此，住房公积金行业也要增强贷款风险防范意识，行业主管部门要加强对住房公积金使用风险防控的监督管理和政策指导力度，建立风险防控预警机制。各个城市要切实抓好各项风险防控措施的有效落实，确保住房公积金使用安全。

围绕贯彻落实《建议》精神，开启“十四五”新征程宏伟蓝图，十三届全国人大四次会议已批准了《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，进一步明确了“改革完善住房公积金制度，健全缴存、使用、管理和运行机制”的规划要求，目标已经明确，奋斗正当其时。全国住房公积金行业要以《建议》为引领，按照“十四五”规划纲要目标要求，坚持以系统观念擘画“十四五”住房公积金行业高质量发展，推动人民群众住有所居取得新的更大进展。