行政事业单位业务层面内部控制建设存在的主要问题及对策分析

徐小雯

行政事业单位在发展过程中，其内部的管理机制不断完善，当前时代的发展对行政事业单位提供的服务提出更高要求，需要行政事业单位从内部着手，提升管理成效，便需要立足内部控制管理，通过提升内控管理水平，来提升自身服务效能来回馈社会。具体到业务层面，从业务层面加强企业的内部控制管理水平，将帮助管理人员更深入了解单位在各主要业务中存在的一些问题，基于这些问题的暴露，采取对应的解决策略，例如采用出具岗位权责说明书的方式，明确岗位权责，避免行政事业单位工作开展过程中个人、部门之间互相推诿的现象发生。通过类似这样的剖析和策略提出，一步步地完善行政事业单位业务层面的内控水平，提升行政事业单位经营效率，突破发展瓶颈，实现可持续健康发展。

新形势下，党和国家、人民对行政事业单位提出新的要求，如何顺应时代发展需求，更好的服务人民，成为每一个行政事业单位需要考虑的一个问题。通过建设和加强内控管理，既是加强行政事业单位财务管理的重要举措，同样也是顺应社会各界主体需求的发展必由之路。从业务层面着手，是切实提升行政事业单位内部控制水平的一个有效切入点，通过厘清单位的日常业务内容，发掘业务控制方面存在的不足之处，并针对性的提出完善和调整策略，是当前提升单位内控能力，进而提升服务和经营水平的一个重要路径。

一、行政事业单位业务层面内部控制内容

通常而言，为实现有效的行政事业单位内控管理，需要践行制定内控制度、落实程序、安排对应监管程序与机构这一过程。也就是说行政事业单位需要基于内控要求，设置功能齐备的内控部门，即便财政资金、人力资源有限，也要设置专员岗位来负责该工作，并为对应的内控部门或者岗位设置轮岗机制，出具部门或者岗位权责说明书，明确日常工作权责，保障内控工作开展落地有声。从业务层面来分析，加强业务层面内控水平，具体可见如下内容。

（一）预算管理

预算管理是行政事業单位日常工作的开端，在内控工作中有重要意义。需要制定规范的流程、应用合理的方法、预算要依据对应的工作安排及时编制，具体到预算的编制内容，不仅要求数据翔实、准确，还要求更加细化，以便审计主管部门的查询和分析。此外，基于业务内容的不同，相应的预算管理也要应用对应的机制，设定目标和对应规划，能够在后续执行过程中基于目标变化而变动。

（二）收支管理

收支管理业务内控的重点要求，在于岗位设置的合理性，具体来看便是要将不相容的岗位分离，常见的为会计与出纳岗位，可以通过出具岗位权责说明书的方式明晰岗位权责，避免权责交叉。此外还要逐步完善票据管理制度，确保票据管理规范，为风险防控提供帮助。

（三）采购管理

涉及到采购业务层面的内部控制，其重点同样在于以不相容岗位分离的原则，明确各岗位原则，将采购与负责审批的权责划分到不同的岗位。采购岗位只负责依据政府采购清单去找寻供应商进行采购，审批岗位则对采购人员的采购申请、招标文件的签订、查验以及保管等负责。

（四）资产管理

资产管理业务的内部控制除了要遵循不相容岗位分离的原则外，还要从工作长度方面来进行考量，简而言之就是同一项资产和资金业务要分派不同的员工来负责不同的阶段，避免同一个人负责一整个的资产和资金业务。

（五） 项目管理

建设项目管理业务层面，要求管理人员在岗位设置时要结合实际需求，需要让岗位人员清晰各部门、岗位的权责，同时要遵循不相容岗位分离原则。具体到建设项目管理业务层面，需要分离的岗位包括但不限于项目预算与项目审计、项目实施与付款、项目可行性研究与决策等。除了岗位权责要分离外，还要出台科学、客观地议事和决策制度，避免传统行政事业单位工作模式下的“一言堂”现象，确保议事和决策要通过集体来实现，并要将每次议事、决策的内容通过文字形式整理归档，以便日后查用。

（六）合同管理

合同管理业务层面的内控工作，需要遵循岗位设置的合理性原则，将合同签署权与审批权分布到不同岗位。此外，合同签署相关印章要由专人保管，通过出台制度的形式和监督机制，来保障印章的专章专用、专人专用，避免因印章使用混乱引发的一系列负面事件。

二、行政事业单位业务层面内部控制不足之处

（一）预算业务

从近年来国内行政事业单位的预算业务开展现状来看，大部分单位能够有序开展预算的编制、审批以及落地执行，采用高效的内控管理机制和具体工作办法，将不同的部门、岗位权责进行区分，且最终的预算执行结果和预期目标基本保持一致，目前的不足之处在于缺乏预算的全程管理机制，此外在预算指标下限较高、预算追加制度不明确等方面还存在一定的瑕疵。究其原因，主要在于三个方面：第一，预算绩效管理理念贯彻落实不到位，部分预算管理人员在工作上随意性较强，缺乏一定的规范理念，对内控工作存在轻视;第二，预算管理缺乏对应的激励体系，负责预算管理的人员无法长时间保持规范的理念和行为，缺乏奖罚制度对员工的直接刺激;第三，源于行政事业单位的公益性，预算工作人员思想产生偏差，认为预算管理关键点要着眼于项目活动的社会效益，对于要完成这一项目所需要的成本预算则不够重视，进而导致预算工作在编制、审批、执行以及后续的监督环节，不能够遵循整体化、规范化的原则，因人为原因导致内控风险提升。

（二）收支业务

收支业务层面的内控管理是当前行政事业单位内控管理的重灾区，诸多不合理、不规范现象均出自于这一业务层面。常见的包括印章管理不善、票据管理不善以及审批报销不严格等问题。此外，部分行政事业单位的专项资金需求通过后，资金拨款慢、资金使用不规范等也是收支业务层面内控不完善的一个主要表现，严重影响着财政资金利用效率，阻碍了行政事业单位服务效能的提升。

（三） 采购业务

采购业务层面的内控不完善，主要表现在采购程序不规范、招投标机制不完善、缺乏有效采购验收制度等。

（四）资产业务

资产业务层面的内控缺陷，主要表现在闲置资产数量较多，闲置率较高，以及资产信息登记不完善的等方面。主要原因有两点：首先是行政事业单位在收入固定资产项目时，填写的报表分类不明确，无论何品类均划归到费用科目下，为后续的固定资产价值验收工作带来难度;其次，未依据年检要求盘点固定资产。

（五）合同业务

合同业务层面的内控风险，由合同订立、履约以及登记归档等各个环节的制度缺失和监管缺失造成。此外，合同档案的收纳和保管问题也比较严峻，不利于后续的查询工作开展。

三、行政事业单位业务层面内部控制提升相关策略

（一） 预算业务

第一，定期对预算管理情况进行总结分析。能够采用的方法包括差异性分析、一致性分析、例外事项分析、差错分析以及进度分析。通过不同的分析方法应用，从多角度多层次来分析上一阶段行政事业单位预算业务层次内控工作开展成效，找寻出不足之处，并在下一个工作阶段针对性的调整与完善。

第二，完善编制方法，科学制定编制指标。需要行政事业单位财务部门加强与其他业务部门之间的沟通与协调，一方面了解其实际需求，另一方面依据单位财政现状来制定出合理的编制预算计划，并将项目目标进行细化，設置对应的实现路径和预算内容，确保每一笔钱能够落到实处。

第三，构建和完善预算绩效评价机制。实施包括但不限于针对全体员工开展的预算绩效意识宣传工作、针对绩效评价人员开展的专项培训、以规章制度形式来完善绩效评价机制、出台对应监督制度等工作。

（二）收支业务

第一，开展定期财务分析。在既往的年度、季度、月度财务报表出具的工作基础上，定期组织和召开由各部门管理人员共同参与的财务分析例会，基于不同行政事业单位日常工作安排需求，可以每周或者每月为召开周期，该例会的目的在于加强财务部门与其他业务部门之间的沟通与联系，业务部门可以就上一工作阶段中的不足和心得在会上与其他部门人员一起讨论。

第二，划分项目边界。针对当前事业单位内部问题频发的收支业务内控失衡现象，要重点划分项目边界，区分项目经费与一般支出的界限。前者指出需要符合预算审批的明细要求，后者则需要审批人员逐个按照规章制度进行审批，实报实销。

第三，明确经费支出的审批权限。对重点项目和重点工作内容支出要提升审批监管力度，同时要赋予不同级别的岗位不同的审批权限，杜绝专项资金与公用经费互相拆解的现象出现。

（三）采购业务

第一，落实专家论证规定。即采购工作开展不能以个人好恶来决定，而是要在既往招投标基础上，引入专家论证机制，安排相关领域专家全程参与到采购招投标全过程，以便对行政事业单位的采购行为作出明确指导与监督。

第二，落实多部门联合验收。未来工作阶段，要逐步形成由财务部门牵头，多部门联合参与的验收制度。这些部门包括但不限于设备管理处、纪检部门以及办公室等。通过多方验收明确固定资产价值，降低内控风险。

第三，建立健全采购评审制度。首先要在单位预算编制框架下，基于项目实际需求来制定采购计划，对采购相关的经销商和产品做全面的评估，并通过集中采购、规模采购的方式降低采购成本。

（四）资产业务

第一，落实资产盘查制度。财务部要与设备部门、办公室以及其他业务部门加强信息沟通，保障资产盘查工作顺利开展。财务部门要定期对固定资产进行财务评估，编制清查报告。

第二，落实责任相关制度。在清查完成后，要依据部门所属来明确各部门与单位固定资产之间的权责关系，以此来明确责任，保障后续资产损毁追责能够落实到部门、岗位。

四、结语

综上，行政事业单位从业务层面厘清权责，出具岗位说明书的方式，确保对立性权责分属不同岗位，形成定期总结与反馈的工作规范，保障内控工作水平能不断提升。

（作者单位：湖南省怀化市辰溪县财政局）