基于风险的特种设备安全监管体系研究

摘  要：特种设备设备作为最重要的基础设备，与人民群众的生活密切相关。随着人们对安全、健康和环境的要求越来越高，特种设备的安全正在受到越来越多的关注。本文首先分析了我国特种设备安全监管的现状，以及目前监管体系下存在的问题和矛盾，从而提出利用风险评估和效益评估的办法对特种设备进行分级管理，从政府、检验机构、企业三方面对如何建立基于风险的特种设备安全监管体系做了探讨。

关键词：特种设备;安全监管;分级管理

特种设备是涉及生命财产安全，危险性较大的设备，包括锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、大型游乐设施和客运索道等。特种设备既是国民经济建设的重要基础设备，又是群众生活的重要基础设施，这些特种设备都极大地促进了现代经济和社会的发展，为现代人类造福。然而特种设备不同于普通的生产设备，它具有高危险性和事故易发性，一旦发生事故，就会严重影响到人民生命及财产安全，造成不良的社会影响，有碍于社会稳定和经济的正常发展。因此要保证新疆社会稳定和长治久安，实现总目标，保持经济可持续发展，必须做好特种设备的安全工作。

1我国特种设备安全监管的现状

1.1 我国的特种设备安全监察工作，从1955年设立专门机构以来，已有60余年历史。几十年来，逐步完善了安全管理制度，安全监督管理逐步走向了正规化和法制化的轨道，特别是国务院《特种设备安全监察条例》的颁布实施，特种设备安全监察与检验体系和监督管理方式得到了进一步的改革创新，无论在基础性工作建设、队伍建设，还是在实际安全管理效果方面，都取得了突破性进展。

（1）特种设备法规标准体系建设得到加强。国家初步建立了技术规范制修订专家库，实施了开放立法。几年来已经基本完成了特种设备安全监察法规体系规划，建立了安全技术规范起草、征求意见、审批、发布的工作程序;

（2）特种设备动态监管体系建设取得很大进展。全国各地基本完成安全监察网络和信息化网络建设，初步实现动态监管;

（3）启动了特种设备安全评价体系研究。确定了安全评价研究的基本内容，从微观层面研究、确定设备的安全状况登记，从中观层面研究安全监察、检验管理体制和绩效评价方法，从宏观层面研究特种设备安全对经济社会发展的影响和作用;

（4）大力推行特种设备许可制度。建立了审查、批准、监督三分离的特种设备许可工作机制，有效地规范了许可程序，强化了内部监督;

（5）在规范特种设备安全监察行政执法，落实特种设备安全监察责任，落实企业主体安全责任，加强对检验技术机构监督检查等方面，取得实质成效，加快了特种设备安全监察管理重点向使用环节转移的步伐。

1.2 随着我国改革开放后，经济的快速增长，特种设备数量增长迅速，近十年来每年都在以两位数的百分比在增长。与此同时，在我国特种设备安全监察工作中存在的一些不符合、不适应科学发展的问题日益突出，监管力量不足与设备数量快速增長的矛盾日益突出;安全监察检验工作定位不够清晰，企业主体责任落实不到位，社会安全意识比较薄弱等。

2现有特种设备安全监管体系面临的问题和矛盾

2.1监管体制面临机构性问题

我国的特种设备安全监管模式是一种安全监察与检验检测并行的双轨体制，其两大基础制度是特种设备行政许可与监督检查。与欧美等发达国家相比，我国由国家单一部门统一管理，直接参与到管理的各个环节，行政手段是安全监管的主要手段，而特种设备安全管理更主要的是一门技术工作，特种设备的安全最主要是由技术手段来保障，所以我国在特种设备安全监管体制中行政太多、技术太少，政府参与过多，社会参与过少。

2.2 监管体系与经济社会快速发展不相适应

我国的经济自改革开放以来就步入发展的快车道，改革开放三十年来，经济高速发展，我国特种设备的数量急剧增长，经济的快速发展与特种设备安全的矛盾一直比较突出。其中最主要的一个矛盾就是现有的特种设备安全监管方式在特种设备快速增长的现实面前，人力物力资源均难以负荷繁重工作的问题已日益突出，比如：行政监督执法力量短缺、技术检验力量严重不足、行政监管工作经费短缺，所以我们可以得出一个结论：大包大揽从生到死的管理方法已经显得力不从心。

2.3 监管的社会和科技基础薄弱

特种设备与人民群众的日常生活密切关系，但是实际上我们的社会对特种设备的认知度并不高，这就是我们目前监管模式面临的另外一个问题和矛盾。同时我国的特种设备安全监管的科技基础也相对薄弱。这表现在检验检测技术机构的检测能力跟不上特种设备发展的形势、检验检测规范建设滞后、监管的科技手段相对缺乏等三个方面。

3 基于风险的特种设备安全监管体系的建立

3.1 特种设备安全监管体系的总体架构

基于风险的特种设备安全监管模式的基本框架，即：由国家制定相关的法律法规及安全技术规范，在此指导下，由第三方机构对特种设备的使用单位进行特种设备安全风险评估，政府根据得出的结果对特种设备使用单位划分安全管理等级，对于重点部门和安全等级较高、风险系数较大的单位，由政府设立的专门部门实施安全管理，一般的风险的特种设备使用单位则由使用单位或者专业的安全管理机构负责实施安全管理，政府则实施包括安全管理机构监督、管理人员及作业人员考核等宏观方面的监管。而对风险极低的单位可以完全交由企业自行实施安全管理。具体的模式可以由图3-1表示：

3.2 政府监管体制转变方向

现阶段，政府应该将安全监管工作模式转变到进行宏观掌控，制定法律法规，控制社会组织资格，有效配置资源，确立保障体系上来。要在特种设备安全管理上做到小政府，大社会。具体应做到：完善法律体系，构建系统的特种设备安全风险防范制度;明确监管职责，理清工作范围，明晰责权;建立健全预防救济体系，承担事故处理善后职责。

3.3 检验检测机构的变革

建立基于风险的特种设备安全监管体系，就需要政府作出决策，在开放检验市场的基础上让我们的检验检测机构成为真正的企业，但这并不等于要让特种设备安全检验检测机构全部商业化，因为我们需要对各类特种设备检验进行第三方公正检验，这个第三方实际上也是检验检测机构，只不过这个第三方不是在从事普通商业化的特种设备安全检验检测。因此检验检测机构的变革就不仅仅是将检验检测工作完全交由市场了事，还应重点做好三点：一是设立独立的政府特种设备检验检测机构;二是由商业化机构主导特种设备检验检测市场;三是组建具有实力的大型检验集团参与国际市场竞争。

3.4 建立企业为主体的风险管理系统

企业是特种设备安全风险承担的主体，也是特种设备安全的直接受益者，做好特种设备安全监管实际上最直接的就是保障了特种设备使用单位的利益。因此应该落实企业主体责任，强化企业风险管理意识，成立专业机构负责安全管理的具体实施。

4 结束语

本文从我国特种设备安全监管的实际需要出发，提出应建立起一种以风险管理为基础，通过对特种设备及其使用单位进行分級管理，建立一种以政府为主导，企业为主体，具体管理和检验工作市场化的特种设备安全管理新模式。基于风险的特种设备安全监管模式的建立有利于提高我国特种设备安全管理水平，降低我国特种设备的安全风险，从而对我国的国民经济发展起到积极的推动作用。

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作者简介：

赵振虎，男，1983年12月出生，新疆特种设备检验研究院，现任质量技术部副部长，工程师。