银川管廊PPP模式总承包项目管理及合同履约风险分析

牛 乐，井玉阳，孙 磊，黄 巍

（中建一局集团第二建筑有限公司，北京 102600）

1 工程概况

银川管廊项目是国务院第二批试点城市首个落地的管廊项目，其中银川市沈阳路管廊阅海湖隧道是宁夏回族自治区首条湖底隧道。其隧道与管廊合建使建筑功能多元化的同时，树立了新型结构与周围生态景观完美融合的理念。银川沈阳路管廊I标段阅海湖隧道段如图1所示，起止桩号为K2＋027.5—K3+860.8，共1 833.3m。闭口段长1 230.0m，敞口段U形槽长400.0m，挡土墙段长203.3m。阅海湖隧道按双向八车道城市主干道标准设计，采用上下行分离的结构形式，单箱四室现浇钢筋混凝土闭合框架结构。两侧边室上为综合管廊，北侧为电力舱，南侧为综合舱，下为非机动车道；结构净宽45.7m，高9.4m。结构设计使用年限100年，结构设计安全等级一级；隧道主体结构防水等级为二级，配电房及设备用房一级。

图1 银川沈阳路管廊I标段阅海湖隧道

2 PPP背景及认识

PPP直译为“公私合伙制”，即公私合营模式，是指政府与私人组织之间，为提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同明确双方的权利和义务，以确保合作顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更有利的结果。合作形式为：以特许经营为基础，政府与企业间建立“利益分享、风险共担、全程合作”的机制。

业内预计，我国新型城镇化每年或带动有效投资20万亿～50万亿元，其中主要包括经济基础设施和社会基础设施，对于社会市场和地方政府而言，如何获得资金是最需要考虑的问题。

“PPP项目”将成为融资转型的方向，地方政府可依靠PPP模式下的经营主体继续融资，且由企业和项目的信用取代政府的隐性担保，从而降低地方政府债务系统性风险，PPP项目管理组织架构如图2所示。

图2 PPP项目管理组织架构

3 PPP项目管理及合同履约

3.1 项目管理

PPP模式简单来说就是一种融资和项目管理模式，而对于企业来讲，这种模式关键在于与政府合理地选择合作项目，并考虑政府参与的形式、程序、渠道、范围与程度，才能保证企业及投资人的投资建设不会亏损、烂尾。工程项目是施工企业的基础和重要组成部分，更是企业生存的灵魂，工程项目的好坏直接决定施工企业的成败。

从项目公司角度出发看项目管理，一方面应着重注意项目风险分配的合理性、PPP项目本身的融资可获得性、PPP项目整体的合法合规性；另一方面应提前了解当地政府财政状况及债务状况、当地出台的PPP法规文件及其可操作性、融资平台的运作能力及当地政府的契约精神。最后PPP项目在融资渠道的选择上应拓宽渠道，降低风险，随社会发展需尽快转变融资思维，积极尝试多渠道融资，而且要争取基金扶持，降低投融资风险。

PPP运作流程共分为8步：①项目前期准备；②尽职调查；③物有所值评价；④关键问题论证与明确；⑤投资人市场调研；⑥特许经营协议编制；⑦招商方案实施；⑧签订协议、成立项目公司。其中，对施工企业而言，“物有所值评价”与“关键问题论证与明确”最关键，是一个项目能否进行PPP立项的前提，以下就此两项进行经验分享。

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南》对PPP项目的识别、准备、采购、执行、移交等全过程提出具体意见。其中规定，财政部门要会同行业主管部门开展物有所值评价工作，对部分政府付费或政府补贴项目开展财政承受能力评价；通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行PPP项目准备。

3.1.1 物有所值评价

根据《政府和社会资本合作模式操作指南》，“物有所值”是指一个组织运用其可利用资源所获得的长期最大利益。简言之，就是“少花钱、多办事、办好事”。定性评价主要是通过回答一系列问题进行主观分析和综合评判。定量评价主要是通过对PPP项目的全生命周期内政府支出净成本现值和政府传统采购模式的净成本现值（即公共部门比较值PSC）进行比较后得出结论。若公共部门比较值PSC大于全生命周期政府支出净成本现值，则意味着政府传统采购模式成本更高，选择社会资本更为划算，且公共部门比较值PSC比全生命周期政府支出净成本越大，则选择PPP模式越有利，越应该采用PPP模式；若公共部门比较值PSC与全生命周期政府支出净成本基本接近或相等，则说明该项目处于PPP模式“可用可不用”的临界点，此时则需定性评价进行选择。

3.1.2 关键问题论证与明确

关键问题论证与明确的核心为地方政府财政承受能力论证。PPP模式有平滑现金流的作用，如果处理不当，很可能导致新的政府债务风险。对施工企业而言，需考虑到地方政府领导换届，存在将债务和支付责任延展到任期之外的可能性。因此，提出将地方政府财政承受能力论证作为项目实施的前置条件之一，非常及时和有必要。2015年4月7日，财政部颁布了《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》，开始统一规范性操作。

但在地方政府财政承受能力论证之前，需要在城市规划阶段，除常规空间规划，还需对全部投资项目进行资金的统筹规划，这些项目包括土地一级开发、基础设施和公共服务设施，要理清各自的投资额，排定建设时序才能最大化提升城市价值。除财政资金外，还要考虑资金缺口，如何根据项目的特点合理进行结构化融资，如财政资金、市政债务、银行贷款、基础设施投资基金、PPP模式如何匹配使用；政府和社会资本各自的投资边界；这些项目在未来会产生怎样的现金流收支，财政是否具有足够的支付能力等。

3.2 合同履约

作为企业，在与政府机构及其代理公司合作履约PPP合同的过程中，将会有各种各样的未知风险，以下就投资、建设、运营3个方面分析PPP合同履约过程中易出现的风险。

1）工程项目涉及的投融资资金需及时募集的风险，以及易出现未按期完成融资的风险，所以在工程项目融资上应尽量设置规避企业违约的客观因素。

2）工程项目建设质量未达到合同（协议）约定的标准（奖项）或国家质量验收标准（奖项），将面临工程质量不合格返工的风险，以及因不能得到合同内规定的质量奖项而造成合同违约的风险。

3）施工过程中安全文明施工和环境保护、出现安全事故的风险，对企业和投资人而言既是工程的建设方，又是工程的施工方。

4）项目未按合同工期竣工的风险、移交资产不达标的风险等，针对这类风险在PPP合同中应增加一些客观限定条件，防止因主观风险发生而无法规避。

5）运营及管理风险、运营维护超支的风险，针对此类风险，作为企业最好应在PPP合同（协议）中增加调整条款或明确据实计取的约定，针对绩效考核内容、分值的应重点关注其设定是否合理，避免成为不按时支付工程款的缘由。

6）因成立的建设单位实体化公司原因导致的工期延长、建设成本超支，或因工程质量缺陷返工所造成的建设成本超支等风险，此类属企业主观风险因素，应尽量避免。

7）未按时足额向施工单位支付工程款，应在PPP合同（协议）中明确支付工程款的比例，以及不按时支付的违约责任及赔偿（罚款）。

8）因PPP项目绝大多数为基础设施类项目，还需承担在项目移交前但实际已投入使用后而导致项目毁损的风险，变相延长了工程质量保修期。

9）在工程项目运营后，对已交付使用的工程承担缺陷责任及质量保修风险。

10）因国家政策或客观因素影响，需与政府机构及其代理公司共同承担某些风险，包括：①利率变化影响；②不可抗力因素影响；③社会物价变化影响；④项目公司清算注销（项目合作期限届满或项目公司提前终止的，项目公司应根据相关法律法规及公司章程相关规定进行清算注销，清算后的剩余财产根据股东各方在项目公司中的股权比例进行分配）。

11）若工程项目存在较大争议而无法协调解决，仲裁委员会的选择应满足企业的法律风险控制要求。

因此，在PPP合同（协议）谈判及评审时要注意以上风险控制的划分、责任主体及违约责任的约定，务必重点关注规避企业投资风险、工期违约、建设成本控制方面的约定。

4 结语

“合作伙伴”意味着双方要共同承担责任和风险，共同分享利益和收益，即“各有所求、各取所需、各有所得”；“合作伙伴”还意味着在合作过程中，双方的地位是平等的，但发挥的作用不同、各自直接目的不同；在目前体制下，PPP模式若要得到长远发展，就PPP模式而言，与投资企业合作的政府，要做到与合作伙伴的平等相处及所属职责范围应尽的义务。

PPP工程总承包是根据时代的变化应运而生的管理模式，正以强大的融资能力、项目管理能力、合同履约能力及社会资源整合能力，成为政府大型公共基础设施工程项目的主要发展趋势。PPP模式总承包项目管理经验的总结，一方面对于施工企业参与PPP合作项目建设管理及合同履约有重要的借鉴意义，；另一方面，对推动政府大型公共基础设施工程建设，吸引更多的社会投资资源具有重要的现实意义。