中国农村金融改革的变迁历程、演化路径与趋向研判

◎刘杰 张杰利 张华泉

农村金融改革作为我国经济体制改革的重要组成部分，历经70年风雨历程、40载改革春秋，为我国“三农”事业发展提供了有力支撑。然而，受制于农村金融制度、产品服务、金融市场、金融监管的相对滞后及创新能力匮乏，继而未能有效实现农村金融需求与供给的良性匹配耦合，“三农”面临的金融抑制与信贷约束问题依然突出。在“新三步走”战略的指引下，农村金融改革业已成为影响我国农业农村现代化与国民经济全局的关键问题，也是政策制定重点、社会关注热点与学界研究的难点。为此，在当前国家大力实施乡村振兴战略与脱贫攻坚有效衔接的关键节点上，本文基于我国农村金融改革70年的变迁历程进行回顾与归纳，明晰中国特色社会主义市场经济框架下的农村金融改革演化路径，有助于进一步探寻城乡融合条件下农村金融改革的趋向及发展路径、发展策略的选择，从而更好地服务新一轮城乡融合进程。

我国农村金融改革变迁历程

（一）计划经济体制框架下的“行政捕获”格局形成阶段（1949～1978年）

新中国成立后，随着三大改造的完成，加快促进农村金融改革成为党中央、国务院的一项艰巨任务。在此背景下，我国农村金融体制与农村金融体系逐步建立，但囿于高度集中的计划经济体制，农村金融机构的设立、职能定位、运行管理等诸多环节不可避免地呈现出较为明显的计划经济色彩。服从政府统一安排，具体执行政府指令性信贷计划，扮演政府“第二财政”角色，业务品种单一、创新能力匮乏等是计划经济时期农村金融的主要特征。自新中国成立到1978年改革开放这30年间，我国农村金融组织体系呈现出极为鲜明的“行政捕获”格局（见图1），即国家为谋求发展转型，以牺牲农业产出为代价构建资本密集型重工业体系，而农村金融不断地为重工业发展输送资金。具体从职能分工来看，中国人民银行垄断吸收、集中及分配农村金融剩余，而农村信用社、农业银行等仅有的涉农金融机构则主要承担农业长短期信贷、财政支农拨款等“附属”业务职能。在国家加快工业化进程的总基调下，逐渐形成 “弱农户、强集体、富国家”的虹吸效应，导致农村金融自我造血能力十分薄弱，日常运转严重依赖于政府财政补贴。由此，我国农村金融发展空间严重受限。

从变迁时序来看，1949～1978年农村金融改革历程集中体现在农村信用社与中国农业银行等农村金融机构的变迁上。1950年，中央《关于建立国家金融体系的决定（草案）》中明确提出设立农村信用社和农业银行，作为我国农村金融结构中的重要组成部分。自此以后，人民银行统领，农村信用社和农业银行并存的“行政捕获”格局基本形成。1951年，由农民自愿自主入股，采取民主管理模式的农村信用社在全国如雨后春笋般涌现，至三大改造基本完成的1957年底，全国范围内共建立了88368个信用社。农信社发展之所以如此迅猛，主要在于其运作模式、经营理念与当时的农村经济社会现状较为契合，为农业经济恢复与合作化运动的顺利推行作出了不可磨灭的时代贡献。而随着“政社合一”的人民公社体制的逐步建立，农信社相应地被“收编”于人民公社，其管理运作机制也发生了质变，成为了集体信用组织。几经辗转，1977年11月国务院颁发的《关于整顿和加强银行工作的几项规定》又明确指出，信用社开始履行国家银行的基层机构这一全新职能。

与此同时，1951年，中央决定成立中国农业银行的前身——中国农业合作银行，设立初衷在于让其承担农业中长期信贷及农业财政拨款等任务，同时领导并规范农信社的日常工作。从设立到1978年改革开放前，农业银行变迁历程可归纳为“三起三落”。由于设立伊始，农业合作银行仅保留总行而未设分支机构，导致其业务发展“名不副实”，于是，1952年7月，农业合作银行被撤销，此时安排由人民银行统领农村金融工作。1955年3月，中央决定筹建中国农业银行，并安排其在人民银行统一领导下开展相应业务。然而，1957年由于国家精简机构等政策原因又宣布撤销农业银行，农村金融工作又统一收由人民银行负责。1963年11月，出于支援农村农业建设的需要，党中央、国务院再次决定成立中国农业银行，两年后，又因人行、农行分设后，管理机构与基层机构重叠、人员经费紧张等棘手难题，遂于1965年11月再次撤销农业银行。

（二）农村金融体系恢复和重建阶段（1979～1992年）

1978年党的十一届三中全会吹响了改革开放的号角，此次具有划时代意义的会议明确提出“恢复中国农业银行，大力发展农村信贷事业”。1979年2月，中国农业银行恢复成立，受人民银行监管，且规定农信社隶属于农业银行，强调农信社的性质是集体所有制的金融合作机构。1984年8月，国务院同意并批复了由农业银行提交的《关于改革信用合作社管理体制的报告》，该报告详细阐释了农信社“建社立本”的“三性原则”，即组织上的群众性、管理上的民主性、经营上的灵活性，采取独立核算、独立运营、自负盈亏的基本运作思路，并再次明确界定了农信社的性质是合作性金融。为进一步挖掘农村金融市场潜力，从1986年开始，邮政部门开始“抢占”农村市场并受理储蓄业务，但其“只存不贷”的运作模式注定了其对抑制农村信贷约束与“金融抑制”的作用是极为有限甚至是倒向的。值得指出的是，随着家庭联产承包责任制的不断成熟，广大农户对资金的需求日益强烈，而当时以农行和农信社为主体框架的农村金融机构组织已然无法匹配相应的金融供给，于此，以农村合作基金会为代表的农村非正规金融机构出现，该类组织吸收农户资金入股，贷款对象主要是农户，极大填补了农村正规金融服务的空白，农村经济发展得以稳步向前推进。

总体而言，在1979～1992年区间内，农村金融改革的主要任务是恢复和重建农村金融体系，先后恢复成立了中国农业银行，并将农信社作为其基层部门，且明确规定了农信社的“三性”原则。同时，基于旺盛的农村金融需求及“清财收欠，以欠转贷”方针，民间金融组织——农村合作基金会相继出现。与此同时，邮政储蓄部门也开始涉及储蓄等金融业务，多元农村金融主体的涌现构成了农村金融制度的重生与重构（见图2）。

（三）农村金融“三元共振”雏形塑造阶段（1993～2003年）

党的十四大明确提出建立社会主义市场经济体制，要求农业农村要以市场为导向，农村金融制度又迎来重大转型。1993年12月，国务院《关于金融体制改革的决定》确定“建立政策性金融与商业性金融分离，以国有商业银行为主体、多种金融机构并存的金融组织体系”的金融体制改革目标。1994年中国农业发展银行成立，农业银行的政策性金融业务被单独剥离出来，由农发行负责统筹，而农业银行则专注于向国有商业银行运营模式转变。1996年8月，国务院在《关于农村金融体制改革的决定》中进一步明确了合作金融、政策金融、商业金融的“三元”发展思路：一是解除农信社与农业银行的行政隶属关系，重新确立农信社是具有独立法人地位的合作金融组织，由此厘定了农信社、人民银行、农业银行三者错综复杂的关系；二是改革农信社管理体制，按照合作制的原则对其进行重新规范；三是明确国有商业银行的发展目标与路径，尝试成立农村合作银行；四是按照精简、高效原则适当增设中国农业发展银行的分支机构；五是整顿与打击社区性合作基金会乱象。

1998年11月，国务院根据人民银行《关于进一步做好农村信用合作社改革整顿规范管理工作的意见》，强调要对农信社进行新一轮的改革，改革重心是稳步推进农村信用合作社的产权改革和管理责任体制、经营机制等问题，理顺产权关系，规范经营章程，尝试以县为单位统一法人，初步明确农信社股份制改革方向与具体思路。农村民间非正规金融组织方面，由于农村合作基金会发展过快，在产权、管理、监管等方面出现较大漏洞，孕育出大面积的兑付风险，严重破坏了金融生态环境，出于对兑付风险“滚雪球”效应的考量，至1999年初，农村合作基金会正式退出了历史舞台，在全国范围内被统一取缔和撤销。2000年的农村税费改革，标志着国家放松了对农村政权的管控，农村金融迎来了发展机遇。

在此阶段，我国农村金融组织体系发生了较大变化，由于清楚认识到农村金融供给结构赋能不足、不同性质的农村金融组织职能界限模糊等问题，为适应农业农村新的金融需求特征，我国农村金融商业性、政策性、合作性金融分工协作框架结构与“三元共振”雏形初步形成，极大地拓展了我国农村金融惠农支农的深度与广度。

（四）现代农村金融体系构建探索阶段（2003～2012年）

2003年以前的农村金融改革取得了一定的成绩，并形成了政策性金融、商业性金融及合作性金融“三元共振”的农村金融格局，一定程度上缓解了农村金融的供需矛盾。然而，随着社会主义市场经济体制改革的不断推进，农村金融服务“三农”的初心出现了偏离甚至背离，农村金融“空心化”、不良率攀升、资不抵债、面向农村的金融业务空间越来越狭窄等问题不断涌现，为应对农村“金融抑制”现象，2003年开始，国家明确了农村金融朝着存量改革和增量改革并重的方向继续推进。

2003年6月，国务院发布《深化农村信用社改革试点方案》，决定在江苏、浙江、山东等8个省市开展新世纪第一轮农信社改革试点工作，此次改革目标直指农信社内部机制，重点任务是理清产权关系、经营机制和管理体制。2004年5月，贵州省花溪农村合作银行挂牌，为新一轮农村信用社改革启动后首家挂牌的农村合作银行。不言而喻，此次农村信用社改革是农村金融改革历史上极其重要的一次调整，是对以往农村信用社存在的长期问题的对症下药，具有较强的针对性。现代农村金融体系的构建离不开农村保险制度的建立，2003年，原保监会的《建立农业保险制度的初步方案》提出建立多元化的农村保险制度。2005年，中央“一号文件”明确提出要深化农业保险改革，着力扩大政策性保险试点范围。2006年，原银监会颁布《关于调整放宽农村地区银行业金融机构准入政策 更好支持社会主义新农村建设的若干意见》和《村镇银行管理暂行规定》，新型农村金融机构开始兴起和发展。2007年3月，全国首家村镇银行——四川仪陇惠民村镇银行及全国首家农村资金互助社——吉林梨树闫家村百信农村资金互助社正式挂牌成立，标志着新型农村金融机构在农村地区正式诞生。这一时期，按照2007年全国金融工作会议提出的“建立健全适应‘三农’特点的多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的农村金融体系”要求，各国有商业银行在农村不断增设分支机构，扩大金融业务范围，纷纷设立“三农金融事业部”“普惠金融事业部”等专业化部门。同年3月，邮储银行正式宣告成立，彻底告别了过往“只存不贷”的历史，这些改革极大地缓释了农村地区“强”金融信贷约束的现状。

在该时期，农村金融开启了现代农村金融体系探索构建的阶段，农村金融机构持续呈现多元化发展态势。具体来看，农村信用社顺利开展股份制改革，成立了农村合作银行或农村商业银行，产权更加明晰，管理运作更加细化透明。以村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社为代表的新型农村金融机构出现，丰富和完善了既有的农村金融体系，缓解了农村金融市场供给不足的困境。不仅如此，农业保险开始快速推进，邮储银行作为一个新兴代表也登上了历史舞台。由此，农村金融发展进入了一个新的历史时期。

（五）新时代农村金融生态集成嬗变阶段（2013年至今）

党的十八大报告系统性地阐述了“全面建成小康社会”的科学内涵、目标与实施路径，众所周知，全面小康社会的建成离不开农村金融的贡献。2013年中央一号文件首次提出优先满足农户信贷需求，支持社会资本流向农村金融领域，明确农村金融的首要职能是服务和支持“三农”健康发展，优先满足“三农”资金需求。2013年11月，党的十八届三中全会决定赋予农户承包土地抵押权和担保权“两权”的职权，由此拉开了“两权抵押”试点的序幕。2015年的中央一号文件也提出鼓励创新“三农”金融服务，开展“三农”融资担保业务及大型农机具融资租赁试点，其最大亮点在于首次提出推动农村金融立法，2017年中央一号文件再次强调积极推动农村金融立法，由此我国农村金融立法体系逐渐成型。

新时代农村金融体系发展最突出的表现在于普惠金融的兴起，也标志着我国农村金融体系集成嬗变阶段的来临。2015年发布的《推进普惠金融发展规划》明确了我国普惠金融的服务对象，普惠金融事业部投入运营。截至2017年，银行业金融机构网点在乡村覆盖率超过90%，农村信贷规模逐渐扩大，农村普惠金融愈发成熟。该阶段，普惠金融发展的另一个标志性事件是金融扶贫的深入推进。2015年七部门联合印发《关于金融助推脱贫攻坚的实施意见》，明确指出要紧紧围绕“精准扶贫、精准脱贫”的国家战略，全面改进和提升金融扶贫的有效性。

党的十九大提出了具有跨时代意义的“乡村振兴”战略，2018年中央一号文件对乡村振兴战略的总体部署进行了明确。2018年9月，万众瞩目的《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》正式出台，作为乡村振兴战略蓝图的第一个阶段性目标，规划明确提出“要以乡村多元化金融需求为导向，建立健全与之匹配的立体化农村金融体系”。随着金融支农组织体系的不断完善，支农金融产品和服务不断增强，农业保险品种也不断拓展，“保险+期货”试点、“订单农业+保险+期货（权）”试点不断扩大。自此，随着普惠金融、农业保险、农产品期货期权市场逐渐成长，农村金融改革思路实现较大突破，多层次的农村金融生态集成态势基本形成，农村金融改革创新进入深水区。

在此阶段，我国农村金融改革朝着多元化创新方向深入推进，普惠金融发展势头良好，涉农贷款条件更加合理规范，抵押品担保、农业保险产品更加丰富，农产品期权期货市场发展壮大，多元共存、各司其职的农村金融生态基本形成，从而为乡村振兴及农业农村基本现代化背景下的农村金融改革嬗变夯实了硬件及软件基础。

中国农村金融改革的演化路径

（一）“制度——组织——组织场域”的研究框架分析

早期的新制度组织学认为，组织行为主体要在不违背既有的制度安排下制定合法性发展目标和改进策略，两者共生共融，最大化发挥能动性作用。但制度具有环境复杂性和动态性变化特征，导致“制度——组织”关系在发展过程中难以避免碰撞和摩擦。制度逻辑理论中的组织场域概念为破解此类问题找到了切入点。斯科特认为组织场域（organizational field）是不断聚集的组织共同构建出一个被认可的制度环境，又或是一种具有普遍存在价值的组织社群系统，在制度环境或组织社群系统中的组织行为主体之间交流互动更加紧密，更易达成统一的制度规则。同样的，DiMaggio和Powell也认为组织场域是由具有相似利益动机和文化认知背景的组织形成的制度生活领域。所以，组织场域作为组织与制度互动的空间载体与关键场所，是制度和组织相适应的核心分析单元，更好地刻画了“制度——组织”互动、互构、互嵌的生动关系。而在同一组织场域内，每个组织都受到制度力量的影响，“制度——组织——组织场域”三者之间不断进行边际调整及寻求最佳动态关系，最终形成互为认同的发展模式。在组织场域内，各个组织行为主体能够被制度约束和引导，有效规避了不利因素对追求共同改革目标的冲击。

中国农村金融改革70年演化机制中的农村金融组织与制度变化相适应是关键因素，但仍不能忽视同一组织场域下调节彼此关联的不同农村金融组织以更好地服从于农村金融制度的作用。制度经济学中“制度——组织——组织场域”研究路径为实现我国农村金融发展模式帕累托改进提供了较为完备的理论基础。新中国成立以来，农村金融改革历程的五个阶段内化于其固有的演化路径之中。演化路径作为经济基础、时代印记、改革主体性质等因素错综交织的隐性表征，也可视其为制度逻辑演进的具体表象。从表象来看，新中国70年的农村金融制度演化是通过对农村金融的频繁改革而展开的， 农村金融改革始终以农村经济制度变迁和农村金融需求变化为中心对农村金融制度进行适应性调整和修改。从演进逻辑来看，按照制度经济学的观点，在技术化社会非稳态演进进程中，农村金融组织是农村金融运转的推动者，亦是农村金融制度变迁的代理人，而农村金融制度则是农村金融组织运转所遵循的规则与条框，二者在农村金融体制优化调整场域中相互影响、相互制约，以达成适应时代变迁和社会发展的农村金融制度。由此，产生了各个阶段不同农村金融模式的帕累托改进，提高经济社会发展的调适效率，于是才有了70年农村金融改革历程。基于此，本文尝试运用新制度经济学派“制度——组织——组织场域”分析框架对我国农村金融改革演化路径进行推演。

（二）我国农村金融改革的演化特征

1.演进主基调——中国农村金融改革呈现鲜明的二元结构演化特征

以社会化大规模生产为显著特征的城市经济和以小农生产为典型特征的农村经济并存的经济结构，构成了我国长期存在的城乡二元结构特色。从全局金融、农村经济与农村金融关系、农村金融内部结构三个不同维度，考察我国70年农村金融改革演进逻辑可以发现，我国农村金融改革在三个不同维度均表现出了较为明显的二元特征，其成为我国70年农村金融改革的鲜明印记。

首先，从全局金融来看，按照整体与部分观点，农村金融理论上是我国全局金融不可或缺的重要组成部分，但根据经济决定金融的客观规律，我国经济社会的“二元”结构特征“先天”地决定了我国总体金融的“二元”属性。相应地，我国农村金融改革演进与整体金融改革演进相比，呈现出明显的滞后性，突出表现在四个方面：一是地位上的从属；二是时间上的延后；三是工具手段的单一；四是内部结构不合理。

其次，从农村经济系统来看，尽管理论界一致认为农村金融是构成我国农村经济系统的重要构成部分，但实际上农村金融系统具有自己的独立特性，尤其表现在其交叉性的属性上。一方面农村金融治理的方式主要以垂直治理为主，而另一方面农村经济治理又以水平治理为主，农村金融与农村经济治理方式与治理机制的差异决定了农村金融改革具有滞后性，难以与农村经济改革步调一致，从而表现出“二元”特性。

最后，从农村金融系统内部结构来看，我国农村金融改革演进同时存在于两个不同系统与两种不同的方式之中，也具有交叉特征。按照一般划分方法，一个是政府主导的自上而下的依靠强制性制度变迁而形成的农村正规金融，另一个是民间自发的依靠诱致性制度演变而产生的农村非正规金融。理论上看，农村正规金融与非正规金融具有互补性，然而从我国70年农村金融改革的演进过程来看，对农村经济而言，前者是外生的，后者是内生的，二者始终存在不同程度的对立与冲突，且地位是不对等的，从而表现出非常明显的二元特征。

2.制度演化——源于路径依赖效应的中国农村金融改革是以自上而下强制性制度变迁为主导的过程

中国农村金融改革的演进过程表现出强烈的路径依赖特征，而路径依赖体现最充分的就是农村信用合作社的曲折发展历程。农村信用社兴起于50年代，60年代被“政社合一”的人民公社所接管，80年代隶属于农业银行，90年代又与农业银行脱钩，后又发展其合作金融性质，现又进行股份制改革。为何新中国70年的农村金融改革是自上而下的强制性制度变迁过程？按新制度经济学派集大成者诺思的观点，在信息不完全与交易费用存在等场景下，当行为主体通过学习投资、分工协作等方式获得递增收益时，便很难再从初始条件中跳出来寻觅新的行为路径，继而导致路径的锁定；另一方面，制度安排形成的利益集团对现有路径有极为强烈的需求，他们会通过一切可能的手段去破坏、阻碍新制度形成，即便是新制度被证明为有效的制度。由此可见，对路径依赖有关键影响的两个变量是初始条件和利益分配。

我国金融制度的初始条件。第一，新中国成立以来，我国的金融制度一直是政府主导的运营模式。自1953年开始建立高度集中的计划经济体制及国家银行体系以来，人民银行作为行政主导时代的主角，在1984年之前一直是通过行政手段直接规定、规范金融机构的金融资源配置行为。尽管1984年以后人民银行开始专门行使央行职能，但政府主导金融资源配置的思路一直是制约我国金融改革的隐性障碍。第二，社会主义国家的金融体制改革无“例”可循，无“法”可遵，在以公有制经济为主体的经济结构中，金融制度的设计既要契合市场经济发展趋势，又要体现社会主义国家的本质特征，这种开创性的金融制度设计与安排本身就是一个复杂的系统性工程。第三，我国整体相对落后的金融体系决定了其构成部分的农村金融体系改革的渐进性。我国金融业真正发展是在改革开放之后，尽管历经四十余年的发展，但在行业规范、监管效力、运行效率、国际竞争力等方面依然存在短板，按照整体与局部的哲学关系，这也在一定程度上制约了我国农村金融的改革进程。

金融改革中的利益分配。金融改革利益分配主体涉及政府、金融机构、国有企业、投资者等，利益分配主体间的复杂博弈关系决定了金融改革的深度与广度。从政府立场来看，长期以来的GDP考核指挥棒使得政府追求“工业产值”的固定思维根深蒂固，由于国有银行利润和部分营业税是政府财政收入的重要来源，因此资金从农村流向城市工商业，既符合金融机构本身对金融租金追求的需要，也契合政府追求政绩的现实诉求。

由此可见，路径依赖效应所需的初始条件和利益分配两个维度决定了我国现有金融制度与金融体系的形成。事实上，我国金融机构反复调整、金融机构功能定位模糊、政策对利率水平的行政干预、不同性质的金融机构职能错位等都是我国农村金融制度缺失的表象。制度供给缺失对我国农村金融体系构建和完善带来的制约效应是非常明显的。如图3所示，该图为我国农村金融制度选择策略模型，纵轴为市场因素，横轴代表政策因素，曲线A表示制度选择曲线，由于我国特殊的政体特征，曲线A的横轴截距要明显长于纵轴的截距。曲线IU表示制度效用曲线，越靠右，表明整体效用程度越高。曲线IU1与曲线A相切于点E并连接原点，所形成的射线即为SCP曲线，该曲线为激励约束条件下的最佳组合曲线。然而，由于农村金融制度固有的不完全性特征，曲线A将会向左下方位移，并与SCP曲线交于点E`，又因为任何制度曲线都会与制度效用曲线交于SCP曲线上，因此将迫使IU1也相应移动到IU2的位置，继而导致农村金融制度整体效能的降低。由此验证，金融制度的缺失是导致农村金融体系“先天不足”的关键因素，我国农村金融制度的缺失更突出表现在制度改革的低效以及过度的金融管制上。

3.组织演化——源于城乡金融租金空间分异的农村金融供给组织系统演化贯穿改革主线

制度经济学框架下，组织作为“理性经济人”，其会在现有制度框架内的规则、法则中运用不同组合工具进行边际动态调整，从而达到逐利的目的。针对农村金融改革70年的二元结构制度演化，可以用农村金融供给主体的城乡金融租金空间分异的简要数量模型予以解释。

众所周知，租金是金融机构逐利的源泉，而城乡金融租金空间分异根源在于工农业迥异的生产方式、边际报酬规律。如图4、图5所示，横轴表示金融机构的信贷量，用Q表示，纵轴表示一定信贷量所对应的收益和成本。曲线R是金融机构在城市和农村分别获得的信贷收益，收益总体上都是随着信贷量Q的增加而递增的，且都呈现出先快后慢的趋势，关于这一现象的原因，科学解释是金融产品的收益递减规律所致。然而，农村地区的收益由于受聚集效益缺乏、农业产业利润空间相对狭小、政府对贷款利率管制等多重“不利”因素的影响，导致图4中农村收益曲线变得逐步平坦。在成本方面，C表示金融机构在农村和城镇开展金融业务所需的成本，城市成本主要包括固定成本CA、从业人员工资、存款利息及股东收益等，该曲线总体呈递增趋势，且随信贷量Q单调递增，这是由于信贷投放超越特定临界值后，金融风险程度加剧，金融机构流动性成本将会上升。而农村地区由于金融网点较为分散，金融机构设置存在交通、空间等各类阻碍，因此，农村的固定成本CM要比城市固定成本CA大得多。

如图4所示，城市成本与收益曲线分别交于点PA、PB，此两交点对应的信贷量分别为QA、QB。如此将图4相应地分成了三段，分别命名为起步区、租金区与退出区。显然，租金区是金融机构“有利可图”的区域，且利润空间租金空间较为可观。当信贷量超过城市经济所需的信贷量QB后，此时经济不再处于稳态，金融机构将出现亏损并最终退出，但值得注意的是，只要城市经济不存在恶性通货膨胀且信贷本身的“刚性”特性一直存在，此类现象就不会发生。同理，如图5所示，农村金融市场的租金空间同样可划分为三个区域，金融机构的租金利润为显然，S2要比S1小得多，租金空间明显萎缩。根据这一原理，就不难理解70年金融改革历程中正规性金融机构往往承担着农村“抽水机”这一角色，而农村地区“金融抑制”现象一直存在且比较突出。

4.组织场域演化——农村产权制度与顶层设计的缺位致使改革历程中农村金融机构主体反复调整修正

按照新制度经济学观点，组织在一定制度框架内高效运转需依托制度载体或技术环境，而组织场域的概念便是对这一有限条件的精确描述。组织场域所在的环境可分为制度环境和技术环境。制度环境包括正式的法规和非正式的组织场域文化，技术环境则是市场的竞争环境。“组织场域” 及“制度环境” 的制度化特性才是影响组织制度化的关键因素与场所， 其更具体地阐述了组织与制度之间的互动关系。对于农村金融改革而言，其最重要的组织场域即为与农村金融改革息息相关的各种内外部环境及制度载体，而这其中最具代表性的便是农村产权制度与农村金融改革的顶层设计。

从呈现出的表象来看，我国农村金融改革70年的历史就是一部农村金融机构主体反复调整修正的历史。从农业银行改革开放前的“三起三落”，到农信社“自主形成—官办—隶属农行—恢复合作性质—人行统一管理—与农户脱钩—组建联社—试点改革”等发展历程，再到合作基金会“成立—发展—取缔与非正规金融组织兴起又被打压取缔”等过程，无一例外都体现出金融机构在功能定位、业务范围、金融管理体制改革等方面的调整与修正。尽管这些调整反映了特定历史时期一定的必要性、科学性，但农村金融机构的反复调整与修正实质上并非由农村经济发展特征的内生性所决定，也并非是由农村金融机构自身发展需求所做出的主观能动性行为，而是取决于国家整体发展战略、整体金融发展形势及行政区划、行政管理体制改革等“国家行为偏好”，且调整方式行政色彩浓厚，最终形成了以“唯机构论”行为特征为主的政府主观偏好型目标函数。

政府偏好型目标函数的确立导致农村金融机构主体反复调整，其根源在于整体金融功能效应最大化目标导向的顶层设计的缺失缺位，尤其是与市场发展态势匹配、可操作性强、经济社会效益兼顾的农村金融制度改革总体方案的缺失。在对顶层设计缺失原因进行剖析时，一个不能忽略的重要因素即是长期以来我国农村产权制度的缺失与缺位。事实上，农村产权制度是阻碍市场机制条件下农村金融体系构建完善的重要因子。这些制约因素主要体现在农村土地所有权主体缺位、农村土地使用权流转不畅、农村宅基地确权制度尚未真正建立起来等，农村产权制度的不合理因素不利于信用的确认及违约责任的追究，而这恰巧是金融机构业务开展的逻辑起点。为此，结合“三农”禀赋结构现状，我国农村金融改革总体方案的顶层设计绕不开农村产权制度的持续深化改革，如果农村产权制度改革不成功，我国农村金融机构顶层设计仍将缺位，农村金融机构主体也将难逃被再次调整的宿命。

中国农村金融改革趋向研判

以上述“制度——组织——组织场域”研究逻辑对我国农村金融改革演化理路进行推演，可以发现我国农村金融改革具有“政府失灵”与“市场失灵”的双重特性。因此，试图单方面否定新中国70年农村金融的改革成效，显然是不可取的，而断然地推翻现有农村金融体系，同样是极度错误的。按照新制度经济学理论，在现行农村金融制度框架下，规避政府行政主导的农村金融与过度开放的农村金融市场，俨然是一个切合时宜的理性道路选择。为此，基于“制度——组织——组织场域”演进逻辑，对制度进行重构，推进组织革新，激活不同类型农村金融机构的活力，统筹安排好政策性金融、商业金融和合作性金融的功能定位，拓展业务范围，同时大力优化组织场域中的机制环境，将可能是中国农村金融改革的未来趋向。

（一）制度重构——顶层设计、配套跟进与农村金融制度改革全面深化

目前，我国仍存在金融风险缺乏承担主体、乡村振兴缺乏资金支持、农村金融优惠政策无法落地的现象。结合国外农村金融发展实践经验及我国乡村振兴和农村改革相关法律法规的制定，我国农村金融改革必须向法制化层面纵深迈进，要通过顶层制度的有效供给为农村金融部门发展及农村金融市场的有序推行提供法律依据和制度保障。为此，我国要审时度势、因时制宜地启动并推进农村金融立法的各项准备工作，尽早出台《农村金融促进法》，加快立法进程，以保证农村金融有效运行。另外，法制化的顶层设计还需要配套措施的跟进，应进一步围绕农村耕地使用权确权改革、农村生产要素流转制度改革及农村宅基地使用权制度改革等，形成有助于现代农业金融体系构建的农村产权交易体系，同时在政策、人才、资金等方面强化要素保障。

（二）组织革新——功能互补、边界厘定与正规、非正规金融的有机衔接

农村非正规金融和正规金融并行运行的实践结果表明，非正规金融有其独特的生命力，储蓄能力匮乏的农村地区需要非正规金融的功能补充，正规金融与非正规金融并非天然的“对立者”，也非简单的替代关系。为此，应摒弃零和博弈的思维定势，厘清正规金融与非正规金融的功能边界，合理引导非正规金融的规范化运作。在正规、非正规金融的衔接方面，一方面需以农村金融市场为导向，建立筛选机制，重点挖掘和培养社会资本、信息资源丰富的非正规金融，鼓励其以灵活多样的方式参与和正规金融的合作，并形成农村金融供给的利益共同体。另一方面，需强化二者有机衔接的监督约束机制。如地方人行、银监会、统计农调队等多部门联合定期开展统计调查，及时获取本土非正规金融的数目、资金来源用途以及利率水平等情况，并及时披露。同时，建立非正规金融机构的风险预警机制，加强对非正规金融清偿能力的动态跟踪及市场退出机制的建立。总之，需充分发挥城乡金融、正规与非正规金融的互动互惠关系，探寻其最大利益公约数，同时进一步厘清政策性、商业性和合作性金融的作用边界，寻觅各类金融的最佳组织模式与功能架构。

（三）服务拓展——乡土文化耦合、运作范式创新与“长尾效应”溢出

一方面，中国农村、农户固有的“村庄共同体”“圈层结构”表明农村金融生态具有良性导向的金融伦理约束和优良“土壤”。另一方面，由于农户自身禀赋结构“先天不足”，传统正规金融渠道复杂而繁琐的信贷流程对于其本身就是一种“金融排斥”行为，农户贷款难是金融供需的常态化反应。为此，一方面需要制度重构、机制突破、金融产品与服务创新等多方面联动，将金融产品与服务植根于因地制宜的乡土文化中，将农村金融升级为内嵌于服务农村社会的有温度、有深度的高质量金融服务。另一方面，由于交易成本高、风控难度大等原因，既有的大型正规金融机构服务“三农”的运作范式存在天然的缺陷，导致其天生就不具备服务“三农”的动力机制与外围基础，相关涉及“小微”“三农”领域的普惠金融投放也仅仅是履行其社会责任的一种直观印证。在新的历史时期，借助大数据、区块链等现代化互联网工具，通过组织、业务流程等再造及相关体制机制创新，在市场机制主导规则条件下有望将正规金融机构“三农”业务嬗变为其主营业务，从而更好地发挥其服务“三农”的长尾效应。

（四）机制突破——市场导向、身份认同与市场良序构建

一是市场机制突破。长期以来，我国农村金融改革带有明显的政府主导色彩，市场化导向不明显。在乡村振兴战略及“2035年农业农村基本现代化”目标条件下，下一步农村金融改革的重点将回归市场机制本真，将农村金融机构主体改革作为持续动力，在整合存量改革基础上，通过不断放开市场准入门槛，引入优质增量资源，形成百花齐放、竞相争艳的农村金融业态，从而保障农村金融需求主体“求有所应”“诉有所获”。

二是身份认同机制突破。我国传统农贷市场结构的形成带有浓厚的行政意志，既往农贷体系的纠偏与市场调整更多也是体现监管导向与供给导向，很大程度上忽略了农村金融需求特征及衍生效益。可见，在新的历史时期，只有在顶层设计中从政策层面淡化对不同类别农村金融机构显性的差别对待和隐性的政策排斥，强化其“一视同仁”的身份认同机制，才有可能真正迎合需求主体的真实诉求，彻底满足农村经济实体发展的市场化动机。

三是市场良序构建机制突破。长期以来，农村金融市场运行是外部资源持续注入的体现，一系列带有“善意”“善举”的信贷趋向往往由于农村基层治理效率低下、分散农户交易成本较高等原因，而存在大量农贷资金被农村中的精英把控的“精英俘获”现象，甚至包括不法分子通过非法手段获取信贷资金发放高利贷等违法行为，严重扰乱了本就脆弱的农村信贷市场。针对这样的不良现象，一方面需出台“善治”的行政法规与市场监管体系，严厉打击违法事件，遏制不公平现象；另一方面也需要通过大数据等现代化手段完善个人与行政村的征信体系，积极营造人人讲信用、人人爱信誉的金融生态环境。