“三权分置”下农地抵押贷款政策的悖论现象及实践推进研究—— 来自陕西高陵和杨凌两试点地区的案例分析

◎阚立娜

引言

长期以来，通过抵押资产来降低或缓释风险是银行控制信贷风险的主要手段之一。农地经营权抵押贷款是农村土地“三权分置”条件下农村金融供给侧改革的重要内容，农业经营主体通过将农地经营权作为抵押品获取金融机构的信贷资金，从而破解农业融资的困境。近年来，中央政府及相关部门出台了一系列农地经营权抵押贷款的政策文件以推动农地金融制度的发展和完善，并在全国多个地区进行了试点实践。据统计，截至2018年9月末，全国232个试点地区农地抵押贷款余额520亿元，累计发放964亿元，试点地区农村金融改革取得了积极成效1。2018年12月，全国人大常委会通过了《农村土地承包法》修正案，正式引入“融资担保”的概念，突破了农村土地经营权市场化流转和抵押品变现的法律障碍，为进一步推动农村金融和农地制度联动改革提供了立法保障。基于此，总结试点地区的经验教训，推广农地经营权抵押贷款成功模式，成为试点结束后亟需解决的后续问题。

我国农地抵押贷款的政策演进过程

（一）法律严格禁止阶段

从1995年我国开始实施《担保法》，到2002年的《农村土地承包法》，再到2007年的《物权法》，这些法律文件对农地的处分权管制都有严格规定，尤其是《担保法》和《物权法》对农地使用权不得抵押进行了明确规定。具体见表1。

从第一阶段的政策演进过程可以看出，国家对农村土地历来实行特殊保护制度，这也是保障国家粮食安全和社会安定的必然要求，符合时代特征和现实需要。但同时也要看到，由于我国农村土地制度的特殊性，要完全实现农地融资担保的内在属性，还可能需要较长的时间（刘世明、徐光增，2016）。

（二）政策逐渐松动阶段

从2009年10月央行和银监会等部门联合下发第一个关于探索开展农地经营权抵押贷款的指导文件，到2013年党的十八届三中全会提出“赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权”，再到2014年4月至2015年8月国务院连续三次颁布相关文件，我国政策逐渐松动，以推动农地抵押贷款试点的相关工作（见表2）。

表1：法律严格禁止阶段农地抵押贷款的政策演进

表2：政策逐渐松动阶段农地抵押贷款的政策演进

表3：法律有条件解禁阶段的政策演进

从第二阶段的政策演进可以看出，国家对农地权属的限制在逐渐松动，农地产权逐渐细化和明晰，农地经营权抵押贷款开始从理论研究上升为实践探索，农村土地和农村金融制度的联动改革已拉开序幕。

（三）法律有条件解禁阶段

2015年12月，全国人大授权278个“两权”抵押贷款试点地区暂时调整实施有关法律规定。这些地区被授权突破《物权法》和《担保法》中关于耕地、宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押的相关法律条款，直到2017年12月31日。“两权”抵押贷款试点由此正式落地。2016年3月及10月，人民银行等部门以及国务院印发的相关政策文件进一步规范试点工作有序发展，推动农地“三权分置”格局的形成。2018年2月，人民银行再次下发通知，提出“两权”抵押贷款试点延期1年至2018年12月31日（见表3）。

从第三阶段的政策演进可以看出，国家对农地经营权抵押贷款的法律规定在逐渐松动，试点地区的实践已突破了部分法律限制，“三权分置”下农地经营权流转的市场化进程在加速推进，与之相应的配套机制也在逐步形成，但政策的可推广性还需要用试点实践的效果来检验。

（四）《中华人民共和国农村土地承包法》修订，法律放开

《中华人民共和国农村土地承包法》于2003年3月开始施行，该法律对稳定“两权分离”经营体制、巩固家庭承包经营制度发挥了重要作用。但随着我国市场化改革的不断推进，现代农业的规模化经营和产业化发展对农村土地制度提出了更高的要求。《土地承包法修正案》正是在此背景下形成的，其中第四十七条中明确提出“土地经营权持有人经承包方同意并向发包方备案，可以用土地经营权设定融资担保”。《土地承包法修正案》中虽然没有提出农地经营权抵押的概念，但使用了包含抵押和质押两种情形的融资担保。自此，农地经营权抵押得到了法律层面的认可和支持，为进一步地推广和实践奠定了法律基础。

陕西省试点地区农地经营权抵押贷款基本情况

（一） 西安市高陵区农地经营权抵押贷款实施现状

早在2010年，西安市高陵区就率先启动了农村产权的确权登记工作，同时积极开展农村土地承包经营权抵押贷款的实践探索活动。2015年底，高陵区正式成为国家授权的“两权”抵押试点地区。

1.制度层面：搭建“两权”抵押贷款试点制度体系

高陵区先后制定出台了《农村承包土地的经营权抵押贷款管理暂行办法》《农村产权抵押担保基金管理办法（试行）》《农村产权抵押贷款风险补偿基金管理办法（试行）》《“两权”抵押贷款风险防范和抵押物处置管理办法（试行）》《农村产权收储基金管理办法（试行）》等规范性文件2，对试点工作涉及到的抵押物范围、贷款原则与程序、风险控制、不良贷款处置等各个重要环节都进行了明确规定，从制度层面上搭建了农地经营权抵押贷款完整的工作框架。

2.流转机制：“两权”抵押贷款试点业务链条形成闭环

（1）健全农村产权流转机制

高陵区为推动农村“两权”抵押贷款试点工作顺利开展，率先启动承包土地经营权、宅基地使用权等农村产权的确权登记工作，并成立土地流转中心、产权交易中心和不动产登记中心等机构部门，通过构建多元化交易服务平台，完成从确权登记到价值评估再到交易变现的完整业务处理环节。2017年9月，高陵区正式开展农村土地经营权网拍试点，借助互联网平台和高新技术手段完成农地经营权市场化流转交易，从而为抵押物流转和处置拓展了一条现实可行的路径。

（2）实现全省首笔抵押土地承包经营权市场化收储

为防范和化解农地经营权抵押贷款风险，高陵区于2017年8月由区财政出资500万元成立了农村产权收储中心，承担抵押担保、风险补偿和抵押物处置三项职能，并进一步出台针对抵押物处置、收储基金运转的管理办法，明确了收储中心职责、收储基金管理、收储程序等方面的规定。2018年5月，高陵区完成陕西省内首笔抵押土地承包经营权的签约收储，标志着“两权”抵押贷款试点业务链条形成闭环3。

3.金融机构：多家银行齐发力，村镇银行走在前列

截至目前，高陵区承办“两权”抵押贷款业务的各种类型金融机构达5家，这些金融机构制定抵押贷款工作实施细则，并为贷款人开设专项服务窗口和绿色服务通道，进而推动了全区农地抵押贷款业务的快速发展。阳光村镇银行作为高陵区办理农地经营权抵押贷款的唯一一家村镇银行，2011年开始办理农村土地承包经营权抵押贷款业务，2015年以来该行进一步加强抵押贷款的制度创新和流程再造，并丰富产品种类、优化业务流程。截至2018年12月末，阳光村镇银行农村土地承包经营权抵押贷款累计投放96笔，总金额1.03亿元，成为高陵区发放“两权”抵押贷款量最多的农村金融机构4。

（二）杨凌区农地经营权抵押贷款实施现状

1.积极推动农村土地“三权”分置

一是明确土地所有权。2016年，杨凌区完成46个行政村6万余亩土地集体所有权的确权颁证工作。二是稳定土地承包权。2015年，全区完成城市规划区以外的61330亩耕地的农户土地承包经营权的确权颁证工作，目前颁证率已达到100%。三是放活土地经营权。在推行土地流转的同时，积极为土地经营权及附带设施、设备、产品等办理产权鉴证书。截至2019年6月，全区已为62家农业经营主体办理产权鉴证书180本5。

2.探索多形式的农地流转新模式

杨凌区积极探索多种形式的农村土地流转新模式。先后通过组建村级土地银行、土地流转公司以及土地股份合作社等社会性服务组织，以市场化方式推进土地经营权向种养殖大户、家庭农场、农业合作社及涉农企业等新型农业经营主体流转集中6。2014年由示范区和杨凌区两级注册成立的杨凌土地流转服务有限公司，按照现行土地流转价格储备土地，经过整理和进行基础设施配套后，在收储价格上增加30%作为管理费，然后再面向新型经营主体挂牌流转。2015年以来，杨凌区大力发展农村土地股份合作社，农户以“土地承包经营权”入股，累计注册土地股份合作社44家，涉及农户1600余户，促进了农民组织化程度和农业规模化经营。截至2019年6月，全区累计流转土地6.3万亩，占耕地总面积的80.8%7。

3.“杨陵模式”的开创与运用

杨凌区形成了以农村资产确权为基础、财政风险补偿资金为保障、农业保险创新为配套、农村产权市场化流转为后盾、鼓励金融机构积极参与的农村产权抵押贷款“杨凌模式”8。同时出台多项制度性文件和配套措施，明确了农村产权抵押范围包括土地经营权、农村住房、农业设施、苗木、活体动物、农业企业股权、商标权、专利知识产权、应收账款等全部有形或无形资产，进一步扩大了农村抵押担保物的范围。截至2019年6月，杨凌区共为28家新型农村经营主体发放贷款1.42亿元。“杨凌模式”的开创和启用，不仅解决了涉农贷款抵押物的确权与流转难题，而且实现了较大额涉农信贷资金的无障碍投入，推动了现代农业的快速发展。

4.贷款风险缓释渠道多元化

一方面，杨凌示范区和杨凌区两级财政共同出资设立风险补偿基金，同时设立小额贷款保证保险金，形成有效的农地抵押贷款风险补偿机制。此外，充分发挥融资性担保功能，将农地抵押贷款纳入政策性融资担保的担保范围。另一方面，银行金融机构深化与保险公司的合作，大力推广设施大棚、果树、活体动物等新型农业保险种类，加大农业保险保障强度。农地抵押贷款风险通过多种渠道被缓释，解除了金融机构开展农地抵押贷款的后顾之忧。

农地经营权抵押贷款实践中的试点悖论现象

由于农业的先天弱质性以及农地在我国所承担的社会保障功能，对农地金融制度的改革采用“渐进试错式”是政策部门的稳妥之举（赵忠奎，2015），即政策制定者在正式执行一种新制度之前，先尝试在小范围内用试点实践进行检验，然后根据试点效果决定该制度是否推广。通过总结陕西高陵和杨凌两地区农地抵押贷款的试点做法后，发现实践效果与政策预期相悖之处主要表现在三个方面。

（一）贷款模式的试点悖论

农地经营权抵押贷款分为“直接型”与“间接型”两种模式。直接抵押是指用农地承包经营权或流转经营权作为唯一抵押品直接向金融机构申请贷款，金融机构与借款人形成明确的抵押关系。但试点实践中开展的直接抵押实质上是一种“信用+抵押”模式，贷款人的信用评级和授信额度是金融机构发放贷款的主要参考。为了降低信贷风险，银行会尽量选择最优质的客户发放贷款，从而将试点的效果人为放大，规避了推广后可能会面临的信贷风险。

间接抵押是指在农地经营权抵押的同时附加担保、保证等增信方式从而获取贷款的一种借贷模式。由于农地经营权作为抵押品的市场属性不够完备，金融机构出于保证贷款安全的目的，会理性选择间接抵押贷款模式，这也是地方政府和金融机构出于应付行政考核的压力以及规避风险的一种理性选择（纪秀江，2018）。因此，间接模式在试点实践中占据了主导地位，最普遍的就是政府担保，包括政府建立风险保障基金和政策性担保公司。因此，普通农户如果仅凭借土地承包经营权作为单一抵押物向金融机构借款而没有其他担保方式，是难以获得贷款的（王朝明、朱睿博，2016）。

（二）支持主体的试点悖论

从农地抵押贷款的支持主体看，包括以承包农地经营权作抵押的普通小农户和以流转农地经营权作抵押的规模经营主体。承包经营权是在家庭联产承包责任制下农户作为村集体成员获取的一种普适性权利，因此农地抵押贷款应该属于普惠金融范围，重点支持抵押资产缺乏的现代小农户开展农业生产，这是加快提升小农户经营能力、实现小农户与现代农业有机衔接的现实需要（阮文彪，2019）。同时，也应该将培育新型农业经营主体、实现农业产业化规模发展作为我国农业发展的基本目标。因此，支持规模经营主体以土地流转经营权作抵押获取商业金融支持也是我国农地金融改革的重要内容，这也在《土地承包法修正案》中进行了明确说明。

但从试点实践看，一方面，小农户农业生产的低盈利空间决定其扩大农业投资的资金需求很低，导致其农地抵押贷款意愿不强，而从事农业高附加值生产的规模经营主体才是农地抵押贷款的真正需求者。另一方面，金融机构普遍存在“嫌贫爱富”的倾向，土地经营面积小、农业收益低的普通农户往往很难获得贷款，或者获取贷款的利率水平较高，如杨凌地区农村商业银行就未开展针对普通农户的农地抵押贷款。因此，农地经营权抵押融资在试点中呈现出一定的“马太效应”（李少武、张衔，2019），且具有很强的规模偏好特征，对于普通农户的金融支持效应不明显。

（三）价值评估的试点悖论

从农地经营权抵押价值角度分析，作为借款人的普通承包户，由于具有农地“产权身份垄断”特征和对农地存在的“与生俱来”的经济依赖、保障依赖和情感依赖，其所抵押的农地承包经营权应包含经济价值、社会价值与身份价值等多维属性（朱文珏、罗必良，2018）。作为借款人的规模经营主体，其抵押的农地流转经营权只是单纯的抵押资产，价值评估中只包含其经济价值。因此，农地评估标准也应该结合农地产权价值属性和抵押人身份属性进行分类设计，在特定区域内形成客观、公允和统一的评估体系。但在目前的试点实践中，对农地经营权价值的评估并未形成统一的标准，且缺乏专业的评估机构设置定量和定性相结合的评估方法。尤其价值评估主体通常出于降低金融机构信贷风险的目的，会尽量压低农地经营权价值，从而导致评估的实际价值与农地的真实价值差异较大。如高陵地区根据贷款主体不同采取分类评估的办法，对于农民个人承包土地的经管权及其地面附着物，由区农村土地流转服务中心进行评估；对于新型农业经营主体流转土地的经营权和地面附着物，则由土地流转服务中心委托专业评估公司进行评估。但是全区专业评估机构和具有专业资质的评估人员数量较少，也没有相对独立的评估价值作参考，有关部门在核定土地的抵押价值时所依据的土地用途性质、地面附着物、当地的经济水平等因素时，主观意愿成分较大，从而导致实际价值难以合理确定。

农地经营权抵押贷款后续推广的优化路径

（一）政府层面：建立农地经营权登记、评估、交易的区域标准

建立全国性农地经营权确权登记管理部门，推进对农业规模经营主体流转经营权的确权颁证工作，并确保产权证书的规范性、标准性和区域通用性。可以考虑将农地经营权抵押登记职能逐步纳入不动产统一登记体系中，成立专门的涉农产权抵押登记系统，办理农业设施抵押登记与信息查询业务。

充分考虑农地自然条件下的生产潜力和地理位置，对农地进行分等定级并建档实行分类管理。在此基础上，通过科学、系统、全面的农地评分估价指标建立农地价格标准体系，作为金融机构发放农地抵押贷款的统一参考，这样既降低了金融机构的估价成本，又提高了农地评估的公信力和权威性。而完善的农村产权交易市场是农地抵押制度得以推行的重要保障，要建立大区域范围的土地产权交易市场，加快土地流转信息平台建设，以保证普通农户与规模经营主体在土地转出和转入阶段的良好对接，充分发挥市场在农地流转交易中的价格发现功能。

（二）金融机构层面： 建立差异化定价体系、数字化服务体系和信用体系

一要充分挖掘普通小农户和新型农业经营主体的差异化信贷需求，充分掌握农户融资意愿、对金融产品的偏好情况以及对利率的敏感程度，根据不同类型的农地经营权和地上附着物的综合情况采取精细化和差异化的农地价值定价体系。二要充分利用移动互联网技术创新农地经营权抵押担保的金融产品和服务种类，逐步实现数字金融、网络金融等新型金融服务模式，提高农地经营权抵押产品的可获得性、降低信贷资金的融通成本。三要探索建立农村信用体系建设的新路径。依据财产、健康、家庭、社会责任等情况对农户进行全面、综合的信用等级评定，在此基础上建立信用信息共享平台，辖区银行业金融机构通过该平台可查询农户的信用信息和信用额度，从而降低开展农地抵押贷款的信用风险。

（三）贷款主体层面：增强金融意识、市场经济意识和信用意识

首先，贷款主体要不断提升自身金融知识水平，从主观上认识到农地经营权抵押是一种获取商业金融支持的安全可行的融资渠道，摒弃掉抵押农地就会永久失地的传统观念，从而提高参与的积极性。其次，要不断提高自身的经营能力，新型农业经营主体要建立起现代经营管理体制，提高农业经营的稳定性和规范性；普通农户要不断扩充自身的资产实力，实现适度规模经营，增强农产品市场意识和风险意识。最后，贷款主体要不断提升自身的信用意识，积极参与地方政府和金融机构的农村信用体系建设，争当信用示范户和信用示范村；对于抵押贷款，要及时还贷、履约付息，尽量降低金融机构处置抵押物的可能性。

注释：

1资料来源：2018年12月23日国务院发布的《关于全国农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点情况的总结报告》。

2资料来源：http://finance.jrj.com.cn/2018/10/30073025276943.shtml，金融时报，2018-10-30.

3资料来源：http://sn.ifeng.com/a/20181009/6932080_0.shtml，西安日报，2018-10-09.

4数据来源：通过对高陵阳光村镇银行的调研资料收集整理所得。

5数据来源：通过对杨凌土地流转中心的调研资料收集整理所得。

6资料来源：http://www.agri.cn/V20/SC/jjps/201801/t20180111_6024803.htm，中国农业信息网，2018-01-11.

7数据来源：通过对杨凌土地流转中心的调研资料收集整理所得。

8资料来源：http://www.financialnews.com.cn/gc/sd/201711/t20171107_127252.html，中国金融新闻网，2017-10-07.