优化政协提案向公共决策转化的路径研究

杨丹 王琳

[摘 要]政协提案向公共决策转化是政治协商理论作用于国家治理体系的生动实践，是政治协商主体履职和参与国家治理的重要途径。基于“C市河街”提案向公共决策转化的典型案例，从公共政策过程视角对其从政协提案到公共决策的转化过程展开剖析，基于其展现出来的问题导向、提案质量和时效保障等特征，提出要优化政协提案向公共决策转化的路径，需从提升政协委员履职能力、优化政协提案服务工作、强化提案督办落实机制和形成良好公众参与环境等方面入手。

[关键词]政协提案 公共决策 协商民主 公共治理

[中图分类号] D 6 2 8 [文献标识码] A [文章编号] 1 6 7 1-2 8 0 3（ 2 0 2 1） 0 6-0 0 7 6-0 8

国家治理体系和治理能力现代化的发展过程中，完善政治协商参与的运行机制，是优化治理结构的题中之义。[ 1]政治协商主体的参与能力及政协履职能力亦是国家治理能力现代化的重要内容。[ 2]一方面，在健全社会主义协商民主制度的规划和部署中，政协提案作为政治协商主体参政议政的主要载体之一，是否能够或多大程度地影响公共决策，体现了社会主义协商民主的质效。另一方面，国家治理体系需要不断完善多元主体参与，提高政协提案对公共决策的影响力亦是重要体现。

历年来对政协提案工作的研究试图从政协提案的广度和效度来评价政协提案工作的影响力。但通过对典型案例的转化路径进行剖析，从公共决策过程视角回答如何促进政协提案转化为公共决策的研究较为缺乏。“C市河街”是政协提案成功向公共决策转化，并产生良好社会效应的典型案例。从公共决策过程视角分析提案向公共决策乃至公共项目实践的转化，剖析提炼有助政协提案更好服务公共决策的关键因素，并提出优化转化路径的思考是着眼于充实政治协商理论和指导政协提案工作实践的尝试。

一、政协提案向公共决策转化的必然性

公共决策是指具有权威的公共组织在管理社会公共事务过程中所做出的决定。现代社会的公共决策过程倡导包括相关利益群体、社会组织、媒体、公民个人等多元主体的参与。政协提案是政协委员和参加政协的各党派、各人民团体、政协各专门委员会，向政协全体会议或常务委员会提出的、并经提案审查委员会或提案委员会审查立案后，交承办单位办理答复的书面意见和建议。[ 3]政协提案所涉问题往往面向社会公共事务，提案对应的承办单位往往就是做出公共决策的公共组织。政协提案转化为公共决策既是政治协商理论对政协提案的安排，也符合社会公共事务治理的发展规律。

（一）政协提案向公共决策转化是政治协商理论的重要内容

在中国特色社会主义政治协商理论探索和发展中，政治协商被界定为中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要组成部分，既是实行科学民主决策的重要环节，又是中国共产党提高执政能力的重要途径。人民政协提案工作是政协履行职能的一项全局性工作。1 9 8 8年，提案工作试行条例草案制定并实施。1 9 9 1年，《中国人民政治协商会议全国委员会提案工作条例》正式颁布实施，此后对条例进行了五次修订和完善。2 0 1 2年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发了《关于进一步加强人民政协提案办理工作的意见》。一系列文件的出台，将提案工作提到了更加重要的位置。政协提案作为由政协提案工作部门组织，交承办单位办理答复的书面意见和建议，最终落脚于作为承办单位的党委政府，最佳落实形式在于进入或影响党委政府的公共决策。从这一意义上说，政协提案服务公共决策即是政协提案的初衷和目标。

（二）政协提案向公共决策转化是国家治理体系发展的题中之义

国家治理体系现代化强调治理主体的多元化。人民政协汇聚着各阶层、各界别对社会公共问题的政见，是多元主体参与国家治理的重要渠道之一。国家治理体系和治理能力现代化越是发展成熟，越是需要夯实政协提案服务公共决策的条件和基础。人民政协提案必将更好地与公共决策相联系，人民政协处于“凝心聚力第一线、决策咨询第一线、协商民主第一线、国家治理第一线，是党和国家一线工作的重要组成部分”的地位必将更加凸显，政协提案与党委政府公共决策的联系必将日趋密切。

从政协十三届四次会议上提案工作情况的数据来看，经济建设方面提案1 8 2 0件，占3 6. 8%；政治建设方面提案3 1 2件，占6. 3%；文化建设方面提案3 1 2件，占6. 3%；社会建设方面提案1 8 0 8件，占3 6. 6%；生态文明建设方面提案4 6 8件，占9. 5%；其他方面提案2 2 0件，占4. 5%。其中，围绕“十四五”规划制定和实施、巩固拓展疫情防控和经济社会发展成果、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、深化改革擴大开放、促进科技自立自强、保障人民健康等，提出提案2 5 5 8件，占提案总数的4 3. 3%。[ 4]这些提案为重要政策的出台和重要战略的实施提供了参考。全国各地在推进政协提案服务公共决策的制度建设和机制创新中积极探索，如《关于进一步加强人民政协提案办理工作的实施意见》的出台，倡导采取统筹、会商和协同方式对提案联合办理展开尝试等皆是顺应这一实践发展的必然。

二、政协提案向公共决策转化的典型案例分析

“C市河街”提案是由C市政协委员于2 0 1 4年1月正式提出，经过审查、交办、论证等多个环节，最终转化为公共决策的典型案例。从其实践发展来看，自C市政府将“C市河街”项目列入C市重点城市建设项目后，于2 0 1 6年1 0月正式建成开街，已逐步发展成为C市的城市文化地标、人气最旺的记忆古街， 5年间已收到旅游、商业、文化等多重经济和社会效益。

（一）缘起：“C市河街”提案的历史文化渊源

据记载， C市河街最早出现于5 0 0年前的明朝正德年间，从一串建于河滩之上夹于城池和江水之间的吊脚楼逐渐演变为一条约2公里长的街道，曾作为近代中国第二大油码头和地区商贸物流中心，扮演了促进C市及周边地区经济繁荣的重要角色。“大河街的金子，小河街的银子，麻阳街的痞子。上南门高，下南门低，银子出在河街里”，形象生动地展现了曾存在于历史中的C市河街对当时C市人民生活的深刻影响。1 9 4 3年由于历史原因，河街被毁，河街经济和影响力一落千丈，后于1 9 9 0年被彻底拆除。

（二）萌出：“C市河街”政协提案的提出

2 0 1 3年1 0月，在C市政协文史学习委召开的文化创意座谈会中，政协委员徐某提出复原“C市河街”的想法，得到与会人员一致认同。该创意引起市政协文史学习委的重视，会后组织专家学者协助展开调研和论证。在各方支持之下，政协委员徐某于2 0 1 4年1月向市政协六届二次会议提交了《关于复原清末民初C市沿河古街场景，打造文化旅游亮点的提案》（即案例所述“C市河街”提案）。

（三）优化：“C市河街”政协提案的成熟

一系列相关提案和补充建议相应提出，使“C市河街”提案更加豐满。如市政协委员戴某以《让建设中的C市河街注入更多的历史文化元素》为题，倡导通过讲故事的方式，建言在C市河街建设中加入更多历史名人相关的历史文化元素，提高C市河街知名度和美誉度；市政协委员张某等提出《关于让非物质文化遗产盛妆C市河街的提案》，建言以水为魂展示非遗内容，都引发广泛关注。

C市政协为提案的优化持续做了许多工作。为增强“C市河街”提案的可行性，多次组织召开座谈会，邀请部分市政协委员、C市河街文化研究团队、河街老居民、文化旅游部门、规划设计部门等代表参加，就河街建设征求各方意见，通过协商讨论将与会代表提出的建设性意见融入提案。在这过程中一些社会力量被动员起来。如河街历史文化研究团队广泛征集河街文史资料，先后走访曾在河街生活过的老人1 0 0多名，整理形成6 0多篇口述文稿，到日本、台湾、北京等地征集珍贵历史照片和2 0 0多万字史料。根据广泛收集整理的资料， C市政协组织编辑出版《C市河街》文史专辑，为“C市河街”提案注入强劲生命力。

（四）推进：“C市河街”政协提案的立案和督办

“C市河街”提案审查立案后，引发市委市政府主要领导的高度关注。市委市政府组织市委宣传部、市城市办、市规划局、市住建局等提案承办单位吸纳和运用政协建议成果，积极开展项目论证、编制建设规划、推进C市河街建设等各项工作，提案快速进入了公共决策过程。

（五）实践：“C市河街”政协提案的后续发展

2 0 1 5年1月， C市河街项目开工仪式启动。2 0 1 5年6月， C市发改委作出《关于C市河街建设项目可行性研究报告的批复》，项目估算总投资1 3亿元，由C市经投集团所属公司实施项目建设。经过一年多紧张施工建设，总长度约1 5 0 0米的C市河街于2 0 1 6年1 0月开街，至今已取得良好经济社会效益。

三、基于公共决策过程视角的分析

从公共决策的视角来看，从政协提案的选题到提交承办，事实上是在完成从“社会问题”到“备选方案”的过程。在公共政策理论和实践发展中，只有满足特定条件的社会问题才能作为公共政策问题并按照一定规则纳入公共政策议案，形成决策备选方案。由此，也就意味着政协提案要转化为公共决策，必须对应能够纳入公共政策议案的公共政策问题。此外，最终形成的政策提案不应仅仅是对问题的简单回应，还应具有可操作性，符合“公共决策备选方案”的基本特点。最后，政协提案进入公共决策过程需有畅通的渠道，使之能够及时进入公共决策过程之中。从这一过程视角对“C市河街”案例进行分析，可见其从政协提案到公共决策的转化路径中问题导向、提案质量和时效保障等特点十分明显。

（一）问题导向：进入公共决策视野的契机

公共决策问题只是社会公共问题中较紧迫、较重要、受关注程度或风险较高的那一小部分。政协提案转化为公共决策的基础在于其试图提出和解决的问题是否能够被界定为公共决策问题。“C市河街”政协提案在问题聚焦上有明显特色：一方面，提案所涉及的古街复原重建问题是当前经济社会发展的焦点问题，既触及到了文化传承和文化保护，又与现代经济发展中文旅融合发展理念密切相关，是地方党委政府在城市建设和经济发展中关注的焦点；另一方面，提案提出的问题涉及到C市市民的群体记忆，一经提出得到广泛关注。

（二）提案质量：成为公共决策方案的关键

在具备问题导向意识的前提下，提案质量是能否转化的关键。提案质量关乎对问题的解决方案是否符合公共决策所考虑的时效性、可操作性，是否符合效能原则等。“C市河街”提案的质量保障是政协委员创意、政协工作人员服务和社会各界广泛参与的共同成果。从在C市政协文史学习委召开的文化创意座谈会上头脑风暴式的观点到成型的提案，再到提送督办的最终提案，中间得益于市政协文史学习委组织的专家学者调研论证，和后期跟进的各方座谈，用协商讨论方式广泛征求的各方意见以及社会各界人士的参与。多个与之相关的提案使该提案汇聚集体智慧，成为集体提案；提案提出到立案过程，对该提案的宣传吸引到社会团体的参与，为之提供服务支持。这些打磨过程使得“C市河街”政协提案不是简单的建言，而是可直接服务公共决策的备选方案。

（三）时效保障：畅通融入公共决策的渠道

政协提案一经提交，第一时间经由政协通过既定渠道提交市委市政府对接督促，渠道的畅通有力地保障了政协提案服务公共决策的时效性。案例中实现时效保障的既定天然通道即立案督办机制。“C市河街”政协提案在获得市委市政府领导批示之后，迅速进入公共决策程序，市委市政府组织相关承办单位积极开展项目论证、编制建设规划、推进C市河街建设等各项工作，实现了政协提案转化为公共决策，直至进入政策实践，乃至最终建设完成，仅仅耗时2年多，这与有效的督办机制形成的畅通渠道密不可分。

四、优化政协提案向公共决策转化的路径

促进政协提案向公共决策转化，是政协理论发展和国家治理体系治理能力现代化的必然要求。紧扣公共决策体系和公共决策过程的自身特点，促进政协提案服务公共决策，意味着政协提案本身、政协提案工作和政协提案为之服务的党政机关自身效能的三方合力。合力的形成应以不断提升政协委员履职能力、优化政协提案工作服务环境、完善提案督办机制和营造积极参与的社会氛围为依托。

（一）提升政协委员履职能力

卓越的政协委员履职能力是政协提案能够对公共政策产生影响的基础。政协委员履职能力强弱直接决定了其是否有意愿和能力发现那些易于引起充分关注的公共决策问题，能否为公共决策的制定建言，能否代表大众民意对公共决策进行预期。政协委员履职能力表现为政协委员身份荣誉感、参政议政责任意识、联系群众的能力和调查研究的能力等，履职能力的强弱对政协提案问题导向和质量高下影响重大。

应增强政协委员身份的荣誉感。政协委员要彻底摒弃政协委员只是一个政治身份的观念，摆脱政协委员“好当”“举举手”“投投票”等认识，要真正把荣誉化作激励自己履职的动力，代表广大人民群众行使民主权利，为群众代言、为群众发声。提升政协委员参政议政的责任意识。“知民情、察民意、解民忧”是政协委员的基本责任。要充分了解和表达自己所代表的群体利益，联系所在地区、单位的群众，积极听取群众的愿望和要求，提出相应建议和及时反映社情民意或突出自身界别特色，发出本界别和所代表群体的声音。提高政协委员联系群众的能力。政协委员往往具有一定界别或担任一类人群的代表。能够联系群众，则能贴近问题、发掘问题，也能组织力量，为提案的完备做贡献。要引导政协委员站稳群众立场，提升联系群众的能力，树立服务群众意识。强化政协委员调查研究能力。调查研究是提高提案质量的基本功。政协委员要勤调研、会调研，既要上接“天线”，也要下接“地气”；既要看清表象，也要弄清里子；既要着眼现在，也要兼顾长远；既要把握情理，也要梳理法理。在调研工作告一段落后，还要就相关的关键问题，与职能部门或专业团体进行认真协商，探讨解决问题的措施和办法，通过广纳群言、广集民智，寻求全社会意愿和要求的最大公约数，才能更加精准的做好提案，使提案对党委、政府的公共决策有参考意义。

（二）优化政协提案服务环境

提案服务工作是政协提案能够对公共政策产生影响的间接影响因素。提案服务工作包含提案工作人员保障、提案培训工作、委员知情服务工作、提案工作方式方法创新等多个方面，通过提升服务水平，有利于政协提案提升质量，切中政府和公众关注要点，从而扩大提案对公共政策的影响。

要通过提案培训和服务提升提案质量。对一些未能产生影响的提案分析表明，有些提案不太关注宏观性、战略性的决策，尤其是能对经济社会产生重大影响的提案比例还较低，提案中关注和提出的问题过于简单，缺乏提炼、打磨、升华。有些提案虽然提出了问题，但缺乏深度的、理性的、多维的思考，找不出问题的症结之所在，分析不出问题的本质所在，从而使建议显得苍白乏力。有些提案所提问题多而散、牵涉面广，存在一件提案中同时反映若干件事和提若干方面的建议，涉及多个承办单位（部门） ，导致难以确定提案主办方和协办方。这些问题常常折射出围绕提案工作的培训和服务不足。要定期提供提案培训服务，提升委员的提案质量意识，增强提案撰写能力和运用提案形式履行职能的责任感、使命感。要通过实践活动提升提案工作能力，如多组织提案办理协商座谈会、提案办理跟踪调研要发挥委员自评、互评的促进作用，开展委员提案点评，编发《典型提案选评》等，激励委员主动提升提案质量。要形成提案的过程服务体系。通过定期组织座谈会激发思想收集提案；确定重点提案，精准提供帮助；汇聚资源，形成合力，促成集体攻关和高品质的集体提案。

要积极为政协委员知情明政搭建平台。政协委员只有熟悉政情、民意，才能做到有的放矢，为经济社会发展建有益之言、献可用之策。要通过举办年度政情通报会、编印《政务情况通报》，定期通报党委、政府的工作部署，使委员掌握政策、了解民情，拓宽知情明政、议政建言渠道。通过组织委员专题调研、参与委员结对扶贫等形式，架起委员与群众沟通的桥梁，感受到最鲜活的民情，倾听到最真实的呼声。对于一些专业领域的工作，要定期邀请相关部门负责人通报情况，使政协委员能够了解到最新的信息。要主动向党政部门征集提案参考选题，通过网上征集提案线索，引导政协委员在撰写提案前，充分整合利用多方信息，切实找准方向和重点。要逐步开通网上提案征集办理系统、提案网上交流平台，及时便捷地查询提案内容和提案办理的答复情况。

要推动提案服务工作手段方法的创新。随着网络化、信息化的发展，提案工作已经不再局限于以往在提案人数、提案提交时间、提案审查意见等方面的改进和创新，而是紧跟时代潮流，在方法、途径、手段上与时俱进、不断创新。如通过运用网络、微博、微信等现代信息技术手段，向社会各界征集提案选题，通过构建“互联网+”新型协商平台加强政协委员与承办部门互动交流，使提案服务在新时代焕发出新气象。如湖南省政协打造了“政协云”互联网平台，使政协工作搭上了云平台的快车，其中专门设置了“掌上提案”板块，便于相互学习提升，及时掌握提案关注度，提升提案工作质量。常德市政协通过与软件公司的外包合作，在全省率先启用并完善政协委员提案系统，经过几年的运行、调试和完善，最终实现了提案征集、审查、交办和办复的全程网络化管理，极大提高了提案工作效率。特别是提案系统作为评价办理工作的第三方平台，有效避免了政协委员“被满意”和“打人情分”现象，确保提案办理能够真正得到社会和广大群众的认可。

（三）完善提案督办落实机制

提案督办落实是政协提案能够对公共政策产生影响的关键一环。事实证明，提案工作督办得好、落实得好，就能够引起办理部门的重视，进而对某一领域公共政策产生积极影响。在实际工作中，提案的督办是比较薄弱的环节，主要表现在督办机制不健全，尚未有成熟的交办督办处理办法，也缺少专门机构抓督办；督办手段不多，跟踪检查的力度与事前调研、事中评议相比明显偏弱；对提案办理满意率的评价机制还不健全，虽然一些地方对提案办理情况进行了满意度测评，但有时候效果不明显，相关评价意见得不到有效落实。

要对办理工作实施动态管理。提案办理既要重结果，又要重过程。要对提案办理情况建立动态管理台账，对办理落实进度实行全程跟踪。对提案承办单位要提出定时、定人、定岗、定责、定事的要求。在办理过程中，及时了解办理的进展情况、办理结果，把促办融入办理工作全过程。要强化考核评比措施，政协组织要根据实际制定政协提案工作考核办法，并联合党委、政府有关督查部门，对提案办理情况进行联合督查考核，不断推动提案办理工作，提高办理质量。党委、政府和承办单位主要领导的重视是关键，建立有效的工作机制和服务方式是保证。对提案交办，首先要实行高层运作，以改变提案承办单位和有关部门重回复、轻落实的状况。要健全反馈意见收集机制。政协委员既是提案提出者，也是提案办理的监督者。要通过制定和完善反馈意见收集制度，充分发挥政协委员在提案办理中的监督作用，推进提案事事有回音、件件有反馈，推动提案更好落实。要把政协委员的意见及时反馈给办理单位，协调“提”“办”双方，进一步深化办理。要确定回头看机制。提案办理不只是要让提案提出者觉得结果满意，更要通过提案办理过程，让提案承办单位吸收更合理的建议，改进工作中存在的问题，更好提升工作水平。每年提案委可以筛选一定数量的社会关注的热点难点提案，进行1-3年的回头看，持续跟踪提案办理情况，及时了解新情况、新问题，会同办理單位一起研究问题、解决问题，确保提案发挥最大作用。要正确对待处理不满意提案。随着民主政治的不断推进，政协提案不满意度将是一个上升的、不可逆转的趋势。针对委员反馈不满意的提案，政协组织要积极搭建平台，引导委员与承办单位协商沟通，征求和听取提案人的意见，反馈承办单位办理中的难点问题，让委员和承办单位之间达成共识，形成合力推进“二次办理”，争取收到双方满意的效果。

（四）形成良好的公众参与环境

提案宣传工作是政协提案能够对公共政策产生影响的外在促进因素。提案宣传引导到位，能形成良好的舆论氛围，进一步引起公共政策制定部门的关注，从而通过办理提案、督办提案、吸纳建议等形式，促进提案对公共政策的影响力。

加强社会宣传力度。要促进提案工作与现代媒体的结合，形成积极向电视、广播、报纸等传统媒体，以及网站、微信、微博等新兴媒体提供新闻线索的常态机制，注重把镜头和话筒更多的关注重点、难点、热点提案的系列化宣传，特别是与群众利益密切相关、社会关注度大的提案宣传。在进一步拓展新闻报道的深度和提高新闻宣传质量上下功夫，挖掘素材，提炼主题，在提案中寻找新闻点和闪光点，善于以小见大、以点带面，以全新的视角反映提案工作和参政议政的成果。在全社会形成重视提案工作、参与提案工作的良好氛围。

让政协宣传平台充分发挥作用。要充分利用政协机关自身的网站、刊物、微信公众号等平台，将政协委员提案、工作动态、新闻报道、工作探讨等及时发布，做到有看点、有亮点。在加强内部宣传的同时，还要积极向全国、全省政协网站、刊物推荐工作经验、发表文章，力争在全国、全省有影响、有声音。要形成优秀提案、优秀承办单位、优秀转化成果的良好宣传推介氛围。充分利用各级网络媒体，及时报道提案动态，追踪提案办理情况，宣传承办单位办理提案的好经验、好做法，报道提案办理落实后产生的好效果、好影响，推动好的提案引起足够的关注度。

参考文献：

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責任编辑：袁霄