宗教治理现代化:影响因素与推进路径

董小琴

[摘 要]推進国家治理体系和治理能力现代化，宗教治理是不可忽视的一部分。宗教治理现代化，需要进一步厘清治理什么、谁治理、怎么治理三个基本问题，从而对宗教治理现代化进行定位，推进宗教治理的实践。推进宗教治理现代化，要围绕治理的主体、客体、目标等，客观判断宗教治理面临的现实问题和影响因素，以此找到推进宗教治理现代化的可行路径。

[关键词]宗教事务 治理 影响因素 路径

[中图分类号] D 6 3 5 [文献标识码] A [文章编号] 1 6 7 1-2 8 0 3（ 2 0 2 1） 0 6-0 0 5 5-0 7

[基金项目]本文系2 0 2 0年度国家宗教事务局招标科研项目“基层宗教治理体系和治理能力现代化研究”（ F X 2 0 0 6 B）的阶段性成果。

自推进国家治理体系和治理能力现代化的战略规划提出以后，各领域开始研究制定相应的规划，学术界也对各领域进行理论探讨，形成以“国家治理现代化”为引领，“政治治理现代化”“经济治理现代化”“文化治理现代化”“社会治理现代化”“生态治理现代化”等为分支的研究格局。对于宗教而言，宗教治理是国家治理的组成部分已是共识，但是对宗教治理现代化的定位、现实障碍、实践路径的研究则在起步阶段。鉴于此，在已有研究成果的基础上，本文围绕宗教治理现代化的定位展开讨论，探讨影响宗教治理现代化的主要因素，并提出建议，以期助力推进我国宗教治理现代化进程。

一、宗教治理现代化的要素分析

国家治理现代化包含治理体系现代化和治理能力现代化。而作为国家治理组成部分的宗教治理，同样涉及治理体系和治理能力两大方面，即具体化为宗教治理过程中的治理客体、治理主体、治理方式等各要素的变化，准确把握这些要素，有利于科学推进宗教治理现代化。

（一）宗教治理客体

习近平总书记指出：“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策。”[ 1]现代政治学等研究认为，与传统意义上的管理相比，治理重点强调多元主体管理，民主、参与式、互动式管理，而不是单一主体管理。长期以来，我们一直遵循并强调“依法管理宗教事务”，而从依法管理宗教事务到宗教治理，其内涵和外延发生了怎么样的变化，主体、客体、宗教工作格局等又会发生什么变化都值得深思。比如，治理体现了几个统一：党和政府的领导与多元主体参与宗教事务决策的统一，法治与德治的统一，管理与服务、引导、团结的统一，常规管理与非常规管理的统一等，这些都体现了中国特色社会主义宗教理论与实践的思维体系、话语体系和制度体系的丰富。根据中国宗教治理的实际情况，治理的客体既包括宗教事务也包含宗教问题。

习近平总书记强调：“宗教问题始终是我们党治国理政必须处理好的重大问题。”宗教问题概念可以从广义上和狭义上加以理解。广义上看，宗教问题既包括宗教自身的健康发展、宗教间的关系，又包括宗教与政治、经济、社会、文化等之间的关系。狭义上看，宗教从产生至今，不同宗教在适应社会过程中所产生的具体的各种矛盾问题，包括人民内部矛盾和敌我矛盾两类性质。今天强调的宗教治理，既包括政府与宗教的关系等广义的宗教治理，也包括狭义的具体宗教问题治理。从现实状况来看，宗教问题具化为：佛道教领域的商业化问题、基督教领域的私设聚会点问题、伊斯兰教领域的“三化”问题、互联网宗教问题等多方面。

1 9 9 1年中共中央6号文件指出：“依法对宗教事务进行管理，是指政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施进行行政管理和监督。”很显然，这里的“宗教事务”是指与“宗教的法律、法规和政策的贯彻实施”相关的事情。新修订的《宗教事务条例》第六条第二款规定：“县级以上人民政府宗教事务部门依法对涉及国家利益和社会公共利益的宗教事务进行行政管理，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内依法负责有关的行政管理工作。”这样的说法沿用了过去的提法，虽未对宗教事务内涵进行明确界定，仍然把是否“涉及国家利益和社会公共利益”作为是否属于宗教内部事务的划分标准。长期实践证明，政府对有关宗教的法律、法规和政策的贯彻实施过程进行汇总，主要涉及三大方面的关系：一是政府宗教事务部门与宗教的关系；二是宗教界与社会（个人、法人、社会组织、政府其他部门）的关系；三是政府宗教事务部门与社会（个人、法人、社会组织、政府其他部门）的关系。这样的关系实际上包含了依法管理宗教事务的范围，包括：宗教界（宗教场所、宗教团体、宗教院校、宗教界人士和广大信教群众）有没有违反有关宗教的法律、法规和政策，宗教事务部门对此要进行行政管理与监督；社会上（个人、法人、社会组织、政府其他部门）有没有违反有关宗教的法律、法规和政策，导致宗教的合法权益受到损害，政府宗教事务部门要进行行政管理与监督；各级宗教事务部门是否违反了有关宗教的法律、法规和政策，是否实现了习近平总书记强调的“用法律规范政府管理宗教事务的行为”，政府宗教事务部门要进行自我监管，宗教界与社会力量也要对其进行监督。

宗教治理不能只理解为依法管理宗教事务，还应涵盖宗教领域各种矛盾的解决。把宗教治理纳入国家治理才能更好地实现宗教“脱敏”，当宗教问题成为了社会问题，宗教关系、宗教与社会、宗教与国家才能真正进入法治领域，从而处理好宗教、社会、国家与个体之间的关系。

（二）宗教治理主体

长期以来，中国宗教事务管理主要形成了党的领导下，统战民宗部门———宗教界（团体、场所、信众）这一较为封闭且单一的管理系统。在基层宗教治理中，因宗教团体“三无”问题比较凸显，导致基层宗教团体的“桥梁和纽带作用”难以真正发挥。虽然基层各地也在加大力度加强宗教团体建设，但是建设力度与新修订的《宗教事务条例》赋予宗教团体的职能相差悬殊，从现有宗教团体的力量来看，没法全面“履职尽职”。另外，在加强宗教团体建设和管理机制上，仍需要进一步完善。比如，有些地方在统战民宗部门设立类似于宗教事务服务中心这样的机构，是否妥当有待商榷。由于宗教问题自身的敏感性和复杂性，使得政府在宗教治理过程中仍然需要确立起主体的权威性，但是从善治理论出发，政府也应支持并引导宗教团体和社会力量参与宗教治理，通过多元主体参与治理，改善现实生活中出现的“不愿管、不敢管”的缺位状态、“不会管”的错位状态、“大包揽”的越位状态。

现代国家治理强调政府、社会和公民的多元参与，而治理主体共同推进国家治理现代化的过程就是“法治化、制度化、民主化等要素不断积聚的过程，是公共利益最大化的治理过程”[ 2]。法治化、制度化、民主化正是当前宗教治理过程中需要完善的要素。习近平总书记强调要不断提高宗教工作法治化水平，坚持依法治理就是宗教治理必须在党的领导下，以宪法、法律法规及相应的规范性文件作为治理的具体依据。制度化体现宗教治理规范化、有序化的变迁过程，指把宗教治理实践中较为成熟合理有效的运行办法、程序与标准以规章制度的形式确定下来，既包含部门规章，也包含宗教内部自我管理规章制度。法治化与制度化水平的提高，离不开宗教团体、社会力量的参与。民主化体现在政府主体、宗教界主体、其他社会参与主体分工协同的过程中，促使政府从“不愿管、不敢管、不会管”到“愿管、敢管、会管”的转变；宗教界从被动到主动参与治理的转变；其他社会主体从无知到有识参与治理的转变，从而形成政府主导与社会协同相结合的治理主体框架。这样，更有助于增强政府与宗教之间的合作，增强“政治上团结合作、信仰上相互尊重”的实效性，有利于化解矛盾，促进宗教关系和谐。

（三）宗教治理模式

宗教治理体系和治理能力是相辅相成的有机整体，治理体系的完善是提高治理能力的前提，治理能力的提高则可以增强治理体系的效能。传统中国宗教管理体系仍然是以政府为中心的“独角戏”模式，这种“一元主导”治理模式适应传统社会宗教事务需求，在大是大非面前，能确保大方向、大原则的正确性，维护了宗教关系的健康和谐。但是，随着经济社会的转型，宗教工作面临的问题和挑战也随之增加，新形势出现了各种变迁则要求宗教事务治理体系回应这种变迁，并致力于解决宗教与社会互动变迁过程中出现的各种矛盾问题。然而，“独角戏”的模式过于单一、封闭，缺乏回应性，使得宗教界的有些诉求得不到及时回应，宗教领域的矛盾容易积聚，难以在短时间内有效化解。

宗教工作是统一战线工作的一项重要内容。应当进一步完善宗教治理体系，提升宗教治理能力，始终坚持与时俱进，以回应现代社会多样化的需求、以應对各种矛盾风险挑战。理论上讲，宗教治理现代化要求建立多元治理主体架构，由政府主导的“独角戏”模式向“政府———宗教界———社会力量”的多方“大合唱”关系转变，形成党委统一领导，政府宗教管理机构、社会力量和宗教界共同处理宗教问题的多元治理架构。通过治理主体间的持续互动和协商共治，追求宗教关系的善治状态。

二、宗教治理现代化的制约因素

（一）宗教治理主体间存在职责边界不清

国家治理从传统向现代转型，治理主体结构的变化由单一向多元转型。宗教治理的主体应当由单一的政府，逐步转型到政府、社会力量和宗教界“多元共治”的治理模式。理想的情况是主体间是边界清晰、分工合作、平衡互动的和谐关系，而因为宗教本身的敏感性和复杂性，加之中国社会对宗教缺少统一的合乎中国实际的理解，导致具有符合国家治理现代化要求的宗教治理机制的构建和完善难以有效推动，社会力量参与宗教治理的机制仍然缺乏。从调研的情况看，机构改革后，基层统战及民宗部门的同志反映，体制没有理顺，基层宗教任务重、压力大，且基层工作人员少、力量弱的现象仍然较为突出。新修订的《宗教事务条例》虽然规定了相关政府职能部门的职责，但是宗教未脱敏的现状、相关职能部门对宗教知识的掌握程度、马克思主义宗教观是否树立、宗教工作所面临的形势如何等因素都将会成为相关职能部门是否尽职的主要影响因素。

对于基层而言，虽然大多数都建立了“三级网络两级责任”的体系，但是乡（镇）、村（社区）能干什么，会干什么，其职责包含哪些等都很模糊，县———乡———村———场所主体间关系应该进一步明确并给予制度支撑，否则会流于形式而不能发挥有效的实质性作用。另外，宗教界作为治理主体之一，其素质参差不齐也影响治理效能。

（二）宗教治理目标在基层不明晰

宗教治理的目标，可以从三个层面来认识：从微观看，实现各宗教“各美其美、美美与共”；从中观看，是引导宗教与社会主义社会相适应，使宗教在社会层面参与社会服务并做出贡献、在文化层面能够弘扬中华优秀文化、在信仰层面能够返璞归真；从宏观看，实现中国共产党带领宗教界人士和广大信教群众同心同德为中华民族伟大复兴而奋斗、发挥宗教在人类命运共同体构建中的积极作用。具体到宗教治理实践，宗教事务管理部门直接的目标指向在于宗教界爱国爱教、遵纪守法，宗教领域和谐稳定，稳定压倒一切是首要目标。实践中还面临着几大张力：依法治理与尊重和保障宗教信仰自由的张力、引导宗教界发挥积极作用与降低宗教影响力的张力、坚持马克思主义无神论原则与宗教信仰自由的张力、支持宗教界提高自养能力与遏制宗教商业化的张力等。一旦“度”没有把握好，就很容易犯“左”或右的错误，且容易导致两种错误的思维模式。一是简单问题复杂化。需要使用法律手段进行管理的，却错误地使用政治手段，把凡是涉及到宗教问题都等同于意识形态问题。二是复杂问题简单化。因对宗教与政治、经济、社会等关系错误的评判，没有认识到宗教在新时代中国发展中的角色定位，只是为了完成任务而简单处理。

要有效化解矛盾、解决问题，就必须正确判定、把握问题的本质和根源。宗教工作事关全局，宗教问题是党和政府高度重视的问题，而宗教问题的矛盾大多是人民内部的矛盾，依法依策做好团结教育工作是必须，不能简单地采用斗争的手段。尤其对于基层宗教理论修养不高的工作人员而言，宗教事务被人为异化为政治问题———事关个人政治前途，出现处理涉及宗教具体问题时形成以上错误的思维倾向。这种错误思维倾向的根源在于未能准确认识宗教的作用，未能准确把握宗教政策原则性和灵活性的关系，在于对我国新时代宗教工作缺乏整体和基本判断。这种情况映射出基层宗教治理目标的不明确，由于目标定位不准、思路不清，从而使顶层设计很难在基层落地。

（三）宗教治理模式的封闭化没有根本改变

长期以来，我国形成的“政府———团体———场所———信众”为一体的较为封闭的总体治理模式，虽然在依法维护宗教界的合法权益，正确处理宗教领域出现的诸多具体问题，维护宗教领域的和谐等方面都取得了较大的成效。但是，随着时代的变迁，宗教信仰方式也随之变迁，亟需推动封闭式管理向开放式治理发展。封闭式管理的运行机制非常具有“行政化”特征，无论是中央，还是地方，各级宗教团体都有相应的“行政级别”，具有“宗教同源性”和“政治同构性”[ 3]双重属性，决定了它既代表宗教信徒的诉求，同时也接受政府领导，成为党和政府联系宗教界的桥梁和纽带，可事实上宗教团体的桥梁和纽带作用并没有得到很好的发挥。另外，对于宗教团体内部而言，尤其是上层人士，其话语权和主导权几乎成为宗教团体（场所）发展的风向标，教内有效的监督难以形成。无论是宗教团体还是宗教界人士，都需要接受教规戒律的规范，特别要接受国家法律的约束。

三、宗教治理现代化的推进路径

（一）正确认识宗教治理是国家治理的一部分

对宗教治理的看法，社会上有些片面的认识，有人认为宗教治理是统战、民宗部门对宗教领域的专属治理，有人认为宗教治理是依法管理宗教事务的另一种说法。新的历史时代下，各级党委政府需要真正体会到宗教工作作为全局性工作的重要性。我们之所以強调宗教工作关系中国特色社会主义事业发展，关系党同人民群众的血肉联系，关系社会和谐、民族团结，关系国家安全和祖国统一，在于宗教具有“牵一发而动全身”的地位。把宗教治理纳入国家治理体系进行考量，事关宗教关系和谐、宗教治理机制和制度的不断完善、宗教与社会主义社会的关系、宗教文化与中华文化的融合、宗教如何参与国家治理等重大问题。

（二）正确处理宗教与主流意识形态的关系

在整个社会结构中，社会主义意识形态是主流，它和中国社会其他意识形态形成一元主导和多样发展的关系；宗教是支流，体现了指导思想极大的包容性。宗教与社会主义意识形态既对立又统一。两者在世界观、社会地位、功能上具有对立性，这种客观存在的对立（差异性）并非势不两立，更不能把这种对立扩大到政治上的对立。两者统一于：宗教工作与社会主义意识形态工作都极为重要、宗教工作与社会主义意识形态工作本质上都是做人的工作、宗教与社会主义社会具有适应性，比如，宗教思想文化与社会主义核心价值观有许多契合之处等。推进宗教治理现代化，既要始终坚持马克思主义无神论大原则，又要尊重和保障宗教信仰自由。

（三）创造良好的社会环境，吸纳并引导社会力量参与治理

传统观念认为，由于宗教问题的复杂性、特殊性和敏感性，一般社会组织不愿意也不能参与其中，宗教问题的治理只能依靠党委政府、宗教界来进行，社会力量在宗教社会问题治理过程中并无一席之地，谈不上在宗教事务（公共事务）中发挥作用。这种观念认为社会力量在功能上存在一定的缺陷，缺乏对宗教政策法规、宗教工作特殊重要性的认识，造成不能也不会参与宗教治理，从而从理论上、主观上和实践上全面排斥了社会力量（社会组织）参与宗教治理的可能性。但是，在现代治理理念的引导下，越来越多的社会组织不断涌现，并参与解决社会问题、提供公共服务等，在一定程度上弥补了政府治理的角色困境。发挥群团组织和社会组织在社会治理中的作用，引导他们参与宗教社会问题管理，成为宗教事务治理改革的重要方向，也是实现宗教治理法治化的重要路径。因为治理是多元治理、互为主体，而非单一的限制与服从，应以法律法规为中介实现多元主体理性、平等互动。为此，应该在全社会范围内营造正常的客观对待宗教的氛围，要广泛宣传党关于宗教问题的理论和方针政策，宣传宗教法律法规，宣传马克思主义宗教理论，使社会各方面能够全面、客观、理性的看待宗教，从而为吸纳社会力量有效参与宗教治理营造氛围。

（四）完善宗教自治机制，促进其治理功能有效发挥

实现宗教自治是宗教治理现代化的标志之一。现有法规开通了宗教团体和宗教活动场所成为法人资格的途径，使宗教事务治理具备了进入治理法治化的前提，但是也存在相当一部分场所并不具备法人资格申请的条件，有条件的也未见得积极主动申请，这自然而然阻碍了宗教界依法自治的进程。另一方面，各宗教场所内部在长期的历史惯性中已经形成了各自的教规戒律，并以此进行自治。而宗教教规戒律与国家制定法的关系如何处理妥当，又是宗教事务法治化的重要原则。各大宗教因其信仰对象不同、组织方式不同、信仰方式不同，如果采用同一价值标准进行治理几乎没法实现。但是一旦宗教治理进入法治化，就意味着不同宗教之间不能仅以自身宗教利益或信仰立场来面对宗教治理，而应该建立不同宗教能“共同认同、接纳的公共理性、相互平等交往的共同平台”这一公共原则，在这一公共原则下，宗教间能真正实现相互尊重，使之既能承担服务社会治理的相应职责，也能保护信教公民的信仰权利。这就是我们为什么要强调“用社会主义核心价值观”作引领，这是宗教间的共识前提，可以实现在个人层面基于爱国、敬业、诚信、友善等为伦理原则的私人信仰，无论是信仰佛教公民，还是信仰基督教公民都是中华人民共和国公民，不能因信佛或信上帝被歧视，也不能借教追求某些特权；在国家层面，实现基于富强、民主、文明、和谐等公共规范的宗教自治。

（五）厘清主体职责范围，规范治理主体间关系

对政府而言，宗教治理过程就是政府自身从管理者到“管理+服务+引导+团结”角色的转变过程；对非政府部门而言，治理就是从被动管理到主动参与的过程。如何构建治理主体之间博弈与合作的新型关系，完善多方协商共治机制以及实现共治的制度保障，是促进主体真正有效沟通的前提。实践中，要逐步建立党委领导、政府管理、社会协同、宗教自律、信众参与、法治保障的宗教治理体系。明确各级党委政府承担宗教工作的主体责任，明确各宗教团体的指导和宗教场所的自我管理责任；建立和完善信众有序、有效参与宗教事务民主管理机制；进一步完善基层“三级网络两级责任制”的制度保障，把基层群众自治组织从协助政府的定位转化为宗教治理的主体定位，建立村委、社区管理属地宗教活动场所的社会管理制度，促使宗教治理主体基层化、管理力量社会化。

参考文献：

[ 1]加强和创新基层社会治理（深入学习贯彻党的十九届四中全会精神） [ E B/O L]. h t t p s： / /w a p . p e o p l e a p p . c o m/a r t i c l e /4 9 2 7 4 4 9/4 8 1 8 5 1 2， 2 0 1 9-1 2-1 7.

[ 2]俞可平.没有法治就没有善治———浅谈法治与国家治理现代化[ J].马克思主义与现实， 2 0 1 4， （ 0 6）.

[ 3]吴华.宗教同源性与政治同构性：论爱国宗教协会的行动结构与意义指向[ J].宗教学研究，2 0 1 8， （ 0 2）.

责任编辑：李艳霞