公共卫生突发事件下的社区网格化管理模式*——以呼和浩特市为例

内蒙古医科大学 雷普州，付琳，霍哈日汗，艾静，黄子萱，黄勇

一、研究目的

此次公共卫生突发事件已经成为我国2003年SARS以来最为严峻的一次公共卫生事件。结合当前国内公共卫生突发事件防控效果可见，我国之所以取得显著成果，离不开得当的社区治理。社区治理包括管理和服务，其重要性不仅体现在抗疫的过程中，更是体现在公共卫生突发事件结束后，若是治理措施不够完善，可能会使公共卫生突发事件再次爆发，造成无法挽回的严重后果。此外，社区治理防线相对薄弱，在此基础上实现非常态下的社区防控并保障社区基本运行难上加难。社区治理是长期以来我国面对的一个治理难题。探究如何实现有效应对重大公共卫生突发事件的社区管理措施，有助于更有效地从社区层面控制公共卫生突发事件的蔓延，为解决公共卫生突发事件防控期间社区管理中人力、物力、资源短缺问题提供新的办法，为未来可能发生的重大公共卫生事件提供行之有效的社区治理措施。

图1 社区组织管理疫情防控

二、研究背景

为了应对公共卫生突发事件，2020年1月25日大年初一，党中央就及时成立了应对公共卫生突发事件工作领导小组，为打赢这场新冠肺炎阻击战提供了良好的保证，此后，国务院也多次召开会议，发布了许多相关的政策文件，提出了“内防扩散、外防输出”以及“早发现、早报告、早隔离、早治疗”等相关要求。在国务院印发的《关于依法科学精准做好公共卫生突发事件防控工作的通知》中要求坚持依法防控、科学防治、精准施策，加强重点人群、重点场所管控，着力抓实抓细各项措施，提高公共卫生突发事件防控的科学性、精准性和针对性。社区是国家治理的基本单元，社区治理关乎民生与社会稳定，近年来在党和政府的高度重视下发展迅速。物业企业作为社区物业专业服务的主要供给方，在国家政策指引下，既参与市场竞争，又承担公共管理职责，成为创新社区治理的重要路径。这些下发的文件与提出的要求让我们有目的性、有针对性、有方向性地防治公共卫生突发事件，那么下放到各个社区，又是怎样进行管理的呢？

图2 返乡人员隔离规范化程度

三、网格化管理模式

构建一个立体防控管理制度体系，层层压实责任，全力以赴织密织牢防控网络。各级领导干部认真学习贯彻总书记习近平重要讲话指示精神，认真落实省市县部署要求，牢记“以人民生命安全和健康为重”的嘱托，以公共卫生突发事件防控工作为践行初心使命的试金石，以实际行动践行誓言。强化网格化组织领导，实行片区管理，按照全市防疫控制工作的统筹指导，一盘棋协调推进，不折不扣落实好领导班子责任。二级网格责任具体到区和街道；三级网格到社区负责人；四级网格员为社区工作者、社区党员及志愿者，充分发挥党员先锋模范带头作用。每人负责管理具体一至几栋楼，做到住户全覆盖管理，监控村民不外出、不聚集，管控重点人员进行居家留观，将防控措施落实到每家每户每个人。

四、老旧、高档、普通社区管理模式调研情况

本次调研通过线上和线下的形式进行。在线上以问卷的形式对呼市地区的居民进行调研。共收集有效调研结果200份。线上调研结果如下：

在线下调研的过程中发现，公共卫生突发事件防控期间各类社区采取了相似的防控措施，社区将超市负责人拉入社区微信群中，上门送货给居民，同时准备一定预定量的货物，将食物日用品送到门口。动员社区居民的力量，安排志愿者轮流为社区服务。下沉党员和网格员、社区志愿者就近分工，参与防疫工作。发现疑似人员联系防疫站，消毒水等消毒设施由社区所在的公共卫生突发事件工作组统一调配。

本次调研走访老旧社区6个，分别是东站西街社区、综合路社区居委会、呼市六中社区、仕奇社区等。普遍特点是年轻人少，老人占多数，缺乏公共卫生突发事件防控工作人员。

东站西街社区隶属于呼和浩特市新城区锡林北路街道办事处，辖区人口3783人、共1769户。综合路社区委员会隶属于回民区海西办事处，共20000人、50000户。呼市六中社区隶属于六中前街街道，社区共5500人、2423户。仕奇社区隶属于人民路街道，社区共6000人、3000户。社区人员、车辆出入多，难以进行全面管理，并且出现了居民和社区工作者争论，不配合工作的情况。

一共走访8个普通社区，分别是军区社区，学府花园社区，师大家属院，工民兵路社区委员会，石东路街道富丽社区等。普通社区依从性较差，对政策理解不到位，需要工作人员进行解释、教育，必要时采取手段劝阻，人口素质偏低。

军区社区隶属于新城区海拉尔路街道，共6313人、2420户，其中90%以上为部队现役，离退休干部、复转军人及家属。学府花园社区隶属于赛罕区学苑西街，共6800人、2741户。师大家属院隶属于赛罕区大学西路，共1896户。工民兵路社区委员会隶属于回民区攸攸板镇小府村，共5000人、1600户左右。富丽社区隶属于石东路街道，共5300人、2497户，住户以老年人居多。

一共走访6个高档社区，分别是金宇文苑，恒大雅苑等。金宇文苑隶属于赛罕区大学东路街道，共6950人、3200户。恒大雅苑隶属于回民区攸攸板社区委员会，常驻人口1500人左右、2500户。

（部分社区资料经与社区管理人协商后未在本报告中显示，但数据已统计在整体分析中。）

五、社区网格化管理模式中存在问题及优化方案

我们将图表显示相应项目指标低于80%视为存在问题，即不合格来提出相应的改善方法。

（一）公共卫生突发事件防控管理工作人员紧缺及解决对策

在老旧社区，公共卫生突发事件防控管理工作人员紧缺是一个需要被重视并解决的问题，主要体现在物资配送、卡点体温测量、进出人员管控登记、卫生消毒、安全保障、疾病应急处理、健康信息全面按时准确收集上报等方面人员紧缺。因此在此类紧急公共卫生事件中，建议当地社区管理人员、政府干部应充分发动和号召社区中的年轻壮年力量、学校力量、退伍军人力量、社区志愿者、社区民警、物业工作人员等参与到这些工作中来，在横向联动协作工作的同时为网格化社区管理模式提供更多的人力和专业建议、服务。

在调研过程中我们总结出一种解决人力资源紧缺的创新型方案，即外地返呼人员隔离期结束后自愿加入到防控人员团队中，来改善人力缺乏的短板。此外，对于通过以上人力资源招募方法招募的新增的社区工作人员、志愿者的专业培训要及时进行，以便尽快加入到防控工作当中。

（二）医疗卫生资源短缺及解决对策

在调查过程中我们发现，各社区均存在不同程度的公共卫生资源短缺的问题，情况严重者甚至社区工作人员都未分配到符合防疫标准的口罩、酒精消毒液。我们归纳了一个能在一定程度上解决医疗卫生物资的方法（来自赛罕区学府花园社区及师范大学家属院），即充分利用社区居民在各自工作岗位的便利条件，如林业局、卫生局的工作人员积极收集喷雾器、消毒液来开展社区消毒工作，在卫生服务站的工作人员尽力调集口罩、护目镜，在海关的工作人员尽快审批来自国外捐赠的医疗物资等方案，以最快速度解决当时困境。此外，加强和社区卫生工作站的联系，及时领取防疫装备。

（三）日常生活必需品采买存在的问题及解决对策

在帮助居民采买日常生活必需品方面，可以学习借鉴其他部分社区（如赛罕区金宇文苑社区、新城区一家村社区）的方法，即实行食品、药物的团购措施，将超市负责人拉进小区微信采买群中，在群中居民们接龙订购蔬菜、面粉、肉类等食物，当订单到达30份（或其他安排）时便会由志愿者、社区工作人员去超市取已备好的货并统一运到小区内，由居民每户一人到楼下排队领取订购物资，在取物资时要佩戴医用口罩，并保持一米五到两米距离做好防控。在物资的此类服务中有一些主要由老年人组成的小区可能会出现不会线上订购、不能下楼领取等问题，针对这些问题社区可以每两天或者其他固定周期安排专门工作人员通过电话、上户等方式统计老年居民的物资需求并统一上门配送这些物资，这其中就需要其他单位或者通过志愿者的方式提供一定得人力资源。与此同时，我们可以利用电商同城配送的方式拓宽销售渠道，扩大配送覆盖范围，一定程度上缓解物资配送问题。

（四）防控监督工作落实不到位及解决对策

在运用网格化管理模式的部分小区，网格员在管理固定数量的楼栋时出现了消毒工作不能每一天进行一次，检疫点、劝返点不能执行值班工作24小时，检查健康码出现疏漏，检查出入居民佩戴口罩情况不严格，通过微信群等渠道每日检测返乡人员体温工作松懈。根本原因是人员动员能力不足、防疫工作人员缺乏使命感，导致社区居民的具体健康状况出现了掌握遗漏、防控监督工作执行不到位等问题。因此我们建议，加强防控监督管理力度，坚决执行政府文件要求，同时加强各部门之间的横向、上下级管理部门之间的纵向合作和协调是公共卫生突发事件防控工作中的必然要求。此外，调研中也发现老旧社区（如三里营社区，五里营社区）中也有部分回迁小区，这部分人口整体素质偏低，依从性较差，对政策的理解不到位，需要工作人员进行解释教育，必要时采取手段劝阻。

（五）返乡人员隔离存在疏漏及解决对策

在高风险区，境外输入、返乡人员进行隔离，隔离期间在返乡人员家庭房门上粘贴、更换封条，隔离前向返乡人员送达实行隔离的知情文件，为返乡人员解决生活问题等方面仍旧存在看重形式走过场执行不严格的问题。因此对于高风险地区、境外输入人员的知情文件通知到位、隔离，及时解决隔离人员生活问题等工作要执行到位，不可使这种工作形式化造成更大的传染和其他返乡人员不配合工作等不必要的麻烦。

另外，在社区公共卫生突发事件防控中进行网格化全覆盖，紧密掌握居民健康状况的同时，使居民形成主观能动的防控意识，可采用小区内播音宣传、上户宣讲等措施进行，保证每位居民知晓其利害关系并做好正确的防护，做到出门戴口罩、常通风、常消毒、不聚集、出入小区前准备好出入证、健康码、认真测量体温。在使居民形成防控意识的同时，工作人员的积极性以及责任心在紧急公共卫生事件中也至关重要。例如在卡点排查、动态管理，心理疏导，物资供应、生活垃圾的处理，外防输入、内防反弹、群防群治、防扩散，定期消毒与宣讲、到期准时解封发放解禁通知和居民出入证，动员党员和群众加入到防控工作中等等考验着公共卫生突发事件中的每一位社区工作者、志愿者、物业部门和下沉党员。

六、结语

在公共卫生突发事件防控过程中，社区管理是至关重要的基础性“关卡”，因此做好社区管理、制定完善的社区公共卫生突发事件防控预案是必不可少的。当前一定要做好社区内“外防输入、内防反弹”的工作，坚持做到用“小麻烦”换来“大安全”。我们相信在各个卫生部门和管理人员、群众的共同参与和努力下，公共卫生防疫工作肯定会持续得到完善和进步并最终取得完全胜利。