领导干部应急处突能力的提升路径探析

张明 安雯

[摘  要]领导干部应急处突能力关系到能否及时有效地防范和化解重大安全风险和突发公共事件，关系到人民的生命财产安全、社会的安定平稳，更与积极推进社会主义现代化国家建设紧密相连，因此，提升领导干部的应急处突能力意义重大且刻不容缓。对领导干部而言，应急处突能力是一种政治要求，更是一种素质本领，不仅需要从政治高度严肃对待，更要从具体能力层面把握梳理，谨防在处置突发事件过程中应对局促、措施不当。

[关键词]应急处突;领导干部;机制;风险防范

[中图分类号]D262.3  [文献标识码]A  [文章编号]1672-2426（2021）07-0064-05

习近平总书记在2020年秋季学期中央党校（国家行政学院）中青年干部培训开班式上明确表示，“年轻干部要提高应急处突的见识与胆识，对可能发生的各种风险挑战，做到心中有数、分类施策、精准拆弹，有效掌控局势、化解危机”[1]。在应急处突能力的表述中，“应急”和“处突”作为并列的两部分，主要是对所发生的突发事件的应对和处理。有效提升应急处突能力，离不开政府及相关部门组织协调、优化整合、合理配置有效资源，并且对整个防控体系进行整合。其最终目的就是化解危机，转危为安，减少或者避免突发事件或重大风险衍生出生命财产的损失以及社会秩序的紊乱，最大程度上维护国家稳定和社会公共安全。

着眼于应急处突的全过程和多领域，应急处突需着重关注事前与事后、常态化防控和经常性预防等多个方面。按照对于应急处突的系统梳理，风险防范、事件预警、协调联动、责任追究应成为领导干部应急处突能力提升的基本思路。由此，对于四重能力的科学认知和精准把握成为提升领导干部应急处突能力的题中应有之义。

一、提升预判风险能力：在追根溯源中把握动向

有效地预判风险能够抑制和化解潜在危险的聚集和升级，尽可能阻断潜在问题转变成现实风险。领导干部在事前必须重视强化风险意识和前瞻性思考，还要增强对风险的预判能力，主动探求和把握风险的来源和走向。只有把事前的工作做足，才能在事中妥善处理解决问题，事后积极反思予以完善。

（一）预判风险，增强风险意识

领导干部要提升应急处突的能力就要在应急处突的过程中学会预判形势和走向，尽可能把风险和矛盾消除在萌芽的阶段，做好事前的判断、源头的处理、动态的管控以及应急完善的一系列过程。预判风险是防范化解风险的前提，很多应急管理失败的案例都表明了重处置轻预防的弊端。新冠肺炎疫情自传播以来，呈现出速度快、范围广、防控难度大等一系列特征，衍生出诸多棘手的紧急状况，这就要求领导干部有抵御风险的意识，在面对突发公共卫生事件时不能“临时抱佛脚”，应急处突要求领导干部在日常的工作中把握重点，关注问题发生的征兆，早发现早预防、早预防早处理。预防和研判风险是应急处突中较为“经济”的处理方式，所以时刻保持风险意识可以尽可能地避免“小问题造成大麻烦”。为了保证应急处突的效果，做到真正预防，领导干部要提升预判风险的能力，能够在细微之处把控整个事件发展的态势，牢牢做实预防的环节，将应急处突的关口前移，完善突发事件重大风险的提前研判、评估、决策和防治。

应急处突主要针对的是突发事件，处理突发事件必须以事件的症结为落脚点，对整个事件的发生、发展过程的机理进行准确地分析，尽可能找到危机发生的源头，着力挖掘事件背后蕴含的客观规律和内在矛盾，在科学地分析研判后思考解决问题的措施和办法，整个过程不能违背危机处理的内在逻辑。不仅如此，应当意识到源头防范有事半功倍的效果，因而要重视对风险源头的辨识和把握，要学会把日常工作精准化，以掌握科学有效的手段，在大数据时代利用好数据互相传递的功能，追溯事件的来源、善于挖掘数据背后的真相，找出事件发生的源头和动向。此外，针对不同的风险源要有差异化对待和解决的意识。应急处突的对象是突发事件，突发事件的特点是复杂性、不确定性与社会性的交织。因此，面对不同的状况，领导干部不能靠经验主义盲目决策，要做到具体情况具体分析，对于特殊的状况切忌墨守陈规、无所作为。风险防范是防控体系的第一步，领导干部要深切体会到风险防范的重要性，在实际的工作中强化风险意识，以此提高风险预判的能力。

（二）做足准备，打有把握之仗

源头预防胜过末端治理，厚植根基是提升应急处突能力的基础，这个根基就是领导干部日常应急管理知识的积累和专业技能的培养。学习是积累知识解决问题的前提，因此领导干部要加强理论学习。每一个问题的发现和处理都有赖于相关专业知识的积淀，没有专业的应急管理知识作为支撑，相关工作的决策就会带有随意性，导致结果不科学。此外，还需通过继续培训和持续教育，提高预判危机和发现危机的敏感度。

除了积极地学习、努力地积累相关专业知识之外，还须明白“尽信书不如无书”的道理，领导干部要在平时的工作中总结风险发生的情况和征兆，及时地将书本知识和现实有机结合起来，加快对所关注知识的融合与更新并且以此来丰富个人的知识储备。此外，深化对应急处突相关专业知识的学习和实践，加大应急处突的相关专业培训。在學习专业知识的同时，领导干部要积极参加关于提高应急处突能力的实训，态度端正，把模拟的情况当作真实的困境，积极发挥作用，投入到如何妥善解决问题上去，谨防消极怠工、麻痹大意的情绪。领导干部在实际专业训练中不要怕暴露问题，只有在解决自身的不足中，才能切实提高应急处突的能力。领导干部在平时把应急的专业知识学扎实了，于实践中磨砺出坚韧的性格，就不会在应对重大风险时手足无措、头脑空空、消极应对，因此做足准备才可以消除领导干部的本领恐慌，打有把握之仗。

二、提升预警能力：在统筹信息中科学决策

预警能力要求在经常性的准备中落实提前预测的能力，这不仅要求领导干部有风险防范的意识，更要具备收集分析突发事件信息的能力。作为突发公共事件发生的一种超前反馈，信息对于科学决策具有关键作用。我国相继成立的国家应急广播中心平台、国家预警信息发布中心平台、国家传染病与突发公共卫生安全网络直报系统，便于突发事件的信息及时向公众公布。这些平台为预警机制的建立和完善提供了坚实的基础。而伴随着人工智能、5G等新技术的不断涌现，预警系统愈加完善，也对多渠道信息获取、综合有效进行预警提示等方面提出了更高的要求。

（一）防范风险着力監测预警

监测预警是防范风险的重要关口，提升监测预警能力是将风险控制在萌芽状态的重要举措。当前，就我国对于灾害监测预警而言，监测预警网已经遍布全国，地震、海洋、气象、水文等监测每天实时传输到处理中心，能够运用先进的科学手段将信息较为超前地提示，这对于减轻重大突发事件的危害具有重要作用。虽然人工智能等先进技术手段对于管控突发事件有着巨大推动作用，但不可忽视的是，突发事件具有极大的复杂性，仍需加强对各类突发事件发生的动态监测。监测预警需要及时和准确，这要求领导干部时刻关注一切相关信息，充分利用新型的信息技术，构建智慧化预警多点触发机制，提高评估监测结果的准确性，优化整合专业机构、科研单位、网络舆情等多方面监测渠道，以此构建系统化监测预警机制。外部环境在不断完善，信息技术在不断进步，领导干部必须通过不断学习来提高处理信息分析信息的能力，推动监测预警的价值发挥到最大化。

（二）信息共享强化统筹分析

监测预警是超前遏制突发事件预防恶劣后果发生蔓延的重要措施。信息的共享和处理是监测预警的重要环节，其与监测预警的效果紧密相连，对信息的处理分析能够直接影响监测预警的效果。以新冠肺炎疫情为例，人口数据、迁移数据、社区电力大数据为监测传染源、人流规模以及社会舆情提供了可视化的信息文本。[2]在疫情治理的过程中，政府以及各相关部门实现了信息的交流共享，为形成合理、有效、科学的决策作出了数据支撑和重要参考。各部门通过对媒体数据的统筹和分析获取信息，以此了解舆情，推动应急管理科学化、人性化，使得防控举措能够立体化、智能化，各省市建立的“健康码”系统以及全国的大数据行程码就是其中典型例证。随着疫情防控常态化，各地防控措施愈加精细，在疫区划分的等级和区域上也实时更新，各地采取的防疫措施和防控办法能够在第一时间反馈到网络上，公开透明地向公众公布疫情信息，这些都依托于信息共享的畅通和准确。随着信息技术的高速发展且广泛应用，领导干部要紧跟形势提高适应全媒体时代下利用数据、处理数据、分析数据以及共享数据的能力，合理的分析和统筹可以让数据说话、用数据印证决策的合理性，以此不断推进科学决策水平。

三、提升协同调配能力：在完善储备中及时响应

提高应急处突能力是应对复杂敏感的周边环境以及艰难繁重改革发展稳定任务，保持经济持续健康发展和社会大局稳定的现实需要。[3]应急处突的对象是多种潜在状况和社会危险因素重合的产物，仅仅依靠政府的力量不足以高效灵活地处理冲击力较强、危害性较大的突发公共事件。因此，进行应急管理仍需社会的多方面力量协同作用，而公众的广泛支持和配合也是其中不可忽视的力量。

（一）有效协同发挥各方力量

突发公共事件的应对和处理是一个跨领域、跨层次、跨时间的动态过程，牵涉的范围甚广，因此要综合调动社会各方力量的协调性和能动性。我国积累了诸多应对突发事件的相关经验，充分展示了中国特色社会主义应急体系的特色和优势，其中最大的优势就是中国共产党的集中统一领导。中国共产党在应对重大突发事件的过程中始终秉持以人为本的原则，充分发挥了统筹、协调、指挥的作用。不仅如此，我国应急管理体系在中国共产党的领导下也呈现出覆盖面广、适应性强、权威性强的特征，这就保证了国家能够全面地、有效地协调应急管理各个部门发挥主体作用，更好地克服机构设置、人员调配上的不足，促进资源的有效整合和利用。

此外，我国的应急管理产业发展迅速且布局也日趋合理。尤其在应对来势汹汹的重大突发卫生事件时，能够在相对短的时间里快速调配各方资源，组织和扩大抗疫物资的生产和分派，背后依靠的正是强大的制造力和调配力。处理问题的方式办法通常由突发性的问题倒逼产生，又在不断解决问题中得到优化。在思想上，领导干部要创新处理危机和突发事件的思路，从实际出发，发现问题、解决问题。在行动上，聚焦主要问题和关键环节，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，找到解决问题的着力点。对于领导干部而言，要提升应急处突中组织协调的能力，要把功夫下在平时，做好随时应对风险的准备，坚持党的集中统一领导，切实完善整体规划和顶层设计，完善领导决策机制，强化应急管理综合职能，落实各个环节的责任和措施。根据上级决策，依照规定统一调拨资源、完善平时服务和灾时应急、保障采储结合和节约高效，保证关键时刻调得出、用得上。

（二）快速响应完善调储保障

防范重大风险的关键在于时间性和有效性。有问题要发现得早，更要处理得好，必须把功夫下在平时。快速响应突发事件离不开平时的常备不懈，尤其是调度与储备。新时代应急管理的调配与储备状况对于应急处突的效果有着重要的作用，这不仅仅是人民群众生命财产安全的依托，更是保证我国在复杂的国内外形势下行稳致远、长足发展的重要因素。应对突发公共事件，需要坚强的物质保障作为后盾。应急物资保障是国家应急管理体系建设的重要内容，为了适应应急物资生产和调配以及应急管理的需要，建立健全纵向管理和分级调度制度就显得尤为重要。对此，领导干部要提高相关资源要素的紧急调拨能力、采购能力，并且提升应急状态下高效协同的能力。建立健全应急物资储备管理制度，使用动态清单管理模式，合理规划各层级应急物资储备库，完善应急物资储备，创新物资储备方式，对于储备的品类、规模和结构要实行精细化管理，让所有物资储备可控、安全、灵活。大力促进应急管理产业高质量发展也是必不可少的，尤其是应急预测监警装备产业、风险管控与安全防护产品产业、应急通信指挥装备产业、紧急医学救援装备产业等相关领域行业的发展。领导干部要打破局部思维和片面思维，多领域地提高应急管理的水平和能力，保证应对突发事件的后备充足。

四、提升依法履职能力：在明责守法中提高水平

为确保应对突发状况的后续工作平稳进行，社会公共安全得到进一步保障，强化主体责任、强化依法履职是必不可少的。由此，督促领导干部落实主体责任，以法律强化底线思维有利于领导干部应急处突能力的不断提升。

（一）责任明确，保证专人专责

突发事件日益呈现出纷繁复杂的特征，公众对安全的需要也成为对美好生活需要的重要组成部分。当前我国的应急处突体系随着现代社会的发展而愈趋完善，但是在主体部门的权力保障与规制、相关责任人的自由裁量范围以及应急处突法律法规的系统性上仍然存在有待加强的地方。例如，《中华人民共和国突发事件应对法》对应急主体界定有待进一步明确，对于责任规定刚性不足，不能更好地适应新时代日益复杂的突发事件形势。因此，在应急处突中应当重视将主体责任精细化落实，专人专责，把责任对应的惩处标准化。在应对风险的实践中，完善责任主体和岗位责任清单，按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”的总体要求，树立目标导向、结果导向，建立健全重大突发公共事件和安全事故调查评估制度，衔接防与教的责任网带，确保专人专责无缝对接，形成整体合力，统筹应急管理法治建设，立足法治思维，提高防范和化解重大风險的能力，提升应急管理科学化、专业化、智能化、精细化的水平。针对不同类别的应急管理，通过司法认定主体责任，尤其对属地管理进行梳理和权威界定，尽可能避免推诿扯皮的现象。基于风险常发生于基层的情况，推动应急处置的权力下移，秉持权责一致的原则，合理扩大基层政府在公共安全和防灾减灾方面的管理权限，赋予基层在法律范围内的适度自由裁量权，保证“基层的事基层解决”。

（二）严格守法，积极履行职责

法治不仅仅是治国理政的基本方式，也是实现国家治理体系以及治理能力现代化的重要依托，更是应对和解决重大突发公共卫生事件的强有力法宝。新冠肺炎疫情的防控就是按照“依法治国、依法执政、依法行政”的清晰模式开展的重大实践，考验了领导干部应急处突能力，具有十分重要的现实意义。中共中央政治局在2019年11月29日就应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习，习近平总书记提到：“要坚持依法管理，运用法治思维和法治方式提高应急管理的法治化、规范化水平。”[4]对此，领导干部要恪守底线，在法律允许的范围内行使自由裁量的权力，要提升运用法治思维和法治方式看待问题进而解决问题的能力，防范和化解重大风险。我国在法律法规方面一直在不断完善，就法律法规出台方面，《中华人民共和国突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等为依法应急管理提供了强有力的依据。运用法律约束应急处突中组织成员的行为，保证应急处突工作的开展有法可依、违法必究。

首先，领导干部要以加强对于应急管理相关法律法规的学习为前提和基础，在现实的工作中以法律为准绳进行决策和判断。法律不只是底线，更是领导干部不可逾越的红线，在任何疑惑的问题面前要有法律依据，不能随心所欲不受约束，努力做到每一个环节都依照法律程序办理。新冠肺炎疫情期间，领导干部除了约束自己的行为还要加强疫情防控法治宣传，积极组织开展疫情防控普法宣传，提高公众的法治意识，促进社会群众对防控政策的支持与理解。其次，坚持依法管控和依法处理突发公共事件。尽快纠正应急管理工作法治意识淡薄、专业队伍力量薄弱的问题，着力加强应急管理法治教育培训工作。我国的疫情防控和公共卫生的法律制度总的来说相对健全，宪法中对于发展医疗卫生事业、现代医药以及卫生设施等涉及公共卫生的事项都有专门的规定，为应对疫情等突发事件提供了法律保障，也为领导干部依法履职提供了重要遵循。比如，在突如其来的新冠肺炎疫情面前，有的领导干部在应急处突的实践考验中缺乏法治意识，出现了采取应对措施不当的问题，给公众造成一定的困扰。这就要求领导干部在平时的储备中着重关注法治本领的提高和法治能力的提升，这样在突发状况面前才能做到用法治思维办事。

应急处突是事关经济社会稳定发展的全局性工作，领导干部在思想上行动上要高度统一，着力提升依法履行职责的能力，切实维护和保障人民群众的利益和安危。越是伟大的事业越充满了挑战和风险，为了党和国家事业的发展，领导干部要有越是艰难越勇毅的品格，在应急处突的实践中把握正确的方向，坚持党的集中统一领导，扎实提升预判风险能力、预警能力、协同调配能力、依法履职能力，为实现中华民族伟大复兴提供保障。

参考文献：

[1]习近平：年轻干部要提高解决实际问题能力 想干事能干事干成事[J].支部建设，2020，（32）：4-5.

[2]李清彬，宋立义，申现杰.国家应急管理体系建设状况与优化建议[J].改革，2021，（5）：13.

[3]王肇晟.建立跨地区联动应急管理体系[J].中国党政干部论坛，2020，（11）：84-86.

[4]习近平.全面提高依法防控依法治理能力，健全国家公共卫生应急管理体系[J].求是，2020，（5）：1-10.

责任编辑  王  雨