关于加强行政事业单位国有资产管理的思考

辜晓荔

摘要：2021年2月1日，国务院发布了《行政事业性国有资产管理条例》（以下简称“条例”），作为我国行政事业性国有资产管理的第一部行政法规，条例填补了国有资产管理法规领域的空白，并将通过立法形式促进国有资产管理的法治化、规范化、科学化，提高整体管理水平。本文从阐述行政事业单位国有资产的概念入手，深入分析目前国有资产管理方面存在的问题，总结政府会计制度改革对国有资产管理带来的影响，最后结合实际工作经验，有针对性地提出了相应的完善建议。

关键词：行政事业单位;政府会计制度改革;国有资产管理

行政事业单位国有资产是本单位履行政府职能、保障日常正常运转以及提供公共服务的最基本的物质基础。加强行政事业单位国有资产管理，对全面贯彻依法治国理念，提升政府部门的公信力，切实提高资产使用效率，具有重要的历史意义和现实意义。

一、行政事业单位国有资产概述

行政事业单位国有资产是指本单位依法无偿占有、使用的、所有权属于国家所有的，能以货币形式计量的各种经济资源的总称。这里需要特别注意的是，广义范围的资产并不局限于具有实物形态的、有实物作为固定载体的资产，也包括货币资金、往来款项等以非实物形态形式存在的各种经济资源。与企业持有的传统资产相比，行政事业单位国有资产具有非营利性和无偿性两大显著特点，其根本目的是为了保障和促进单位的发展。

二、行政事业单位国有资产管理存在的问题

（一）制度缺失，监督力度不够

近年来，制度性文件不断出台，各项清理、清查等工作也持续开展，取得了一定的成效，但仍有部分单位落实情况一般。有些单位对政策法规学习不够深入，对国有资产管理工作缺乏必要的重视，思想意识薄弱，未针对自身实际情况及时制定、强化内部管理规范，也未建立监督、评价体系，检查、清查应付了事、浮于表面，造成内部管理缺失，存在极大的审计风险。

（二）产权不清，登记意识不强

根据产权登记的相关要求，凡占有、使用国有资产的行政事业单位，都应向国有资产管理部门申报、办理产权登记。但在实际操作中，某些行政事业单位因分立、合并等历史原因，产权未及时分割，账面无记录、重复记录、错误记录的情况时有发生。加上时间跨度过长，内部管理不善等原因，原始档案材料缺失，后续认定工作无法开展。还有一些单位自行建造的固定资产，施工期限较长，缺乏必要的入账依据和基础材料，无法核定真实的价值。上述情况都对产权登记工作带来较大的影响，无法完整体现国有资产的真实价值。

（三）台账不全，基础工作薄弱

某些行政事业单位基础工作较为薄弱，台账记录不完整、不详细，单位内部资产无法核对，账实不符，账账不符的情况屡有发生;另外，年中抽查、年末盘点工作流于形式，未严格按照制度要求执行，账面形成盘盈、盘亏后也未进行进一步核查，寻找原因，后续处置手续拖沓，造成账面长期账实不符。

（四）概念混淆，会计核算不严谨

根据政府会计准则中固定资产的定义，行政事业单位拥有或控制的，使用年限在1年以上的（不含1年）、单位价值超过规定标准的，且在使用过程中原有物质形态基本不改变的资产，都应作为固定资产核算。准则中同时规定，对于一次性采购的大批同类别物资，单位价值是否达到规定标准不是唯一的衡量指标，还应结合具体使用年限来判断是否应确认为固定资产。准则中所说的规定标准，指的是单价超过1000元的通用设备，或单价超过1500元的专用设备。但在实际核算时，某些财务人员对准则的理解不够透彻，或者是为了规避后续固定资产管理，简单地将原本应该纳入固定资产范围的资产直接费用化，一方面使得单位的资产价值无法得到真实的体现，另一方面也使得这些资产后续管理缺乏必要的约束，形成内控管理的漏洞。

这种现象在无形资产方面更为严重，政府会计准则第4号中对无形资产有明确定义，但是长期以来大家重视程度不高，加上定义过于狭窄，如何判断无形资产的标准，如何确认无形资产的入账价值，精准划分资本化和费用化，是很多财务人员头痛的地方，即便是专业的审计人员，也可能因为对政策文件理解的角度不同，影响其在报告中的最终判断。

（五）配置不齐，人员素质不高

根據内部控制管理要求，不相容岗位必须职责分离，比如货币资金支付的审批与执行、保管与盘点、会计记录与审计监督、资产配置及处置的申请与审核、配置与验收等。但是在实际工作当中，行政事业单位人员编制数有限，一人多岗的现象无法避免，长此以往舞弊风险较大。加上部分单位人员本身专业与实际业务脱钩，后续的职业培训教育也无法跟上，业务素质始终得不到提高，资产管理的精细化和规划化水平始终得不到提升。

（六）效率低下，资产配置不合理

由于行政事业单位的资产无法直接产生经济效益，且预算资金基本能得到保证，有些单位养成了随用随买，想买就买的不良风气，对日常资产的采购缺乏计划化性、前瞻性，也未进行必要的比价程序，加上有些负责人只关注业务，忽视资产管理这些细节性的具体工作，致使部分固定资产长期处在无维修、无保养、无管理的三无状态，人为缩短了资产的使用寿命，这是对资源极大的浪费;另外也有些单位，因公用经费有限，盲目追求低价，忽略了资产实际使用的效果，特别是电子类产品，本身更新换代的速度较快，如果仅关注价格而忽视了实际的工作需求，很可能新购置的资产马上就被淘汰，反而是另一种形式的浪费;还有一些单位，在安装操作系统、配置安全软件时，因正版的价格过高，转而选择盗版系列，从当时来看好像是为单位节省了大量的资金，但是长此以往，对系统的安全性、数据的保密性都是一种隐患。

（七）管理粗放，往来款清理不及时

在实际工作中，行政事业单位普遍对往来款项的管理较为粗放，经办人员责任心不强，长期挂账、呆账、死账大量存在，账龄分析形同虚设。一方面行政事业单位成立年限较长，往来款项的历史成因较为复杂，经办人员又多番更替，档案资料缺失，这些都给后续清理工作造成障碍，想要靠“新官理旧账”，难度之大可想而知;另一方面，现行的会计制度中，对于逾期规定年限以上的，有确凿证据表明确实无法收回的往来款，按规定报经批准后予以核销。但是如何定义无法收回，如何举证存在很大的难度，报批流程也较为繁琐，这也是很多单位不及时处理挂账款项的主要原因。资金管理的不规范使得国有资产流失的风险显著增加。

三、政府会计改革对事业单位国有资产管理影响

（一）细化资产分类，规范确认标准

行政事业单位因其单位性质、资金来源和业务职能的特殊性，其所持有的资产种类较多，形成原因各异，与传统企业所有的资产差异较大，简单套用企业会计准则中固定资产的确认条件、分类标准、计量方式等，可能无法精确记录、核算那些具有特殊用途的国有资产，使得行政事业单位财务报告的真实性、合理性大打折扣。出于各方面考虑，政府会计制度进一步细化了公共基础设施、政府储备物资、保障性住房、文物文化资产等概念，并对一些容易混淆的小类型做出具体的规定，将特殊资产与普通固定资产分门别类，单独核算。既能保证账面价值的完整性，大力提升了会计信息质量，同时也能充分体现行政事业单位承担社会责任的特殊性。

（二）转变核算模式，实提折旧、摊销

过去行政事业单位普遍采取收付实现制的核算模式，在固定资产、无形资产的会计核算中未考虑折旧、摊销，账面仅体现购置或取得时的原始价值，无法准确反映资产的实际价值，也无法全面反映资产存量、配置、使用、处置、收益各环节的价值情况。作为政府会计制度中重要的一项改革，各单位需要与企业一样，以权责发生制为基础，按月对符合要求的固定资产、无形资产进行折旧、摊销，充分考虑到固定资产等在使用过程中的损耗，真实完整的体现国有资产的实际价值，避免财务信息的偏差。

（三）调整核算基础，强化往来款项管理

2011年3月，《十二五规划纲要》提出，政府会计制度的改革对财务报告提出了更高、更新的要求，逐步建立政府财务报告制度是大势所趋。根据财政部的工作部署，上海市作为前期试点城市，自2012年起，开始试编权责发生制政府综合财务报告。全新的政府综合财务报告中强调以权责发生制为基础，并将所有的收入、费用、应收、应付款项明细到具体的往来单位，为后期合并报表时的合并、抵销提供信息基础，更全面、更科学、更真实的反映本单位、本级政府整体财务状况和运行情况。根据政府综合财务报告的编制要求，各单位之间的经济业务都必须按年度予以确认，在一定程度上促使行政事业单位及时、主动地开展清理工作，一旦发现差错也能及时进行账务调整，降低了错挂、漏挂的可能性。另外，作为公开报送的财务报告，所有数据公开透明。作为单位负责人应当充分认识到报告的重要性，对报送数据的真实性、完整性负责;作为主管部门应当主动加强政策培训及业务指导，做好监督、审核工作。

四、加强行政事业单位国有资产管理的措施

（一）加强制度建设，转变管理理念

行政事业单位各自承担的政府职能不同，组织架构、管理模式各异，在制度建设方面还是应该结合各单位实际，制定、完善与自身情况相符合的内部管理制度，重在细节管理，增强制度的可操作性、可实践性，形成事前审批、事中监督、事后评估的管理机制，真正做到有据可查、有法可依、有章可循，切实减少国有资产流失现象的发生，进一步促进提高国有资产管理水平。另外，更关键的是要转变原有的管理理念，要清醒地认识到国有资产管理是单位每一个员工共同的责任，特别是主要负责人要与时俱进，改变“重业务，轻管理”的错误思想，多向先进单位学习、借鉴管理经验，提升管理层级。

（二）加大監管力度，建立考核机制

对于任何一家单位来说，没有制度将会使管理工作的进行缺乏规范性，但是空有制度，无人执行或者无人监管，那再好的制度条款也是形同虚设。要保证制度的贯彻落实，除了加大宣传力度，做好宣贯工作之外，必要的考核机制也是不可或缺的控制手段。一方面通过制度文件将资产管理的责任落实到各人、各科室、各主管领导，坚决执行“谁领用、谁负责”“谁主管、谁担责”的基本原则，确保资产管理不留空白;另一方面利用科学合理的考核机制反馈责任落实的实际效果，确保资产管理的全过程可追溯，可追责，并与绩效相结合，奖罚分明，促使每一个员工积极主动参与到资产管理这一项工作中去。具体形式上，除了年末盘点等固定动作外，也可以采取不定期抽查等多种方式，还可以利用内外部审计、资产清查等机会对国有资产管理进行全面的专项审计，充分发挥其在规范资产管理方面的指导作用，及时发现并解决在行政事业单位内部的国有资产管理方面存在的问题。

（三）加快信息化建设，改进资产管理手段

在信息技术高速发展的今天，传统的资产管理方式显然无法跟上单位业务发展的步伐。充分运用信息技术手段，优化资产管理模式对单位的长远发展有着极为重要的现实意义，也是社会不断发展前行的必然趋势。通过建立与本单位实际情况相符合的资产信息化系统，实现将资产管理由购置-入库-领用-日常维修-折旧摊销-调拨到报废的全生命周期管理，所有档案资料、技术数据、审批流程都通过系统流转记录，避免缺失或人为形成的差异;将资产系统与会计核算系统直接对接，入库、折旧摊销、报废等通过模板凭证自动生成记账凭证，既避免业务人员与财务人员对资产录入名称不一致造成的差异，也防止人工计算折旧摊销产生的数字差异。另外，还可以充分考虑资产月报、预算、决算的数据对接，自动提取相关数值，为不同的报告阅读者提供多方位的数据信息。通过这种全新的管理方式，不但可以大幅减少基层工作人员的工作量，提升工作效率，也可以最大程度的降低差错的产生，提高内部资产管理的信息化水平。

（四）强化公物仓管理，充分盘活资产

在行政事业单位，国有资产使用效率低下、管理不善等问题，一直受到社会各方诟病。为贯彻落实党中央、国务院关于政府要带头“过紧日子”要求，市财政局、市机管局于2020年9月联合发布《上海市市级行政事业单位国有资产公物仓管理办法》（试行），为积极盘活存量资金资产，高效使用资产指明了方向。公物仓管理主要是针对那些长期低效运转、闲置、超标准配置的资产，通过公物仓管理信息系统开展统一管理、调配和处置。管理办法强调，今后各行政事业在预算编制和预算执行环节，凡是涉及新增资产配置的，原则上应优先调剂使用符合条件的公物仓资产，确实无法调剂使用的再安排预算资金购置新增资产，从源头上促进行政事业单位厉行节约。对于本单位闲置的资产，也应及时纳入公物仓管理，真正做到资产的循环利用，将国有资产使用效率最大化。

五、结束语

近些年来，随着各项制度的不断出台，国有资产管理工作逐渐趋于完善，但是仍存在一些不足，个别历史问题还没有得到有效地解决。因此，行政事业单位还应该根据自身的实际情况，加大监管力度，通过信息化管理的手段以及行之有效的考核机制，促进行政事业单位国有资产管理的进一步提高。

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