浅析行政事业单位内控制度建设存在的问题及对策

黄火盛

摘要：行政事业单位在我国社会主义市场经济建设与社会发展中具有举足轻重的地位，建立一套能够与社会主义市场经济体制相适应的、科学高效的内控制度，是其履行公共服务职能、推动经济发展和社会进步的有力保障，也是依法治国的重要组成部分。本文阐述了行政事业内控制度的概念内容与重要意义，分析了当下内控建设和运行中存在的若干问题，进而对其进行剖析，提出了相应的改进对策，以期能够为我国行政事业单位内控建设和发展提供借鉴与参考。

关键词：行政事业单位;内部制度;风险管理

我国行政事业单位在过去几年的内控制度建设取得了一定的成效，有效提高了会计信息质量，保护资产安全、完整，改善单位内部管理，提升了单位公共服务的水平和效果。但是，在当前全面深化改革和经济社会发展的新形势下，行政事业单位内部控制过程中还存在一些突出的问题亟待解决，如内部控制意识淡薄、监督不到位等问题仍然存在，基层单位问题更为突出。如何进一步加强单位内控制度建设，加快建立与国家治理体系和治理能力相适应的行政事业单位内部控制制度体系，更好地保障行政事业单位运转高效和履职合法合规，是当前我国各级职能部门管理人员亟需解决的问题。

一、行政事业单位内部控制简述

我国行政事业单位内部控制是各级行政事业单位通过制定与单位内部管理风险相关的控制制度、并依据制定的内部控制制度实施有关管制措施和执行程序，对单位经济活动和管理活动过程中的各种风险进行有效防范、管控，从而实现控制目标。而内控的目标是合理保证单位经济活动符合相关法律法规要求，确保单位资产安全和有效使用、财务信息的披露真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服務的效率和效果，其重要意义主要体现在以下几个方面。

（一）实施内部控制是践行依法治国策略的一个重要环节

行政事业单位的内部控制制度是在“国法”统驭下的“家规”，有了“国法家规”才能使行政事业单位依法依规办事，建立一套科学、全面、完善的单位内控制度，用笼子关住权力，形成全社会不敢腐、不能腐、不易腐的防范和保障机制，用制度来规范公共权力运行和监督，从而有效防范行政事业单位各种风险。

（二）实施内控是贯彻新《预算法》的根本保证

新《预算法》要求，单位的经济活动要先作出预算年度资金安排，才能列支费用支出，并在预算支出的年度内严格执行预算，费用支出不得超出安排的预算，也不能安排无预算的支出，禁止虚列支出、转移预算资金，套取预算资金等行为。坚决惩治脱离法律监督的资金使用和“小金库”行为;坚决贯彻“预算公开”要求，规范预算编制、审批、执行、决算、绩效考核，接受社会监督;预算使用中必须贯彻勤俭节约的原则，加强监督检查，避免预算资金浪费。内控就是“以预算管理为主线，以资金管控为核心”的新型管理模式，只有建立了有效的内控管理体系，严格执行内部控制流程，才能从根本上保证《预算法》的实施效果。

（三）实施内控是提高行政事业单位管理水平的有效途径

行政事业单位的内控管理是管理上的一种新模式，也是一种有效的管理方法，经过实践证明建立有效的内控制度能够防范和控制管理经营风险。建立好科学、合理的组织框架，在单位层面对内部工作人员和管理人员进行科学分工、合理配置，可以“明职责，提效率”避免资源浪费，也会有效促进内部工作顺利推进，令行政事业单位中各部门之间通力合作，全面提高管理质量。

二、行政事业单位财务内控建设存在的几个突出问题

（一）内控建设宣传不到位、制度建设意识淡薄、管理层不重视

由于我国行政事业单位实施内控管理起步较晚，传统的观念认为只有企业才讲内控，与经济效益息息相关，而且行政事业单位的经费大都来源于各级财政拨款，只会与社会效益相关，单位与内控关联不大，不需要搞内控;也有认为内部控制是财务部门的事，内控只与财务方面相关，其他的业务活动不需要内控，导致单位领导不重视，对上级有关内控建设的相关通知文件精神和要求，只进行文件批阅，不会严格按相关文件要求做好落实和督促，导致行政事业单位资产流失，风险管控缺失。

（二）内部控制环境薄弱、人员配备不完整

由于在内控建设方面意识不到位、不重视，从而使单位层面的内控制度建设组织架构不完整，没有完善的内控工作机制，对经济活动的决策、执行、监督没有做到分离，议事决策机制不健全。同时，行政事业单位受“三定方案”.的限制，现行单位机构设置不能满足内控管理的需求，无法做到专人、专职、专岗承担风险防范的内控工作，只有采取一个部门“牵头”，多个部门配合的变通管控管理模式，造成部门专责不清晰，同一时间多项工作叠加的矛盾，部门之间配合不畅通，相互掣肘，相互内耗，大大影响内控的管控力度。此外，风险管理人才缺乏，管控水平参差不齐，对培养合格的内控人才积极性不高，也制约着单位内控的建设、执行和

监督。

（三）业务层面内控制度设计不全面、不科学

从行政事业单位内控六大业务层面上进行分析，由于存在内控建设意识淡薄、人员配备不完整等方面，进而导致单位的内控建设制度不够完整、设置不够科学。只有收支业务内控管理、政府采购内控管理、资产管理内控管理，没有对合同、预算、建设项目的内控管理进行合理和科学的设置，预算编制项目不细、编制粗糙，随意性大，约束力不够，未按规定的额度和标准执行预算，不仅浪费财政资源，也导致财政资源的整体使用效果，以及分配质量无法满足人们对行政事业单位的实际要求。建设合同管理的内控制度不合理，对单位应签订合同的经济活动未签订合同，使单位经济利益受损，或者合同管理只停留在档案管理层面，对合同执行过程缺乏有效监督。

（四）评价流于形式、监督力度不足

目前行政事业单位的内控评价主要包括自我评价、内部监督和外部监督三个层次，部分基层单位每年的内控自我评价报告只是聘请第三方编制，没有对内控设计和执行的有效性进行有效评价，评价流于形式。受人员配备不足的原因，没有设立独立的内审部门或专职的内审岗位，缺少对经济活动的自我监督机制。负责外部监督工作的财政部门和审计部门也由于种种原因，不能保证对行政事业单位的内控建立、实施情况、执行效果进行严格的监督和检查。

三、加强行政事业单位内控制度建设的策略

（一）加强领导重视，增加全员风险防控意识

首先，行政事业单位领导班子要对内部控制建设的重要性和必要性有统一正確的认识，加强对内部控制建设“一把手”的培训，把实施完善的内部控制建设作为“一把手”工程，将内部控制建设作为重要内容，纳入行政事业单位年终考核和领导人员绩效考核。而且各单位需要意识到：建立一套适合本单位的内部控制制度，并不是限制单位领导的权力。反而使手中的权力在内部控制制度框架内更加合规合法，使单位各项行政活动管理和财务管理有章可循，提高了公共服务的效率和效益。其次，在内控建设过程中，也要增强单位全体员工的风险防控意识。每年对行政事业单位全体员工进行一次风险防控知识培训，组织全体员工系统学习本单位内部控制制度及相关规定，提高内部控制管理效率，实现全面管控。

（二）优化单位层面内控环境，积极培养风险管控专才

单位层面的制度建设是内部控制建设的重要基础。内部控制应贯穿于行政管理、业务管理和财务管理的决策、实施和监督的全过程。更好地优化单位层面的内部控制环境主要包括以下两个方面。一方面，科学设置本单位内部控制管理机构，负责内部控制制度建设前期的管理工作，组织制定控制制度、实施内部控制和内部控制信息化。内部控制建设之初，单位负责人应亲自牵头，成立专门的内部控制管理机构。成员应来自单位各部门负责人，而不是由财务部门或内部审计部门领导。同时，可以聘请一至二名会计事务专家成员加入内部控制管理组织，参与本单位内部控制建设和管理。另一方面，内部控制管理人才也是单位内部控制管理有效实施的重要因素，直接影响单位内部控制的质量和效率。行政事业单位应加强内部控制管理人才的引进和培养，定期或不定期聘请专家进行业务培训、会议和讲座，不断提高管理人才的管理水平。

（三）利用信息化手段加强业务层面内控管理

在行政事业单位内部控制建设中，要全面梳理预算编制、收支业务管理、政府采购活动、资产管理、建设项目、合同等管理制度的建立，制作业务流程图，明确各业务层级的重大风险，制定控制措施，加强业务层级的内部控制和风险防控，建立完善的信息化内部控制管理体系，固化业务流程，逐步实现从“人工控制”向“机器控制”的转变。用信息载体使单位业务从开始到完成的全过程“机控”，减少人为因素的干预，提高内部控制效率，提高管理水平。

（四）完善监督机制，提高监督效果

内部审计监督是单位内部控制管理监督的重要环节。加强内部审计部门建设，应赋予其适当的权力，以确保其内部控制评价的独立性，并确保每个会计年度至少检查一次本单位内部控制管理体系的建设、运行和实施效果，做出客观评价，及时发现内部控制体系中风险管理的薄弱环节，提出改进建议，不断修订内部控制管理体系。

四、结束语

行政事业单位内部控制建设是一项专业性强、政策性要求高的管理工作。行政事业单位要广泛宣传内部控制制度建设，不断完善内部控制环境，构建完整的内部控制管理体系，加强内部控制管理人员培训，加快内部控制管理信息化建设，加强执行监督，使行政事业单位健康发展，最终实现提高公共服务效率和效益的

目标。

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