我国特殊教育政策分析

李真

摘要：我国特殊教育政策演进过程可分为渐进性、激进性、断裂性三个制度变迁阶段。这三阶段的特殊教育政策发展深受各阶段的社会经济发展条件、国家治理方式、社会政策理念等深层结构因素影响，分别呈现边缘—停滞、复苏—发展、提升—转型的阶段特征。各阶段发展方式呈现极强的路径依赖特点，政府主导与行政推动是其总体性发展所依赖的核心动力，进入2010年以来，中国特色现代特殊教育制度体系构建开始进入实质性的政策与实践议程，并在中国教育与社会福利等领域深化改革的背景下获得重要发展路径与动力。

关键词：特殊教育政策;历史制度主义;教育公平;教育改革

引言

特殊教育是指对有特殊需要的儿童进行旨在达到一般和特殊培养目标的教育。纵观其发展过程，以1978年为历史节点，呈现出由缓慢前进到快速推进，由国家单一主体到社会多元主体，由碎片性政策支持到整合性政策融合，由特殊教育资源配置规模增长到特殊教育质量提升，由残疾儿童义务教育普及到全学段特殊教育衔通扩展等诸多转型发展的显著特征。我国特殊教育呈现出这种发展趋势与特征的原因在于教育资源由政府高度控制与集中配置，特殊教育政策作为国家意志与政治价值的重要工具是推动特殊教育发展的主导力量与强劲动力，伴随着党的执政理念与国家总体教育制度的变迁，特殊教育呈现出新的发展态势与阶段特征。本文采用历史制度主义分析框架，以探讨我国特殊教育政策发展，为特殊教育政策转型发展提供有益启示与参考。

一、我国特殊教育政策变迁的历史演进

（一）渐进性制度变迁阶段（1949-1978年）：以盲、聋哑儿童教育为主导

新中国成立后，我国是高度统合的体制，特殊教育政策在这种体制下采用的是政府包办和包管的办学与行政机制，国家成为特殊教育的需求者与供给者。这一时期主要遵循政务院《关于改革学制的决定》的要求，将针对残疾儿童的教育由慈善救济性质转变为国家福利性质。由此，特殊教育被纳入国家教育体系作为其中一个组成部分，但主要针对盲、聋哑学生。

（二）激进性制度变迁阶段（1979-2009年）：义务教育普及与全学段教育衔接为重点

1.特殊教育全学段衔接政策提出与义务教育普及推进。1988年成立了中国残疾人联合会并召开了第一次全国特殊教育工作会。由此，特殊教育开始进入新的发展阶段。1990年颁布的《残疾人权益保障法》使特殊教育从法律层面进一步得到确认。1994年发布的《残疾人教育条例》作为首部专门性的特殊教育行政法规，将特殊教育学校、特殊教育班和随班就读确定为三种主导特殊教育模式，以普及义务教育为重点并向上下扩展至学前、高中与高等教育的特殊教育发展原则得以明确。

2.特殊教育改革政策深化与特殊教育区域平衡政策推进

2001年召开的第三次全国特殊教育工作会议将工作目标定位于提升视力、听力、智力三类适龄残疾学生的义务教育“入学率”和“保学率”。同年提出“努力满足残疾人的教育需求”的特殊教育发展实践方向。在进入21世纪的头十年，我国特殊教育政策的关注重点仍然聚焦在残疾儿童的义务教育上，并通过资源的合理有效配置来缩小普特间、地区间、障别间的差距以促进教育公平。因而，在政策层面，特殊教育与普通教育在政策上出现融合趋势。

（三）断裂性制度变迁阶段（2010-2020年）：普特教育政策融合与全纳教育政策转向

2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》将特殊教育其他教育并列为八大发展任务，将“保障残疾人受教育权利”纳入其政策目标中，并确定以完善特殊教育体系与保障机制为基本路径。这标志着我国特殊教育政策与普通教育政策进入融合与互嵌性关系发展阶段，最终形成中国特色的现代特殊教育制度体系，进入全新的发展阶段。2011年，《中国儿童发展纲要》指出，特殊教育发展重点仍然在普及和提高残疾儿童的受教育率。在这两个纲要性政策影响下，特殊教育发展走向普惠性、普及性与公平性。

二、我国特殊教育政策未来思考

本文将从政府与社会两个主体出发来思考我国未来特殊教育政策的发展。

（一）政府层面

特殊教育改革，一是要将顶层制度设计与创新置于社会转型、经济转轨、人口老化、全球化等变迁的宏观环境之下，整合环境中的有利因素和资源;二是要抓住制度变迁的历史否决点，充分把握国家全面深化改革、教育改革和福利制度改革的改革惯性，积极促进特殊教育政策内部体系的改革完善与外部体系的嵌套衔接;三是要努力转变政策目标定位与决策理念，努力转变以往国家-管理本位的政策目标定位，创新民生-服务本位的特殊教育政策目标定位，促进特殊教育政策设计、执行与评估过程的多元主体参与，创新特殊教育政策理念與模式。

（二）社会层面

要充分发挥好残疾人团体及其相关组织的作用，鼓励其积极参与到我国特殊教育政策改革中，听取其积极意见和建议。成立中国残疾人联合会，作为残疾人的一个代表组织，在国家各类政策设计与发展扮演“参与者”角色，促进面向残疾人和特殊教育政策的改革与发展。成立中国教育学会特殊教育研究会和中国残疾人事业发展研究会等组织，实证调研、政策设计、政策论证、政策修订、政策评估特殊教育政策。鼓励媒体对残疾人特殊教育问题进行关注，特别是拓宽公众在一些关键性社会事件上积极表达特殊教育需要和诉求的渠道。

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山西财经大学公共管理学院