北京市政府购买公共服务的实践探索与问题研究

范二变

摘 要：随着我国社会公共需求全面增长以及需求日益多样化，如何创新公共服务供给模式、提高公共服务质量是当下我国地方政府需要应对的巨大挑战。相比发达国家我国公共服务购买开始的较晚且发展缓慢，取得了一些实践成果，同时也出现了一系列突出问题。以北京市政府购买公共服务的实践探索为例，通过探析其在发展中存在的问题并提出完善对策，能够为地方政府推进公共服务购买提供经验借鉴，有助于推动我国社会组织以及公共服务购买市场的健康成长。

关键词：政府购买;公共服务;社会组织

中图分类号：D630   文献标志码：A   文章编号：1002-2589（2021）08-0038-03

新时代我国的主要社会矛盾已经发生转变，公众已经不再满足于衣、食、住、行等私人产品的需求，对公共产品和服务的需求呈快速增长趋势。在此背景下，将公共服务购买纳入政府财政预算，扩大政府采购范围，是满足我国巨大人口公共需求的必然要求。通过购买的方式提供公共服务已经成为世界各国转变政府职能的重要方式，也是我国近年来加快转变观念，构建服务型政府的重要手段。同时，社会组织已经具备一定的专业能力使其已经能够承接政府的委托。近几年北京市政府购买服务的实践探索与改革创新为研究我国地方政府购买公共服务提供了现实基础。

一、政府购买公共服务的理论依据与现实动因

（一）政府购买公共服务的理论依据

1.新公共管理理论。20世纪80年代初，西方国家普遍出现了政府管理信任危机，掀起了一场政府改革热潮，韦伯所提出的层级官僚制已无法适应日益变化的社会环境。在此背景下，一大批学者提出新的理论如公共选择理论、委托—代理理论等共同构成了新公共管理理论。它主张将私营部门的管理办法、技术引用到政府部门管理中，强调应以顾客为导向，建设顾客满意的政府。新公共管理理论为政府购买服务提供了重要的理论基础，要求引入市场竞争机制，利用社会组织的力量来分担一部分政府财政负担，私营部门相对于公共部门具有资源及技术优势。这些因素都会直接促进政府以财政支付、合同契约的形式将公共服务外包给社会组织。

2.新公共服务理论。登哈特夫妇在对新公共管理反思和批判的基础上提出了新公共服务理论，它认为相比企业家精神，公民权和公共服务显然对于政府部门来说更重要。新公共管理注重的是效率，而新公共服务关注的是公共利益，这是两者的最大差别。在政府职能方面，它认为政府的職能是服务，不是为顾客服务而是为公民服务;在行政体制上，它主张建立一个有回应力且负责任的公共机构[1]。由此可见，新公共服务理论以公民理念为基础，公共服务的特征是公共性和多元性，其提供方式应该可以是多样的。新公共服务理论以“公民”和“服务”为基本原则，这也是公共服务购买的准则，该理论为政府购买公共服务奠定了发展目标与走向。

（二）政府购买公共服务的动因

1.推动政府职能转变。传统政府承办一切社会事务的做法存在诸多弊端，一是政府作为公共服务独一无二的供给方，缺乏减少公共服务成本、提供优质公共服务的动力机制;二是在公共服务的提供上，较多运用行政手段，这就容易导致政府机构臃肿，办事环节烦琐。新时代下，政府职能转变更要以推进政府公共服务购买为着重点，加快建立规范完善的公共服务供给体制。

2.提高公共服务供给水平。随着我国社会主义市场经济的发展，中国已经从生存型阶段进入了一个新的发展阶段。无论是从供给量上还是从供给结构方面，既难以满足我国日益增长的公共需求也难以适应公共服务需求的多样化。而公共服务购买可以有效解决上述难题，政府的职能之一就是向社会提供公共服务，但提供不代表着一定要生产，社会组织可以通过市场竞争的形式获得生产机会，发挥其不同于政府的优势，从而提升公共服务供给水平。

3.促进社会组织发展。政府购买公共服务，使得政府可以通过合同的形式利用财政资金向社会组织支付购买费用，一方面缓解社会组织融资难、资金缺乏的问题，以确保它们有资金开展社会服务活动。另一方面通过鼓励社会组织参与公共服务项目，在生产服务中不断地锻炼组织的服务能力有利于打造服务品牌，扩大知名度，这些都将促使社会组织不断提高其服务社会、服务群众的水平。

二、北京市政府购买公共服务的实践探索

（一）北京市政府购买公共服务的发展历程

1.探索试验阶段。2005年北京海淀区首次成立了公共服务委员会，以合同外包、招标等形式向医疗机构购买服务。在此定点试验后，2006年，海淀区政府发布购买公共服务的指导意见，将试点工作推广到更多领域。在此次试点中社会组织规模、服务能力、机构设置等方面存在些许问题，但为北京市政府的探索丰富了实践经验。从2010年起，设立了社会建设专项资金购买服务，从支教助学到扶贫助残再到社会矛盾调解等领域，共投入约四千万元购买300项公共服务，这样就通过资金扶持吸纳社团、基金会等社会组织进入民生服务领域。

2.推广发展阶段。2011年北京市《政府购买社会组织服务项目指南》出台，首次对购买服务项目的种类做进一步划分，主要细化为社会基本公共服务、社会公益服务等五个方面。同时，市政府积极探索融资新渠道，加大了购买力度，对利用福彩公益资金培育社会组织进行了大胆尝试。同时2012年，已经是北京市政府设立社会建设专项资金的第三年，经过之前发展经验的累积，购买社会组织服务的项目申报系统已建立，为北京公共服务购买规范了流程和步骤。

3.稳定规范阶段。2014年5月北京市政府通过了具体的购买服务实施意见，对购买内容、承接主体、购买主体、承接程序、预算管理等做出了规范性指导。2017年，根据《北京市财政局关于做好政府购买服务指导性目录编制管理工作的通知》要求，为进一步规范市局政府购买服务工作，相关部门纷纷编制了《北京市统计局政府购买服务指导性目录》《北京市人民政府办公厅购买服务指导性目录》等，为进一步明确各个部门的购买内容做出了具体的要求。

（二）北京市社会组织发展状况

政府向社会组织购买服务使得社会组织既有了发展资金，又拥有良好的发展平台。从北京市社会建设专项资金设立至2016年，共计购买了将近三千个社会组织服务项目，参与社会组织高达四万多个[2]。北京市注册社会组织数目逐年递增，在2015年北京市注册的社会组织约有1万个，2017年突破1.2万个。2016年8月，北京市开展了“第三届北京社会组织公益服务品牌”评选活动，目的就是促使社会组织打造良好的服务品牌，以提升社会组织美誉度和知名度。同时社会组织的发展壮大又会促进政府购买公共服务质量水平的提高。

（三）北京市政府购买公共服务的监督体系

为了防止公共服务购买过程中出现弄虚作假、贪污腐败等现象，需要通过公开透明的监督与评估机制来保障购买的公开性、合理性以及维护公众的切身利益。为此，北京市政府初步探索出了一套在购买中监督、在监督中购买的动态监管体系。购买前的监督主要是对购买项目申报的审查、项目可操作性以及承接组织能力的评估，评估的主体是由专家、第三方评估机构等组成的项目监督评估委员会。购买后的监督主要是项目实施效果的评估，在这一环节会引入第三方机构以显示评估结果的客观性和科学性。

（四）北京市政府购买公共服务的组团模式

为了更好发挥社会组织的整合优势，针对单个社会组织规模小、服务功能单一等问题，北京市政府特别推出了公益服务组团类的购买项目。即让不同规模和类型的社会组织展开合作，共同承接政府购买项目以提供一些更高层次且单个社会组织难以承担的公益服务项目。如2011年在北京市民政局倡导下，举办了民办文化场馆公益服务活动，通过政府购买让社会弱势群体走进文化场馆，本次活动使用了“16+1”的模式，即以政府为主导，购买16个私人文化场馆的服务。组团模式构建了一个社会多元主体共同管理社会公共事务的新模式，也是政府支持和培养社会组织的一种手段。

（五）北京市政府购买公共服务的公众参与机制

政府购买公共服务，而公众才是主要受益者，因此公众对服务项目的购买、使用等有权进行全程参与和监督。同时，政府也需要充分了解公众的喜好和需求，才能使购买内容和公众需求相一致。为此，北京市政府在网络平台上特地开设了“社会服务民生行动”栏目，该栏目可以对服务项目申报、项目招标、项目进度等进行检索查询，并且可以就服务项目的发展状况发表意见，进行评价。因此北京市公众参与公共服务购买的机制不但可以使得公众通过网站上公开透明的信息知晓社会组织的具体发展情况以及信誉度等，同时政府也可将公众的反馈作为自己选择社会组织的参考依据。

三、北京市政府购买公共服务存在的问题

（一）购买服务的相关政策法规不健全

目前，我国地方政府购买服务尚没有一部专门法律予以实践指导。虽然于2002年颁布了采购法，但该采购法主要针对的是实物采购，对服务类的购买并没有明确的法律说明和规范标准。随之，2014年出台了《政府购买服务管理办法（暂行）》指出要充分认识到政府购买服务的重要性，最大程度地发挥社会组织在公共服务领域的优势和作用。但只对公共服务购买提供了总体方向，如对购买主客体、购买内容、资金管理等作了基本界定，并没有制定具体与规范的标准，使得政府部门的选择权较少受到限制。北京市政府在服务购买探索中发布了许多地方性政策文件和指导意见，存在着部门之间的政策交叉问题[3]，同时由于各区县服务购买发展的程度不均衡，无法设计出整体的制度以及适用全局的政策要求。

（二）政府与社会组织权责不清

北京市中的一些社会组织缺乏独立性，很难说其是完全独立于购买主体，因为我国承接公共服务的社会组织一部分是在政府主导或支持下成立的，因此两者之间存在着一定程度的依附关系，很难厘清两者的权责关系。政府与社会组织权责不清的问题容易导致社会组织高度依赖政府，没有自主发展空间，同时政府职能存在越位、错位的现象，不利于推动政府职能转变。

（三）社会组织承接公共服务能力不足

我国巨大的人口数量和公共服务需求需要更多发达的社会组织，但目前我国社会组织普遍面临着以下困境：一是现有社会组织规模小、业务能力弱、自我管理能力也有待提高;二是缺乏筹资能力，内部运行不规范，缺乏社会公信力[4]。北京市中既具有合法法人资格又有较高知名度的组织较少，又面临以上问题，这些将会直接影响社会组织承接公共服务的能力。

（四）监督评估体系不完善

当前北京市政府购买服务的监督仍然主要是内部监督，虽然引入了第三方监督评估机构，但由于缺乏独立性以及评估机制不完善，成效不是很乐观。同时，由于我国没有一套适用于全国的具有统一标准的购买服务监督性法律，评估监督体系的主要依据是地方政府购买公共服务的相关规范性文件。

四、完善地方政府购买公共服务的对策

（一）转变观念，合理定位政府职责

第一，要转变政府观念。首先，應当认识到社会组织在公共服务提供上的优势。其次，在公共服务购买过程中政府必须遵守市场规则，不能把行政手段用于政府购买之中，加快从“运动员”向“裁判员”的转变。

第二，合理定位政府职责。要明确在购买服务过程中各参与主体的职责，将公共服务的具体生产过程转让给社会组织，而政府的主要职责是对公共服务购买进行统筹规划。具体来说，政府的职责主要包括：一是为公共服务购买提供良好的政策环境。制定相关法律政策，使服务购买有法可依，同时政府不得干涉社会组织的微观管理活动，为社会组织生产公共服务提供自主空间。二是根据民众需求制定购买服务清单;规范购买流程、内容;加强对财政资金的监管;对社会组织展开绩效评估等。

（二）完善相关法律法规，推进政府购买服务制度化法治化

由于我国目前在公共服务购买方面仍缺乏全国性的法律规定，使得许多地方政府的购买活动缺乏法律规范，因此必须建立相应的制度以及法律。第一，加快对《政府采购法》的补充修订，将公共服务购买补充到法律中，使得政府购买服务有法可依。同时，加强政府公职人员的法律意识以及对购买公共服务相关法律法规的熟悉程度。第二，制定公共服务购买的标准、流程、范围，制定社会组织资质认证、生产服务过程中的监督管理办法、绩效评估方式等，为社会组织承接服务提供法律规范。第三，将政府购买服务纳入政府财政预算中去，制定严格的资金收支与管理制度，为公共服务购买提供资金支持以及预算监管。

（三）大力培育和发展公共服务的承接主体

目前我国社会组织发展不足，难以形成良好的竞争市场已经成为制约地方政府购买公共服务的重要障碍，必须要大力培育社会组织，提高其公共服务供给水平。第一，大力培育各类社会组织。目前整体上来说，我国社会组织数量少且组织规模不大，政府首先应改革现有的社会组织审批注册制度，精简注册程序，建立一站式注册登记服务大廳。同时为推动社会组织的发展创造良好的环境，如建立专项资金、提供培训、技术指导等政策支持。第二，加强社会组织的能力建设。通过鼓励社会组织承接政府公共服务项目，为其发展提供良好的平台，同时加强政府对社会组织成员活动的指导，但是政府干预要适度，使得社会组织在实践中不断提高服务能力和水平。第三，加强社会组织人才团队建设。积极引进有经验的优秀专业人才加入社会组织建设中来，同时要学习借鉴其他国家的社会组织建设。

（四）建立健全监督评估体系

第一，建立多元的监督体系。首先，要建立政府内部监督，一是加强对政府财政支出的监督，要对购买资金的总额以及使用情况、资金流向进行严格的监督，定期向社会公布重大项目资金使用明细表。二是对承接主体的监督，服务项目的申请、立项、招标等一连串环节都要进行动态监管，同时承接组织需定期对提供服务的质量、成本向政府部门做详细报告。其次，要建立外部监督，一是引入第三方监督机制，通常是具有权威的机构或组织对政府购买服务进行专业化、客观性评价[5]。二是社会监督，包括社会公众以及新闻媒体。公众是购买服务的受益者，对公共服务是否满足其需求以及服务的效果最具有发言权，应发挥其主人翁的监督作用。同时新闻媒体以其传播速度快、影响范围广、反应迅速等特点在政府购买服务中其监督作用不可或缺。

第二，健全评估机制。完善的评估机制不仅能对公共服务项目进行科学的评价，也可进一步审视政府提供的公共服务是否得到了公众的认可。一是建立具有操作性、科学合理的购买服务绩效评估体系，以结果为导向，将政府购买的内容、预期取得的效果以及影响公共服务质量的各种因素纳入指标体系的设计中。同时，要吸取公众的意见不断对各具体绩效评估指标进行完善。二是引入第三方评估机制，其评估结果是政府购买服务有效性的重要参考依据，必须保障第三方评估机构的独立性才能做到结果的公平公正。

参考文献：

[1][美]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特.新公共服务：服务而不是掌舵[M].丁煌，译.北京：中国人民大学出版社，2004.

[2]北京市2016年向社会组织购买服务500项[EB/OL].中国新闻网.http：//www.chinanews.com/df/2016/01-08/7707826.shtml.

[3]许光建，吴岩.政府购买公共服务的实践探索及发展导向——以北京市为例[J].中国行政管理，2015（9）：44-48.

[4]岳金柱.政府购买服务的实践探索与改革创新——以北京市社会建设专项资金购买服务为例[J].国家治理，2016（31）：36-48.

[5]王雪云，高芙蓉.政府购买公共服务研究[M].北京：经济科学出版社，2016.