北极理事会规制变迁研究

汪毓雯

摘 要：北极理事会是目前北极问题最具有影响力的区域性政府间论坛，若域外国家能够作为观察员国进入北极理事会，将会更直接地参与北极事务中。本文着眼于北极理事会的规章制度，深入研究观察员制度的变迁过程和表现形式，探究北极国家、非北极国家与北极理事会规制三者的互动路径。

关键词：北极国家;非北极国家;北极理事会规制;互动

中图分类号：F74     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2021.26.009

近年来随着北极冰盖融化，北极在政治、经济、资源等领域的价值日益突出，受到各国的普遍关注。北极八国主导着北极相关事务，而以中国为代表的域外国家，虽不具主权，但同样有国际法律文件赋予的相关权益。国务院于2018年1月发布了中国首份关于北极政策的白皮书，特别提出：中国是北极理事会正式观察员，高度重视北极理事会在北极事务中发挥的积极作用。当前北极理事会的各项规制尚不完善，探究北极国家、非北极国家与北极理事会规制彼此之间的互动路径，有利于中国更有效地参与北极事务。

1 北极国家、非北极国家与北极理事会规制互动起源

1.1 北极理事会机制有效实施的需要

为了进一步突出北极理事会在北极治理中的作用，北极理事会成员国会产生接触域外非北极国家的需要。

知识和技术在北极区域治理中发挥重要作用。只凭北极国家的力量以科学有效地评估北极变化具有一定的难度及滞后性，而与此同时，许多非北极国家进一步推动部署对北极地区的科考活动。北极国家通过接纳域外国家对北极理事会活动的深度参与，有望促进北极理事会知识和技术信息的汇聚。

就规范的权威性而言，由于参与的国家有限，北极理事会的行动能力受到限制，规则也无法得到广泛及有效地实施。为了打破这一局限，北极理事会通过吸纳更多非北极国家参与到治理活动，能够形成更广泛的制度规范。

政治动员方面，北极理事会总体能力相对较弱，北极八国之间提供公共产品的意愿和能力差别巨大。为了使北极理事会更有效地控制域外社会资源，缓解执行疲劳，北极理事会需要通过纳入非北极国家的方式筹措更多的公共产品。

1.2 非北极国家的考虑

在北极治理的舞台上，北极理事会的重要地位表明其规制中必然包含着一定已被认可的行为方式，具有趋于社会性的非北极国家不得不去面对和适应這种社会事实。非北极国家与北极理事会进行互动，有利于为参与北极事务开拓通道。

另外，参与北极理事会治理机制能够分得制度红利的一杯羹。北极理事会是一些密集的和持久的跨国网络的中心，将北极研究者、官员和政治决策者汇聚在一起。在理事会的框架下，非北极国家能够接近这些网络，并获得潜在有益的信息，消除信息不对等情况，降低参与北极事务的外交成本。

2 北极理事会规制与非北极国家相互合法化过程

北极国家与非北极国家之间有一定的引力驱使着二者开展跨越北极理事会规制边界的互动，但仍有一定的阻力。

2.1 北极国家之间的互动

以国家利益为出发点，再加之北极理事会按照协商一致的运作原则，北极国家对是否纳入域外国家都有着不同的考量。

以东亚国家为例，北极国家对其参与北极事务态度大体可以分为三个阵营：一是持较为欢迎和积极的态度，如北欧国家。北欧五国相对而言都有较强的国际视野和开放态度，欢迎各国国际性、区域性（次区域性）组织及其他国际行为体在北极治理上发挥更大的作用。二是持较为怀疑和消极的态度，如俄罗斯和加拿大。俄罗斯和加拿大由于在北极地区拥有大量领土，所以在北极事务上更强调主权性。三是美国介于两者之间，对各种北极合作倡议从长期以来的模糊态度逐渐转为积极态度，并在基律纳会议扩充观察员国议题上发挥了重要作用。

2.2 非北极国家与北极国家之间的互动

北极理事会规制的合法性不仅仅来源于内部的北极国家，因为如果要作为一个调整北极国家和域外国家关系的准则，首先要取得非北极国家的认可。但是由于北极理事会的封闭性，非北极国家几乎就没有参与讨价还价的过程。加拿大坚定要求“三个必须承认原则” （2011年5月12日，北极理事会发布《努克宣言》，对“永久观察员”的申请国提高要求：从2011年起，欲申请北极事会观察员的国家必须“承认北极国家在北极地区的主权、主权权利和管辖权”）。成为观察员国的准入标准之一，以阻断其他国家真正成为北极理事会成员国的路径。在这一框架之下，观察员国不得不在北极地区的外交过程中认可北极国家的权力扩张。

域外国家在向理事会提出成为观察员的申请中，必须承诺遵守北极理事会所制定的严格要求。在2013年基律纳会议之前，亚洲申请国遵守了所有要求，虽然加拿大和俄罗斯最初并没有被说服，但在基律纳谈判的最后几个小时里因受到强大压力而减弱了其反对态度。

3 非北极国家与北极规制的互动结果

北极理事会规制是经由北极国家之间、北极国家与非北极国家的冲突与合作产生的最终成果，具有“非中性”特点，即有利于部分北极国家却对其他国家有一定的负面影响。

3.1 北极理事会规制的排他性

北极理事会的排他性体现在决策权归属问题上，唯有作为正式成员的北极八国才能在会议中表决通过法案。观察员国只能拥有一定的发言权和提案权，尤其是在部长级会议上，观察员国并没有直接发言权，只允许通过以书面形式的文件提交，对最后的表决影响力微弱，甚至可以忽略;而在工作组会议上，观察员国的发言权需要得到主席的批准，并且必须等待正式成员国发言完毕。可以看出，观察员国的实际权力很小，对北极理事会的相关决策作用力甚微，其权利与义务并不相符。

除此之外，为了限制观察员在北极地区控制力，观察员的参与范围也受到约束，只能参与相关低政治领域的工作，投入的财政金额也要低于相关北极国家。由于大型战略投资项目容易变为对北极国家决策施加压力的手段，所以此项规定限制着非北极国家作为观察员国以经济因素影响交流和决策工作的能力。