大宗资源商品监管方式改革对优化营商环境的贡献度评估方法研究

孙 鑫 谷松海 苏明跃 冯 爽 臧世阳 杨丽飞

一、引言

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确指出：“深化简政放权、放管结合、优化服务改革，全面实行政府权责清单制度。持续优化市场化法治化国际化营商环境。”众所周知，海关在优化口岸营商环境、推进贸易便利化的过程中发挥着不可替代的作用，为此海关总署先后制定和实施了一系列针对大宗资源产品监管方式改革的措施，为监管方式的创新和营商环境的优化贡献了部分力量。

与此同时，国内外诸多研究机构与学者已陆续开展了口岸营商环境及贸易便利化测评的相关工作，从定性或定量角度评测了各个经济体贸易便利化水平。但目前的研究对象主要针对集装箱货物，涉及大宗资源商品的文献较少，而集装箱货物与大宗资源商品在通关流程与通关手续方面存在较大差别，因此有必要针对大宗资源商品的通关特点建立科学的考评体系，以便能够量化评估近些年海关推出的监管方式改革措施对营商环境优化的贡献度。

二、国内外研究综述

(一)国外有关跨境贸易便利和口岸营商环境评价的研究

2001年，世界银行开始构建营商环境(Doing business)评价指标体系，其中的跨国贸易指标衡量了与货物进出口总过程有关的三组程序——单证合规、边界合规和国内运输——相关的时间和成本(不包括关税)。经济体跨国贸易便利度的排名取决于其在跨国贸易方面的前沿距离分数的排序。

世界银行的物流绩效指数(LPI)从国际物流绩效与国内物流绩效两方面进行考察，其中国际物流绩效指数包含海关方面、基础设施、国际运输安排的便利性、物流服务质量、追溯与可追踪、时效性6个评价指标；而国内物流绩效的考察是从定性和定量两个角度进行，但是由于国内物流绩效考察涉及的指标过多，在统计学分析时存在较大困难，因此世界银行并未将这些指标整合成一个总体的评价指数。

世界经济论坛自2008年开始编发《全球贸易促进报告》，在该报告中选用了ETI(Enabling Trade Index)指数来评估有关国家或地区的贸易便利化水平，该指标体系将市场准入、边境管理、基础设施和营商环境作为一级指标，将国内市场准入、国际市场准入、海关的行政管理效率及透明度、基础设施建设的配套程序和质量、交通服务的运力和质量、信息通信技术的普及程度、监管环境和人身安全等设定为二级指标，每两年对全球138个经济体的贸易便利化状况进行评估。

OECD的“贸易便利化指标”数据库，以WTO《贸易便利化协定》的具体条款内容为蓝本构建指标体系，主要从进出口类贸易便利化指标方面的11个一级指标、76个二级指标等多个维度考察某一国家或地区综合贸易便利化水平，并且在规制环境(上诉或审查程序、信息公开与获得、商界参与、预裁定)和通关效率(费用与规费、自动化手续、程序性手续、单证类手续)等方面较为侧重。

不仅国际研究机构，国外学者也开始纷纷构建贸易便利化评估体系来衡量各经济体的贸易便利化水平。如Portugal-Perez A.和Wilson JS.(2012)在硬件、软件基础设施两个研究角度的基础上，运用因子分析法进行细化，构建了实体基础设施、信息通信技术、港口运输效率、商业和规制环境等四大加总的贸易便利化评估指标体系。

(二)国内有关跨境贸易便利和口岸营商环境评价的研究

郜媛莹(2017)首先构建了包含基础设施、通关环境、规制环境及信息技术4个一级指标，以及若干相关二级指标的测评体系，对新加坡在内的28个样本国家展开测评；之后又借助引力模型来量化衡量海关现行的贸易便利化政策对推动贸易便利化所起到的作用。

杨青龙(2018)借鉴John S.Wilson设计的四个指标去反映样本国家的贸易便利化水平，其测算方法为先对二级指标赋予相应的权重，再利用简单平均法计算一级指标的权重，然后加权求和得到贸易便利化的综合水平值。

2019年，江西省标准化研究院起草并发布了江西省地方标准《营商环境评价指标和评价方法》(DB36/T 1182-2019)。该标准从市场主体保护、市场环境营造、政务服务、监管执法和法治保障五个维度明确了营商环境评价指标体系，并规定了每个指标的具体分值和评分细则。通过报告查询、问卷调查、实地走访调研等方式进行评价确定各指标分数，最后以总分的形式来表现当地营商环境的状况。

杨静静(2020)构建了包含4个一级指标(基础设施质量、海关环境、规制环境和金融及电子商务)和15个二级指标在内的贸易便利化综合评价指标体系，然后采用主成分分析法对中国和非洲6个主要国家的贸易便利化水平进行测算。

虽然近些年，国内外的研究机构与学者有关贸易便利化水平的定性及定量研究越来越多，但其所研究的对象实际上主要是跨境的集装箱货物，对大宗资源商品口岸营商环境的研究很少。在海关政策方面，鲜有人考虑贸易便利化指标体系中各项政策的影响，更没有人专门研究海关推进的各项贸易便利化政策对营商环境优化的贡献程度。因此，充分考虑大宗资源商品的通关特点与近些年推出的各项改革措施的影响程度，来建立评价体系，量化海关政策对营商环境优化的影响，具有重要意义。

三、大宗资源商品监管方式改革效果评价指标体系

海关总署商品检验司自2018年开始，先后推出了进口低风险矿产品“先放后检”、期货原油检验监管、期货铁矿保税交割检验、数重量鉴定改革、优化进境保税油检验监管、进口矿产品品质检验改革等一系列涉及大宗资源产品监管方式的改革措施(具体情况如表1所示)，这些改革措施的实施对相关产品营商环境的优化与贸易便利化的推动起到了至关重要的作用。

表1 近年推出的主要的大宗资源产品监管方式的改革措施

对于海关来讲，在保障国门安全的前提下，贸易便利与良好的营商环境最终都将体现在通关环境的改善和通关效能的提高上，即通关时间的缩短、通关手续的减少、通关成本的降低等。因此在开展某一项大宗资源产品监管方式改革对优化营商环境的效果评估时，将围绕“时效”“成本”“安全”三个维度构建评价指标体系。需要注意的是，该指标体系的设计是结合大宗资源商品的口岸操作和通关业务完成的，仅适用于大宗资源商品监管方式改革，而对于其他大宗商品和集装箱货物，在口岸操作和通关业务流程上与大宗资源商品有着很大的差异，因此该指标体系不适用。

(一)评价指标体系设计

每一项改革政策的影响是逐步传导的，但是最终的效果都体现在“时效”“成本”及“安全”三个方面。在时效方面，需要考虑事中或事后带来的变化即：“通关时效”和“通关后时效”。在成本方面，则需要考虑直接的成本变化以及间接的成本变化，直接的成本变化涉及到口岸作业成本(停泊费、堆存费用)与通关成本(代理报关费用)，间接的成本变化涉及到因为提前投入市场或提前交割带来的金融成本的变化。在安全方面则按照海关监管的要求，从环境保护、检疫安全、贸易安全三个角度考察。

针对某一项政策优化营商环境的效果评估，在“时效”“成本”“安全”三个一级指标维度上具体到二级指标如图1所示：

图1 评价指标体系设计思路

1.时效优化效果指数

就时效优化效果而言，考虑到大宗资源商品进口通关及口岸作业流程的特点，主要选取货物通关时效优化效果、货物通关后时效优化效果作为评价指标。

表2 时效方面评价指标及其内涵

2.成本优化效果指数

作为便利化政策的间接影响效果，成本降低也是衡量监管方式改革措施对口岸营商环境优化贡献程度的重要指标之一。因此，综合考虑主要选取口岸作业成本、通关成本、间接金融成本作为成本优化效果的评价指标。

表3 成本方面评价指标及其内涵

3.国门安全评估指数

在国门安全评估维度，主要从环境保护安全方面的放射性检测、固废排查、有害元素监测的变化，检疫安全方面的外来夹杂物，贸易安全方面的数、重量鉴定、品质检验几方面来选取评价指标。

四、大宗资源商品监管方式改革效果的测算

(一)各级指数权重的确定

首先通过专家打分法对各级指标的权重系数进行确定。为了保障打分结果的客观性和合理性，需邀请大宗散货跨境贸易供应链上的相关专家，如海关、大宗散货贸易企业、货代企业等各个领域的相关专家进行打分。然后再对每个指标的专家打分权重进行算术平均(必要时可剔除极端的最大值和最小值)，得到各指标权重和总体权重。

(二)二级指标基础数据来源

二级指标的基础数据主要是通过问卷调查与系统数据两种方式获得。有关时效优化效果和成本优化效果两方面的指标数据主要通过问卷调查方式收集。问卷设置的问题一方面是具体估算类问题，即答卷人就某项改革措施的实施对大宗散货商品在时效及成本方面带来的变化情况的估算(部分成本优化效果的指标，例如“间接金融成本”可以通过时效优化的指标再进行推算)；另一方面是有关国门安全方面，对海关专家设置的调查打分类问题。此外为保证答卷质量，需对问卷调查答卷人的专业背景提出具体要求，如，答卷人需从事进出口贸易或相关工作，并推荐采用网络问卷的方式进行调查，方便问卷的发布和搜集，以及对问卷调查结果进行量化处理。国门安全方面的指标数据也可部分通过有关系统获得，例如“实际施检率”“实际检出率”等数据反映货物进境对相关安全的影响。

(三)二级指标指数的计算方法

1.时效与成本方面二级指标指数的计算方法

时效与成本方面二级指标基础数据的来源主要通过企业的问卷调查获得，随后可以参考世界银行《营商环境报告》的“前沿距离评分法”：(指标值-最差表现)*100/(最佳表现-最差表现)，进行二级指标指数的得分计算。

以某政策带来的“通关时效优化效果(进境)”为例：

对应问题“在码头设有海关监管场所的情况下，因监管改革措施的实施使得卸船提前多少小时？”。

(1)问题给出11个选项：没有影响、提前1小时以内、提前1-3小时、提前3-6小时、提前6-12小时、提前12-24小时、提前1-2天、提前2-5天、提前5-10天、提前10天以上、不太了解，答卷人员可根据具体的情况进行多选(如果选择“不太了解”，则其他选项无法选择)；

(2)将选项转化为具体的估值：问卷给出选项是为了让答卷人在合理范围内进行估算使其答案不至于过度偏离或偏低，而在统计时则首先需要将这些选项整合成具体估值。取值方式的基本原则是：若样本量少于10则取中位数，若样本量大于10则取平均数。以某答卷人答案为例，转化估值的方法如下：

(3)平均估值转化为指标分数：对于每一项二级指标的基础数据，设定一个“最佳表现”(例如：排在前5%样本的均值)和“最差表现”(例如：排在91%-95%样本的均值)，利用“前沿距离评分法”将平均估值转化为0-100之间的分数。通过表4假设的答卷情况可知，对于“卸船提前时间”，此次调查，“最佳表现”为132小时，“最差表现”为0小时，那么此政策带来的进境通关时效优化效果指数对应的分数为：

表4 二级指标基础数据估值示例

2.国门安全方面二级指标指数的计算方法

国门安全方面二级指标的基础数据将通过海关内部问卷调查与系统数据两种渠道共同获取。

海关内部问卷调查部分采用调查滑杆题型进行统计，例如：某项监管方式改革措施的实施对铁矿石类货物进口在货物放射性检测方面的风险有何影响？滑杆设置“没有影响100分”“有一定影响，但可消除80分”“有明显风险0分”等多个档位，答卷人则可通过滑动滑杆进行答卷。那么指标值即为所有答卷人滑动滑杆所得分数的平均值，假设最终得分为50分。

系统数据获得部分将以海关实际施检率来作为评判指标，因此海关系统中对某种大宗散货进口时的实际施检率达到多少即得分为多少，如海关对铁矿石进口时放射性检测的实际施检率为100%，则得分为100分。

那么最终在环境保护安全方面的放射性检测得分为海关内部问卷调查得分与系统数据得分的平均值，即(50+100)÷2=75分。

按照上述两种方式逐一将二级指标下基础数据转化为分数。

(四)总体改革效果的测算

通过基础数据计算出二级指标的得分之后，逐级经过权重平均值法计算出上级指标得分，从而最终计算出大宗资源商品监管方式改革政策的改革效果指数及其对营商环境的贡献效果。以下以“海关总署公告2020年第69号(关于调整进口铁矿检验监管方式的公告)”实施效果测算为例，通过推导图说明：

五、结语

为量化评估大宗资源商品监管改革措施的实施效果以及对于优化营商环境的贡献，本文充分考虑大宗资源商品海关监管业务特点，从“时效”“成本”“安全”三个大方面给出了建立评估指标体系的建议，并就指数权重设置、基础数据获取和各级指数计算方法进行了详细的论述，在获取相关基础数据的基础上可得出可靠的量化评估结论。