地方金融监管的合作治理路径

金融创新的蓬勃发展使得地方往往成为金融活力与创造力迸发之地，但同时也使其成为金融监管薄弱之地，易诱发金融风险隐患。而通过多元主体、多元规范、多元机制的合作治理模式，形成中央金融监管主体与地方金融监管主体、行政监管与自我监管良性互动的合作治理格局，赋权于地方政府（包括市县层级行政主体）乃至市场主体的过程中，各取优长亦是为彼此赋能，如此才能构建精准有效的监管体系。

伴随着金融多元化发展，金融监管模式往往容易在一定程度上滞后于市场实践。金融创新活跃与金融风险高发的地方金融实践，本质上映射了金融监管多元目标衡平的复杂性以及创新监管的迫切性。

地方金融监管的现实难题

随着我国金融管理体制改革的不断深入，地方金融管理取得了明显的成效，但在实践中仍面临一些难题。一是权责边界模糊。继2017年全国金融工作会议明确地方负责监管“7+4”类机构后，实践中仍存在监管职能分散、监管边界不清和多头监管等问题。二是协调机制运行不畅。纵向而论，央地金融监管部门间缺乏有效的信息共享机制。横向而论，地方政府部门之间缺乏有效的协调机制。地方金融业态的监管分散于金融办、商务局等多个部门，多头监管碎片化。三是监管资源略显不足。金融科技时代参与主体的多元化使金融风险更具扩散性。县域化经营使金融风险向县域地区集聚，基层监管资源不足的矛盾越发凸显。

地方金融监管与合作治理的内在契合性分析

合作治理的内涵

合作治理是为了实现特定行政目标，由多方主体（公权力机关、私人主体、第三方）借助多种机制、采用多种手段在监管领域发挥合力。通过监管者、利害关系人和具有相关专业知识的各方共享信息、协商互动、互相学习以调试监管规则，保持监管框架的动态性以及公私界限的模糊性，从而建立信任关系，提升监管效能。

合作治理与地方金融监管的内在契合性

包容性的多元社会结构以及行政任务的多元性要求行政边界的位移性、相对性以及行政活动与手段的多样性。本质而言，合作治理模式是与社会多元结构以及金融发展趋势相适应的一种治理机制。

就金融结构而论，一方面，传统金融体系拥有相对完善的监管规则;另一方面，地方存在大量的非传统金融组织，其诞生与发展具有渐进性、自下而上的特征。金融混业化趋势、金融地方化趋势以及金融科技的背景使得金融机构（准金融机构）与金融市场呈现越发明显的异质性与多元性。

就监管对象而论，地方金融监管的对象与传统金融相比具有不同的特质：首先，非传统金融特征是非标准化、依靠私人契约，私权属性更为明显。一方面，在私法自治的空间内，公权力的介入须更为审慎;另一方面，非传统金融往往难以承受过重的监管成本，对于传统的监管模式易形成对抗式的监管关系。其次，非传统金融参与主体更为多元，而该领域往往面临监管制度供给缺失与监管资源短缺的问题。互联网与金融的结合使得该领域业态呈现特有的公私权结构关系，亟待构建新的制度框架厘定中央与地方金融监管权责边界以及政府与市场边界。

因而，该视域下的金融监管不仅需要中央，亦需要地方（不仅是省级，更应包括市县级三级体制）发挥作用，不仅需要行政监管主体发挥核心作用，亦需要被监管主体自我监管以及第三方主体借助专业优势发挥作用。

地方金融监管的合作治理模式构建

伴随着经济结构的嬗变，面对复杂的监管任务，合作治理能够消弭行政任务扩张与行政资源有限之间的紧张关系。监管主体的概念应当与现代行政分散化和多样化的发展趋势相适应，通过授权者、委托者、辅助者、监督者等相应角色的引入，在不同层次的关系中确定各自的权责。

地方金融监管立法赋予监管主体权力

当前，中央把“7+4”类主体的监管职责交与地方，但首要的问题是如何以法制化的方式确保地方金融监管权责利相一致。为此，地方金融监管立法是一条可行的路径。

首先，地方性金融立法应主要围绕属地金融风险防范与化解，促进金融健康发展等方面，而对于地方金融组织的准入条件等属于金融基本制度的内容，则应尽量避免介入。其次，关于地方金融监管立法定位，主要是对于“管理型”“监管型”和“监管+促进型”立法模式的取舍。地方金融監管立法的背景主要还是为地方政府监管地方金融组织，防范金融风险行使职权提供合法性依据。因此，就立法的定位而言，地方金融监管立法须将监管作为主要目标定位，如此才能有的放矢。同时，基于金融发展的地域性差异，各地对于地方金融监管立法的金融发展部分应适应当地金融发展需求，保留一些地方特色。

多元主体的监管合作

合作治理倡导通过上下互动、不同主体之间协商、合作共同达致行政目标的实现。一方面，在央地监管框架中，地方需要发挥应有的作用;另一方面，行政主体的角色应更为灵活，其可作为引导者、监督者等角色推动合作治理的展开，同时监管对象尝试以辅助者、缔约者、受委托者等角色一起参与公共治理。面对地方金融业态的多元、创新的加速、风险的异质，地方金融监管视域下的“监管”需要体现现代“监管”的本质内涵，在主体、方式、模式等方面更为包容多元。

首先，需要逐步加强行政主体之间以及行政主体与市场主体之间的互动合作，建立双向“协商合作”模式。一是完善中央金融监管机构和地方金融监管机构之间的协调机制，形成有效的中央地方双层监管体系。二是加强地方政府部门之间的合作——横向协调机制与纵向行政委托。地方金融监管对象主要为民间金融，而对该领域的监管职能长期分散于地方政府各个部门，使得民间金融领域呈现监管真空与监管重复并存的情况，监管协调难题突出。

在地方横向层级的监管协调机制构建方面：第一，建立信息共享机制，由各个监管机构根据各自职能分工，收集信息与相关监管主体共享。民间金融监管的合作应更多借助大数据、云计算等监管科技，在改进监管系统信息收集能力的同时破除部门利益和数据孤岛。第二，联合检查执法行动。担保公司、典当行、小贷公司等主体经营业务日渐复杂，在地方金融监管部门的牵头下，开展以工商、公安、税务等部门共同参与的联合检查执法活动。第三，协调金融风险防范与处置。民间金融风险协调机制有助于风险防范环节对风险的识别、监测、预警，也有助于在风险处置环节为金融主体的市场化退出及投资者权益保护形成统筹性制度安排。第四，建立金融消费者、投资者保护的协调机制。相较于传统金融领域，民间金融领域投资者适当性制度尚未有效建立，亟待构建地方金融监管机构与公安、工商、法院等之间的执法协调机制，通过主管与协管、主管前置、授权管理等方式探索多元纠纷化解机制。

在地方三级监管体制方面，中央将部分地方金融监管权赋予地方，然而金融监管权在地方层面同样面临如何细分的问题，这不仅需要考虑监管的实践（包括监管目标与监管资源的配置），也需要考虑如何设置地方金融监管体制才能发挥监管效能。根据国务院《融资担保公司监督管理条例》和中央有关金融监管文件的要求，中央授权省级人民政府对相关地方金融组织承担监管职责，且只在省一级设置地方金融监管局。然而现实的困境在于，一方面，金融风险经常累积于市县层级，中央强调属地政府履行风险防范与化解责任，但是倘若监管执法的实质性权力都归属于省一级，则对于市、县级政府而言存在权责不对等的情形;另一方面，基于当前省级监管资源与监管力量十分有限，倘若由其全权负责监管执法，事实上难以应对下级行政区域的金融风险。针对上述难题，一条灵活的路径不妨通过行政委托赋予市县部分地方金融监管权（例如实施处罚等），基于行政委托不具有行政权转移属性，最终权属与责任归属于省级金融监管主体，如此既可平衡监管资源与监管目标的矛盾，也可实现对监管权行使的有效监督。行政委托较之行政授权更为宽松与灵活，传统认识中，行政委托通过法律（广义）授权，并非可以随意委托。通过立法规范行政委托，本质上是行政组织权的法律保留，在中央暂时未出台相关法律的情况下，地方金融监管立法可以成为促使行政委托合法并兼顾监管效率的有效法治路径。事实上我国的行政委托实践正在不断突破既有的框架，其中更多的原因在于行政监管实践的复杂与情势的多变要求行政委托的灵活性。在地方金融监管的视域之下，地方政府经常要面临严峻的风险防范与化解难题，应对瞬息万变的金融监管情境，风险的化解往往牵一发而动全身，需要相机而动。因而在该领域的委托授权中，理应包括行政任务组织权。进一步，在地方金融监管的具体委托之时应更多聚焦于“受托主体的资质条件”“禁止性委托事项”和“行政委托的程序規则”等内容，而不必过多囿于传统的法律保留之界定。

在省市县三级金融管理机构的工作体制方面，根据权责利相一致原则，地方金融监管立法应对地方金融工作体制，包括县级以上人民政府、县级以上人民政府地方金融管理机构、县级以上人民政府其他相关部门三类管理主体，分别做规定。一是县级以上人民政府应当加强对地方金融工作的组织领导，落实属地金融风险防范和处置工作。这主要是明确政府对金融工作的统筹职能。二是县级以上人民政府地方金融管理机构负责本行政区域内金融服务发展、风险防范和处置的综合协调和指导工作，并履行对地方金融组织和相关金融活动的监督管理职责。三是县级以上人民政府发展改革、财政、公安、税务等部门协调完成监管工作。

其次，加强自我监管——公司治理与金融监管的内外兼修。当前非传统金融领域的金融创新常常衍生出一些金融投机，一些公司经营本质发生了潜在的异化。地方金融监管的应对之策往往更注重从外力角度——金融监管。然而，不可忽视的本质在于被监管的绝大多数金融机构抑或类金融机构，其本身是以公司为组织形式的。因此金融风险的防范，不能仅局限于金融监管的视域，亦要透过金融的面纱识别其作为公司的本质。毕竟公司治理的缺失与不善往往是引致金融风险的根本诱因。恰也正基于此，金融商事行为主体的公司治理问题，不仅须充分关注其经营行为的金融特质，亦应从自我监管的角度改善其公司治理。防范金融风险的根本性制度路径应该是公司治理与金融监管并重，重视微观主体的治理地位。公司治理理应成为自我监管的重要维度。

同时，现代金融监管体系的构建不仅依赖于行政监管，亦需要充分激励被监管主体主动自我监管，提升自我监管能力，鼓励其在控制自身风险的情况下自由多元化发展。而该目的的实现，不能仅依靠审慎监管的“金融性”维度，而忽视了其作为公司主体的“公司性”维度。因为更为关键的是回归金融监管对于公司主体地位的重视，只有在完善公司治理基础之上加强金融监管才能实现标本兼治。从诸多司法案件的情况来看，当前一些地方金融组织的公司治理常常“形似而神非”，无法成为审慎监管的有效抓手。公司治理规范性的缺失使得公司成为资本运作的工具，公司人格独立沦为表象。诸如公司人格与股东人格混同、股东滥用控制行为、利用公司独立人格和有限责任把风险转嫁给债权人等公司治理问题实非罕见。

如上所述，地方金融监管对于金融机构以及类金融机构的规制策略，除了事前事中事后的逻辑，也要充分利用其作为公司主体自治的自律监管，通过重视公司主体自治根治金融乱象，并在公司治理要求方面（例如治理结构上的两权分离、构建职业经理人制度等）加强引导。

公私合作为地方金融监管主体赋能

在合作治理的背景下，更多类似“行政主体—承担行政任务履行的私人部门—行政相对人”的关系不断涌现，传统的行政一体化构造受到冲击与挑战。随着金融科技与地方金融的交织，地方金融也进行跨业、跨域经营，加速了风险的传播，金融与科技的结合增加了监管的专业性难度。而合作治理并不拘泥于传统的行政主体与行政形式，通过广义的公私合作等形式应成为“探究如何使组织的存在形式与扩大行政任务的形态相适应”的有效路径。

行业协会与金融消费者协会本身具有组织自治的基本功能，可以通过行业公约等相关规章来进行行业内部的监管。泰勒曾提出以审慎监管和行为监管为主，包括保护金融消费者权益在内的“双峰”监管模式。当前若完全建立组织架构分离的“双峰”模式，或许并不合宜。而借鉴“双峰”模式的制度要旨或许更为妥当，即不妨由行业协会、金融消费者保护协会承担部分行为监管与金融消费者保护的职能（尤其是融资租赁、保理等类金融行业监管主体变更之后，地方行业协会可以发挥更大的作用）。

对地方金融监管主体的监管权予以综合界分，从而确定私主体参与的边界与范围。公私合作具体分为行政委托、公私合营、公共建设参与、公私合作管制等形态，针对不同事项可以选择不同的公私合作形式。当前行政委托公权力事项的受托主体范围在行政任务多元化的背景下不断被突破。在金融监管的视域中，带有公权性质的监管权力仍然应由行政主体享有，可以委托于行政机关或者具有管理公共事务职能的事业单位、社会组织，而在法律保留的原则下，没有法律的直接规定，不能委托于私主体享有。公私合作的范围从行政行为角度应主要包括行政给付、行政服务等;就范围而言，主要针对信息收集、备案登记、金融基础设施建设等对相对人权益无直接性实质性影响的环节;就行政过程而言，主要包括对行政行为做出前的专业性辅助，为行政主体决策提供专业建议等方面。

（王琳为浙江大学互联网金融研究院助理研究员。本文编辑/谢松燕）