PPP模式在机构养老服务中的应用分析

谢云香

本文简要概述了PPP模式的含义、基本特征以及类型，大致分析了目前该模式在机构的养老服务应用中所面临的机制严重缺失、权责分配模糊、监管评估困难、运行周期较长、风险因素较多等困难，并针对以上难题提出了建立健全机制、优化权责分配、做好监管评估、拓宽投资方式、创新运营模式五大措施。

目前由于我国的人口结构偏向于老龄化，而大多数家庭为了将更多的精力投入到经济建设中，导致其养老功能不断弱化，给我国传统的养老体系造成了巨大挑战。PPP模式被当做新型的治理模式被应用于社会养老机构，大力促进了社会养老行业的飞速发展，将其机构的管理水平以及运作效率进一步提高，将融资渠道进一步拓宽，保障了养老机构的服务。

一、PPP模式概述

（一）含义

PPP模式通常分为广义和狭义，我国广义上所说的PPP模式一般泛指所有公私合作运作的项目，主要有三大类别，一类是外包，一类是特许经营，还有一类是私有化。政府和私营企业签订合作协议，委托其在公共领域进行基础设施的建设、运营以及管理，为人民群众提供公共的服务产品，能比单独实施获取更有效的成果。狭义上的PPP模式指的是一种开发公共服务的运营方式，特指政府和私营企业构成特殊机构，为其引入社会上的资本，共同对公共服务项目进行设计和开发并共同承担运营风险，在运营过程中全面合作，在合作期限到达之后再将项目移交给政府。本文主要论述的是狭义上所说的PPP模式。

（二）特征

PPP模式有四种主要特征，第一种是管理模式新型，第二种是政府和私营企业具有合作伙伴关系，第三种是运营的风险由各方进行分担，第四种是运营所获得利益被各方共同享有。

（三）类型

世界银行将项目所有权、各方投资关系以及合同期限等基础因素进行了综合的考虑，把PPP项目划分成为多种模式，包括管理外包、服务外包、特许经营以及租赁等。联合国的培训机构又并将特殊经营、BOT等经营模式划分进PPP项目的范畴之中，将私有化、外包以及租赁排除出去。欧盟委员会则彻底对PPP模式全面地进行了分类，依照不同阶段的相互合作关系，划分出了十八种模式。

二、PPP模式在机构养老服务中应用的困难

（一）机制严重缺失

1.法律法规

PPP模式的养老机构在整个运营的过程之中面临着法律法规严重缺失的问题。虽然國家为PPP模式出台了几项规定，但大多数的政策和法律法规并不能覆盖其运营周期，政策中的风险防范大部分集中于识别、准备项目的阶段，而在项目的运营和项目的结束阶段规范较少，为PPP项目的良好运营带来了隐患。目前对于该模式的约束和规范大多是依赖政策和法规，其权威性严重不足、规范的效力较低。

2.合作沟通

PPP模式下的机构养老项目中缺乏完善的合作沟通机制，其主要表现于政府方和社会私营资本两者之间。离开多元化的沟通方式以及渠道，养老服务项目难以得到合理的开展和有效的运营。由于沟通机制的缺失，导致政府在和社会私营资本进行合作时，经常会有信息不对等的情况，其职责分工和项目管理的权限之间常常会出现问题，导致项目需要花费大量的资金对其进行反复改造，很大程度上造成了其运营成本的虚高。对于运营机构来说，其本身具有资金回报率较低，成本的回收周期漫长的问题，再承担本来没有必要的项目改造，其经济收益将会变得更加微薄，既有可能导致其不再承包养老项目，也有可能导致养老费用的提升，加重社会和家庭养老的负担。

（二）权责分配模糊

政府与社会资本在深入合作养老服务项目的过程中，涉及到较多的利益相关者，其对于社会的影响范围较广。而PPP模式下机构的养老服务项目在实际的运营过程之中经常会出现风险责任分担不清楚的情况，当发生不可抗拒的风险时，无法对两者的权责归属做出清晰的界定，当政府出现信用风险时，也没有具体的解决措施对具体情况作出有力的说明，政府和私营资本之间的权责分配成为了模糊地带。而且由于对养老服务项目的各个阶段可能存在的风险识别有所缺漏，导致没有被规划进项目之中的风险所涉及的责任分担出现空白，导致政府和私营资本之间的权责分配出现难以调和的矛盾。

（三）监管评估困难

1.缺乏评估指标

对于PPP模式下的机构养老服务进行监督和评估的时候面临着缺乏硬性指标的困难，对于其服务的能力以及服务的质量没有衡量的尺度。而第三方的监管和评估的结果也没有做到向社会大众及时公开，使得监管和评估流于形式。

2.缺乏大众监督

PPP模式落实于实际运行时缺乏人民群众的监督，一方面，社会大众没有了解政府工作进程的信息渠道，也无法获取到私营企业的商业数据，其参与监督的方式较为单一，监督的渠道也受到了诸多限制，导致大众在进行监督工作的时候较为片面。另一方面，由于对PPP模式的陌生，导致大众对于监督该类项目并不具备积极性，其监督意识较差。

（四）运行周期较长

养老机构项目并非是单纯的公共基础设施，还是以营利为目的的项目，但是由于其社会服务性质，并没有较大的利润可以获得。虽然此类项目带来的社会效益较大，但由于其运行的周期较长，导致其成本难以迅速回收，经济收益非常低。同时政府还会全面监督和审查其定价，导致原本就漫长的运行周期变得更加长久。养老方面的服务价格具有较大的弹性，其收费机制大多十分复杂，在一定程度上影响了私营企业投资的积极性。

（五）风险因素较多

在PPP模式的下，政府不再像从前一样发挥主导的作用，其核心地位也被转移出去，既不用承担全部的运行风险，也不会全力给予项目财政支持，利用各类行政措施对项目进行扶持，对于私营资本不再进行严格的限制，导致各类不确定的因素大大增加。首先，社会的大环境相对复杂，在养老服务行业存在着大大小小多个机构，竞争压力非常大。其次，政府内部一旦发生领导更换，各种原有政策大多会发生变动，政策支持变得非常不稳定。最后，养老机构的服务对象是老年人，其本身具有一定的特殊性，由于老年人的身体状况变化非常迅速，其安全风险较高。