德国“债务刹车”的缘起、机制与功效

[内容摘要] 预算平衡是德国公共财政运行的目标，2009年德国修改基本法，颁布“债务刹车”条款，明确规定政府债务发行权限和结构性赤字边界。“债务刹车”为德国联邦及各州建立债务均衡化、债务监督管理和债务超标惩戒机制，研判政府债务是否超标提供了现实依据，对债务设限的财政思维也被欧元区其他成员所仿效。“债务刹车”与“黑零政策”在适用范围、功能作用、修改程序上有所不同，分别指向德国公共财政存量和流量，成为欧盟财经纪律的重要组成部分。后危机时期，德国严格遵守“债务刹车”条款，实施“黑零”财政政策，成功地降减了公共债务，将财政收支“由赤转黑”，防范和化解了公共财政风险。德国经济步入技术性衰退，国内出现了关于“债务刹车”存废的激烈争论。由于放弃意愿并不强烈，加之政治成本高昂，德国尚不具备废除的条件，“债务刹车”仍将在一定时期对德国公共财政的运行产生影响。

[关键词] 德国;公共财政;债务刹车;黑零政策;财政风险

[文献标识码] A  [文章编号] 1674-6201（2021）01-0060-09

公共财政是欧洲一体化进程中引人关注的问题。研判欧盟成员公共财政是否达标，其依据是《马斯特里赫特条约》和《稳定与增长公约》所确立的财政约束规则。德国作为欧元区成员，需要遵守欧盟制定的统一标准，还要履行本国法律涉及财政事项的“债务刹车”条款。财政约束规则与“债务刹车”条款，共同形成德国公共财政运行的基本框架。本文主要阐释“债务刹车”条款的由来及相关的机制设计，解读“债务刹车”与“黑零政策”之间的差异，剖析这一条款对德国公共债务与财政收支的影响，并对其存废之争进行了有益的探索。

一、德国财政“债务刹车”的缘起

众所周知，欧洲一体化是区域一体化实践最为成功的范例。在“货币先行”理念下，欧洲央行在欧元区推出单一货币，实行共同货币政策，但公共财政仍是判定欧盟成员能否进入欧元区的先决条件。《马斯特里赫特条约》对财政赤字率、债务率制定了清晰的“趋同标准”，《稳定与增长公约》进一步深化对财政达标的认同，明确了过度赤字程序的可执行性;两者先后继起、相互支撑，共同构筑起欧盟财政约束规则的华堂大厦。

德国一直是欧盟财政约束规则坚定的支持者和实践者，在此框架下与其他成员一道实施自主的财政政策。现实中，德国公共财政运行受到的束缚远不止这些，“债务刹车”便是另一重要掣肘因素，政府只能在财政约束规则与“债务刹车”双重限制下去实行财政政策。那么，什么是“债务刹车”呢？“债务刹车”是德国为了实现财政预算平衡目标，于2009年颁布的限制政府举债、要求结构性赤字不超出名义GDP的0.35%的条款。由此看来，“债务刹车”是德国为防止债务增长导致赤字膨胀设定的“上限”，但问题是，欧盟已有严苛的财政约束规则，为什么德国还要别出心裁地推出“债务刹车”，这会不会给已显局促的公共财政加上一把“枷锁”？

从金融角度看，举债是货币市场供求双方的资金融通，政府举债常常是财政入不敷出时的一种融资行为。客观而言，德国并非天然地排斥债务，它对举债的态度源于现代历史的创伤记忆。第一次世界大战后，德国被迫签署惩罚性的和平条约——《凡尔赛和约》，需承担共计1320亿金马克的战争赔款。伴随而来的经济崩溃击垮了脆弱的德国工业，德国几乎毫无债务清偿能力，超级通胀的如影随形直接导致魏玛时期的马克泛滥贬值。信用体系崩塌，政府财力枯竭，社会经济失序，是德国彼时经济特征最真实的写照。如何迅速增强财力、提升偿债水平，成为政府经济重振需要优先考虑的问题。禁止举债、平衡预算可以避免债务累积性扩张，它便成了德国急欲解决这一问题的无奈选择。

巨额的战争赔付阻碍了德国经济复苏的步伐，美国、欧洲为德国量身打造了“道威斯计划”和“杨格计划”。“道威斯计划”试图用恢复经济的方式来确保赔款的偿付，除規定每年赔偿10—25亿金马克外，明确支付赔款的财源为关税、烟酒糖专卖税、铁路收入及工商企业税;发行110亿金马克铁路公债，50亿金马克工业公债;金融外汇、铁路运营以及税捐征收受到国际监管。[菲利普·巴格斯：《20世纪30年代德国的银行信贷紧缩》，金言编译，《金融市场研究》2016年第2期。]“道威斯计划”打破了德国禁止举债的限定，允许部分垄断性行业发行适度规模的债务。1930年，存世百年的金本位制坍塌，“杨格计划”取代“道威斯计划”，将德国赔款额降至1139亿马克，分59年偿付;取消赔款委员会对德国财政经济的一切监督;成立国际清算银行，管理有关德国赔偿的金融业务。[朱懋铎：《第一次世界大战后的德国赔款问题》，《山东大学学报》（哲学社会科学版）1990年第3期。]显然，“杨格计划”未对债务发行做出规定，却为德国日后停付赔款埋下了伏笔，翌年7月，随着经济危机的加重，“杨格计划”在德中止赔款支付的现实中寿终正寝。

1949年，为了建立过渡时期国家生活新秩序，德国出台“德意志联邦共和国基本法”（简称基本法）。基本法共包括十一章，将关乎经济发展的“财政”单列为第十章，“财政”立法的主要目的是保证政府收支的平稳运行。在债务方面，基本法延续了魏玛时期“禁止举债”的做法，但规定“用于经济回报的投资例外”。战争创伤亟待经济重建，经济重建急需大量资金，本着稳健原则，为有经济回报的项目进行债务融资，不在基本法“负面清单”之列，这体现了财政立法原则性与灵活性的统一。然而，公共财政着眼于公共利益，履行着公共职能，很难有实实在在的“回报”，依照基本法，政府举债实际上仍然是被禁止的。

进入60年代，受石油危机的影响，世界经济深陷衰退深渊，西方国家步入滞胀状态，强调干预的凯恩斯主义再度盛行，财政政策又一次走进决策者的视野。财力举步维艰之际，德国欲通过从松政策提振经济，必须跨越“禁止举债”的障碍，修改越来越变得不合时宜的基本法。1969年，德国基本法开始允许政府举借债务，但举债数额不得超过“长期和普遍促进增长的投资额”。此次基本法的修改为政府举债“开了绿灯”，是对德国债务桎梏的一次“松绑”;由于仍对举债规模实行一定限制，所谓的债务松动不过是“谨慎的放松”。如何测算“长期和普遍促进增长的投资额”，基本法并未给出详细说明，政府很难确定应发行债务的合理边界。因此，修改后的基本法仍有浓重的骑墙色彩，给政府举债超标与否的判定带来很大的不确定性。

随着全球性金融危机向欧洲蔓延，德国对外出口大幅下滑，失业率居高不下，经济面临停摆风险，德国政府不得不启动经济刺激计划。向企业注资以增强竞争力，拯救已处不利境地的金融机构，为困顿者提供必要的失业救助，不可避免地增加了政府的财政支出。企业破产倒闭削弱了宏观税基，民众收入骤降又缩减了政府税收，德国财政陷入难以为继的维谷之地。基于“减赤”的考量，政府只能大量举债来维系公共经济的运行，其结果导致债务总量不断扩张，债务率陡然攀升，这让习惯了预算平衡的德国政府深感不安，对政府债务施以某种限制，逻辑地成为德国必需认真对待的问题。2009年，德国重新修改基本法，明确规定联邦及各州的债务权限：将政府债务分为景气债务、结构债务两类，景气决定的债务必须偿还，结构决定的债务必须设限;结构债务仅限于联邦，结构性赤字不能超出名义GDP的0.35%。联邦政府应强制确保结构债务控制在赤字率不超标的范围内，这便是德国的“债务刹车”条款。相较此前，“债务刹车”清晰地界定了结构债务权限及边界，对政府债务的研判有了现实的依据和可操作性。

二、德国“债务刹车”的运行机制

德国颁布的“债务刹车”，有着厚重的历史传统，兼具鲜明的时代特色和坚实的法律基础。建构于法律框架的“债务刹车”条款，明文载入德国有宪法之誉的基本法，不但确立“债务刹车”条款的严肃性和权威性，而且明晰了其他法令不能与之相抵触的排他性。由此看来，德国追求公共财政平衡的目标是真实的，不惜用法律的形式來限制政府债务的肆意扩张。德国经历的货币恶性贬值，使其对于债务、赤字抱有超乎寻常的危机感，对于控制公共财政扩张有一种“毁灭性的偏执”。

根据“债务刹车”时刻表，德国联邦政府自2016年起，不考虑经济周期引起的赤字，结构性赤字与GDP占比控制在0.35%以内;各州自2020年起，不能新增任何债务。笔者认为，对于结构性赤字的强制规定，意在杜绝赤字“债务化”通道，消除赤字对经济的不利影响。限制州政府的债务新增，直接阻断州级债务“膨胀”路径，进而消化各州业已存在的债务存量。在具体的政策实践中，为了提升财政效率，实现预算平衡，德国从以下方面设计出“债务刹车”的运行机制。

其一，建立债务均衡化机制。德国是由16个州组成的联邦制国家，各州在资源禀赋、税收负担、劳动力市场方面存在差异，经济发展步伐不一，债务总量也差别迥异。[刘昱辰：《欧洲劳动力市场“灵活保障”模式再探究——以荷兰、法国和德国为例》，《欧洲研究》2020年第1期。]各州可否如期偿还存量债务涉及政府信誉和公信力，也成为检验“债务刹车”能否有效执行的试金石。对于财力雄厚、税基稳固的巴伐利亚、汉堡、北威等州，按期偿债并非不可完成;问题是财力相对薄弱的不莱梅、萨尔、石荷等州，实现财政扭亏为盈着实令人担忧，确保债务按时清偿的确不是一件容易的事情。

德国各州债务千差万别，偿债能力更是参差不齐，建立公平的债务均衡化机制势在必行。“债务刹车”在解决这一问题时做了有益的尝试：一方面，设立“均等化基金”，建立州际层面的横向转移支付;财力强州向基金贡献财政收入，财力弱州则从基金中获得财政资助或拨款。另一方面，调整共享税分配比例，建立国家层面的纵向转移支付;提高财力弱州共享税比例，最大限度地获得联邦政府的财政支持。[顾玉清：《德国财政平衡机制经验借鉴》，《金融纵横》2017年第11期。]“债务刹车”内含的均衡化机制，遵循国家利益、整体主义的团结原则，赋予德国债务运行和管理的鲜明特色，也是德国社会市场经济注重秩序自由主义的重要体现。

其二，建立债务监督管理机制。德国颁布“债务刹车”，旨在以立法的方式限制政府债务，约束联邦及各州债务规模，保持公共财政的动态平衡。实现这一目标，需建立有效的债务监督管理机制。德国首先完善机构设置，成立债务稳定委员会。委员会成员由联邦财政部长、经济部长以及各州的财政部长组成，负责监督联邦和各州的财政预算，以及为实现均衡化发展从联邦和各州获得的转移支付。其次，加强过程管理，履行监督职责。如果监测或识别到预算风险，稳定委员会和管理部门将拟定债务重组计划，将风险控制在不对经济产生严重影响的范围内。在德国，各州政策制定具有相对独立性，必须履行每年呈交两次债务报告的义务，并配合稳定委员会做好公共财政的协调工作。[张宪昌：《德国“债务刹车”的运行设计》，《决策探索》2014年第7期。]

其三，建立债务超标惩戒机制。一项完善的法律条款，其中蕴含的监督管理与惩戒处罚同等重要。德国的“债务刹车”条款也不例外，既要树立守纪者的典范，也应对违规者实行惩戒。目前，“债务刹车”对债务超标的惩戒主要是稳定委员会的警告，它因约束软化、并无实际制裁而饱受诟病，但对于形成高度服从行政风格的德国而言，警告意味着触碰底线，触碰到明文入宪的基本法的底线，超标者或将面临如何向民众做出解释的巨大压力。即便是他人以为无足轻重的警告，对于习惯了遵纪守法的德国来说依然是十分严厉的。

转换视角，“债务刹车”也可看作一种债务纠偏机制，德国对政府债务执拗性的担忧，其实是提防当下债务扩张演化为未来更大的难以控制的失衡。“债务刹车”内生出的纠偏机制，可以减少累积性的债务偏误，避免债务风险的不断叠加。德国是欧盟财政约束规则的倡导者，长期奉行预算平衡之信条，“律人先律己”，德国希望欧盟成员遵守共同财经纪律，肯定没有自己不带头做到的理由。

“财政悬崖”是与“债务刹车”有联系又易混淆的概念，由美联储前主席本·伯南克2012年提出，用以描述2013年1月1日美国自动削减赤字机制的启动，导致政府支出骤然减少，支出曲线状如悬崖的情形。从对象上看，“债务刹车”与“财政悬崖”都是基于预算平衡、对公共财政做出的制度性限制，皆属紧缩性财政政策。不同的是，“债务刹车”侧重政府债务的上限规定，明确结构性赤字的边界，而“财政悬崖”强调支出超标背景下，启用自动削减赤字刚性机制，防范化解所面临的财政风险。

德国首创“债务刹车”，其间孕育对债务设限的逻辑悄无声息的影响欧盟对可能的财政风险的决策。2011年9月，西班牙效仿德国通过宪法修正案，从2020年起，将结构性赤字定为不超GDP的0.4%。显然，从宪法层面设定债务上限，就是为庞大的政府债务安装“刹车器”，避免步希腊、爱尔兰、葡萄牙申请国际援助的后尘。无独有偶，2011年的布鲁塞尔峰会，在德国力推下，欧元区领导人达成共识，一致同意在宪法层面嵌入“债务刹车器”，每位成员年度结构性赤字不得超出该国名义GDP的0.5%，并设立债务自动调整程序、监督程序与对违约的制裁机制。一时间，“债务刹车”在欧盟呈蔓延之势，形成“为债务而战”的浩大浪潮。平心而论，欧盟成员的国情有别，经济发展存在差异，对债务上限的定值可能并不一致，是否引入“债务刹车”及引入的时间安排不尽相同，但欧盟控制债务规模、实现预算平衡的愿望却是毋庸置疑的。

三、“债务刹车”与“黑零政策”的差异

“刹车”和“黑零”是德国财政无法绕开的两个高频关键词。“刹车”指“债务刹车”，聚焦的是政府债务，“黑零”即“黑零政策”，关注的是收支差额。公共经济学中，黑字与赤字相对应，意为财政收入大于财政支出，收支差额没有出现赤字。黑零则指在财政平衡的前提下，收支差额略呈黑字。“黑零政策”代表一种政策理念，政府以量入为出为原则，实施动态平衡的财政政策。2009年，德国迎来沃尔夫冈·朔伊布勒财长，面对经济疲态和高企债务，朔伊布勒强力推出“黑零政策”，将动态平衡奉为财政圭臬，对黑字的执着和坚持很快收到成效，2014年，德国财政扭亏为盈，时隔45年再现“平衡”奇迹。应当说，在全球经济步入低速增长常态后，这一成绩的获取仍然显得难能可贵。

“债务刹车”和“黑零政策”同属公共经济范畴，对债务的限制也好，政策选择的取向也罢，都不同程度上改变着近年来德国的财政运行轨迹。厘清两者之间的关系，便于理解和把握它们作用于德国财政的机理及其功效。笔者认为，两者在以下方面存在着差别：

第一，适用对象和范围不同。“债务刹车”是对联邦及各州债务做出的限制性规定，“黑零政策”则是联邦及各州财政收支的政策取向。两者均涉及公共财政，又指向公共财政的不同层面。公共经济学中，财政收支指标属流量范畴，公共债务指标属存量范畴。若财政收支出现赤字，在不考虑外源融资情况下，赤字的不断累积会增加一国债务余额，债务余额的扩张又会反作用于财政收支。一国出现高额债务，必然增大财政面临的赤字压力，因为高额债务所需支付的利息直接形成下一年度的财政支出。[刘兴华：《从德国赤字超标看欧盟财政约束规则面临的挑战》，《德国研究》2010年第4期。]

尽管视角不同，两者均基于风险控制的考量，分别从流量、存量维度对政府的财政行为进行约束，其目的是防止机会主义行为和赤字动机膨胀，让政府预算行进于动态平衡的轨道，在这个意义上两者殊途同归。没有对黑零的坚守，“债务刹车”便成了空中楼阁，没有对债务的限制，“黑零政策”也必然是昙花一现。“债务刹车”与“黑零政策”相互依存，又相互牵制，是欧盟财政约束规则之外规制德国财政运行的一对“孪生规则”。

第二，功能与作用不同。从公共财政目标看，“债务刹车”和“黑零政策”均欲完善财政功能，提升财政效率，确保中期财政收支的平衡，是实现上述目标的两种手段。德国“债务刹车”经历严格的立法程序，名正言顺地入列基本法，由于德国基本法与其他国家的宪法相当，故这一条款具有最高的法律效力，联邦政府发行债务必须严格遵守这一具有宪法约束力的法律条款。“黑零政策”则不一样，没有法律基础，更缺乏法律约束力，它是朔伊布勒财长平衡理念下财政政策实施的信条，在其任职的八年里，德国的财政政策从来没有偏离它所确立的航道。

当然，“黑零政策”理论上存在因政府更迭、政策执行者变更而被叫停的可能，但此种情形至今并未出现。在德国，“黑零路线”的支持者大有人在，典型的例证是，2017年，朔伊布勒离职财长、履新国会议长那一晚，他在财政部的300多名老下属齐刷刷地穿着黑色衣服，组成一个象征朔氏财政平衡理论的“黑零”来为他送行。[冯迪凡：《德国技术性衰退风险大增！默克尔不敢放水的苦衷就看这两点》，2019年8月27日，https：//www.yicai.com/news/100309927.html，2020年7月16日。]后朔伊布勒时代，新财长奥拉夫·舒尔茨继承了“黑零”衣钵，引领德国财政朝着平衡且略有盈余的方向前进。有趣的是，朔伊布勒、舒尔茨来自不同的党派，在强化德国财力的目标下，他们超越党派利益，弥合政治歧见，扭转“社民党只会派钱、联盟党才会管钱”的认知，将已取得显著成效的“黑零政策”进行到底，推动德国财政不断向前发展。

第三，修改和变更程序不同。从较长时期看，作为财政管理规则的“债务刹车”“黑零政策”不可能一成不变，相反，它将随着德国经济发展、财政变动而进行调整。“债务刹车”条款已写入基本法，对德国的财政平衡发挥了重要作用，但时过境迁，如果德国不再具备债务限制的条件，对“债务刹车”进行修改便成为板上钉钉之事。由于此条款修改涉及基本法，德国必须依照法定程序，阐释修订或变更的缘由，不排除有关各方将经历艰苦的讨价还价，以及为达成一致所作的妥协退让，因此，“债务刹车”的修改需要付出高昂的成本。“黑零政策”则有所不同，它内化于政策制定者的心中，通过财政政策的實践表现出来。今天，“黑零政策”虽已根深蒂固，但仍有由于政策理念易辙带来政策瓦解的可能，故修改的成本相对较低。

就难易程度而言，“债务刹车”需要经历复杂的法律程序，特别是说明此条款设立的基础不复存在，修改起来殊非易事。“黑零政策”没有入列法律，只是政策实施者尊崇的信条，修改起来应当相对容易。可是，“黑零政策”与“债务刹车”相互掣肘，涉及德国财政收支和政府债务，对“黑零政策”的修改必然牵涉“债务刹车”的执行，可谓“牵一发而动全身”。对任何一方的修改，将导致两者修改成本交互叠加，给德国财政规模和结构带来重要影响。

综上所述，“债务刹车”与“黑零政策”在适用范围、功能作用、修改程序上，既相互联系，又彼此区别，形成纵横交错的钩稽关系。两者独立于欧盟财政约束规则，却又烙下鲜明的德国“印痕”，对德公共财政的运行起着极为重要的作用。如果财政约束规则是欧盟共同的财经纪律，那么“债务刹车”则独为德国拥有，构筑起德国公共财政体系，也成為欧盟财经纪律的重要补充。

四、“债务刹车”对德国公共财政的影响

德国2009年推出“债务刹车”，至今已有十余年，其间经历两任财长，德国公共财政发生显著变化，不仅收支差额“由赤转黑”，而且债务率持续降低，相较危机时期的财政状况，可谓“泾渭分明”。近年来，德国公共财政的变动是政治、经济、社会等多因素交织影响的结果，但不可否认的是，“债务刹车”助力德国公共财政变革功不可没。

德国贵为世界第四大经济体，2019年经济总量高达34 360亿欧元，德国多年来的良好经济表现令其成为欧洲经济的“领头羊”。在当今世界，凯恩斯主义大行其道，建于此基础之上的“国家干预”颇为盛行，不少国家将赤字财政视作摆脱困境的救命稻草和重振经济的政策选项。在这一点上，德国无疑是一个例外，一直以来，德国深受新自由主义弗莱堡学派的浸染，坚持国家在一定框架和秩序范围内减少干预，最大限度地保障经济活动的自由。[周方：《多重原因助德国财政盈余创新高》，2018年9月11日，http：//www.gmw.cn/xueshu/2018-09/11/content_31105519.htm，2020年5月23日。]世界经济增长放缓，全球债务日趋严重，德国不愿放任债务扩张，将“债务刹车”上升为国家意志后颁布就是明证。

“债务刹车”的实施到底对德国公共财政产生了怎样的影响？诚如前述，“债务刹车”是对政府债务作出的限制，其一明确结构债务的发行主体，将其限于联邦政府;其二限制结构债务的发行数量，确保结构性赤字与GDP占比不超过0.35%。因而，实施“债务刹车”直接影响公共债务，导致德国债务率稳步下降。金融危机肆虐的2009年，德国为提高市场流动性而实行经济刺激计划，给失业者提供救济金，向濒临破产企业施以援手，均耗费大量的财政支出，政府累计未偿还债务攀至17 622亿欧元，债务率为73.2%，超过《马斯特里赫特条约》60%的红线，创出德国历史以来的最高点，德国或将面临过度赤字程序的处罚。幸运的是，凭借“异常严重衰退”之豁免条款，以及希腊、爱尔兰、意大利等国“集体违约”的法不责众，德国成功地逃过一劫。

德国一向自诩为欧盟的守纪者，曾为建立欧盟财政约束规则不遗余力，也为维护欧盟共同财经纪律煞费苦心。债务超标严重损害德国留给欧盟的守纪者形象，德国一定为“违约”和“开了个坏头”而自责懊恼，如何快速修复德国受损的守纪者形象变得迫在眉睫。显然，减低债务、让公共财政重新达标是最直接和最有效的方式。理论上，减债有存量调整和流量调整两法，德国没有采用其他国家“新债换旧债”的存量法，因为此法通过举借新债筹资，去偿还即将到期的债务，本质上并未减少债务，反而由于新债利息支付而“滚雪球”似的扩大债务规模。德国运用法律武器，以立法的形式出台“债务刹车”条款，朔伊布勒财长很好地维护此关乎财政平衡的条款的严肃性，并将德国财政引入“盈余”轨道;舒尔茨接任后，其财政思维与政策逻辑与朔伊布勒别无二致，使“债务刹车”得以一如既往地贯彻和执行。

“债务刹车”对债务形成的制约，平抑政府的赤字膨胀动机，阻止了财政的肆意扩张，德国公共债务占比由此而稳步走低。2016—2018年，德国对政府收支结构进行调整，削减行政性支出，延迟实施减税计划，导致债务率逐年减至69.2%、65.3%、61.9%，每年降低3—4个百分点。2019年，德国继续维持“黑零”预算，虽增加数字化设施投资和社会保障住房支出，但债务率仍延续小降趋势，突破60%的关口收于59.8%，[ECB， “ECB Economic Bulletin，” 2019， https：//sdw.ecb.europa.eu/reports.do？node=100000318.]这是德公共债务自2002年以来首次达到欧盟财政稳定标准。至此，德国成功完成“债务瘦身”，“超标”向“达标”的角色转换，体现德国“为债务而战”的决心和勇气，依据历史传统和现实国情，合理地使用“债务刹车”实现预算平衡，彰显出德国化解财政风险的聪明和智慧。

“债务刹车”对政府举债设限的意图显而易见，因为债务多寡决定了待偿付利息，而待偿付利息又形成下一年度的支出，进而影响政府收支差额。“债务刹车”优化了政府岁入岁出结构，实现财政收支的“扭亏为盈”。近年来，德国经济逐步走出低迷，居民收入稳中有增刺激了消费需求，投资前景趋善促进了企业投资，货币政策宽松扩大了对外出口，“三驾马车”的提速让德国经济迎来复苏的春天。2014—2017年，德国的经济增长分别为2.2%、1.7%、2.2%、2.5%，在全球经济放缓的2018年，仍取得1.5%的不俗增长率，[IMF， “IMF Data Mapper，” 2020， https：//ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do？tab=table&init=1&plugin=1&language=en&pcode=tec00115.]这对于欧盟最大经济体—德国来说实属不易。

德国经济向好增强了宏观税基，叠加一再延迟的减税政策，德国财政收入逐年递增，公共债务下降减少了政府的财政支出，尽管部分支出具有刚性，短期内难以下降，但两者反向变动还是大大改善了政府财政收支。2014年，德国一举扭转赤字多年的不利局面，终于迎来财政“黑字”，当年盈余与GDP占比为0.4%。此后，“黑零政策”成为德国财政的不二选择，2015—2018年，德国盈余率为0.8%、1.2%、1.2%、1.9%，呈稳步攀升态势。2019年，德国财政收入15427亿欧元，支出14974亿欧元，盈余高达452亿欧元，约占GDP的1.4%。[ECB， “ECB Economic Bulletin”.]财政盈余递增除了丰裕政府可支配资金外，还可用于清偿政府债务，缩减公共债务规模。“债务刹车”的直接效应是降低政府债务，而债务余额下降必然减少利息支付，由此产生的盈余又可用于偿付债务，致使政府债务进一步缩减。因此，债务削减与财政盈余之间良性循环是实行“债务刹车”的间接效应。

德国债务持续降低的另一个重要原因是欧洲央行的利率下调。当前，世界经济已走出量化宽松，为了向略显疲态的欧洲输入增长动力，欧洲央行数次减息，将欧元区主导利率降至1%，受此影响，德国国债收益率亦呈下降之势，这减少了政府的利息支付，对德国“债务瘦身”无疑是利好。此后，出于刺激经济的考虑，欧洲频频下调利率，很快進入了“负利率”时代。2014年，欧洲央行将隔夜存款利率降到-0.1%，经历三次减息后，隔夜存款利率降至-0.4%;2019年，欧洲央行推出一揽子宽松政策，将隔夜存款利率调到-0.5%的历史最低水平。[ECB， “Key ECB interest rates，” 2020， https：//www.ecb.europa.eu/stats/policy_and_exchange_rates/key_ecb_interest_rates/html/index.en.html.]欧元区利率是欧洲金融市场的“标杆”，对债务定价起着重要的影响作用。欧元区利率的“跌跌不休”肯定能减少政府的利息支出，助力“债务刹车”，共同推动德国财政收支不断改善。

五、德国“债务刹车”的存废之争

走过黄金十年之后，德国经济增速有所下滑，2019年，德国仅有0.6%的微弱的正增长。近期，大宗商品价格跌宕起伏，国际金融市场动荡不安，贸易保护主义有所抬头，尤其是席卷全球的疫情不期而至，世界经济踽踽前行中充满着不确定性。伴随经济景气指数持续下行，德国或将走到技术性衰退的十字路口。[寇蔻、李莉文：《德国的外资安全审查与中企在德并购面临的新挑战》，《国际论坛》2019年第6期。]“债务刹车”让德国财政保持动态平衡，在经济前景不明情况下，“债务刹车”会不会成为德国未来财政政策的“紧箍咒”？围绕“债务刹车”的去与留，德国学界政界展开了激烈的争论。

德国是欧元列车的首批乘客，自使用单一货币欧元起，就承诺将货币主权让渡于欧洲央行。作为货币政策的制定者，欧洲央行统一实施欧盟共同的货币政策，在此政策架构下，财政政策理应成为欧盟成员重要的政策手段，但这一政策的运用受制于欧盟的财政约束规则，对德国而言，财政政策还必须受到“债务刹车”的严苛限制。政策运用空间进一步压缩是否会影响德财政政策的效率，成为“债务刹车”存废之争的焦点问题。

德国良好发展势头受阻，虽未陷入经济学意义上的衰退，但尽快走出低迷是德国首要之事。完成这一壮举可否期待欧洲央行的货币政策？答案显然是否定的。欧洲央行实行的共同货币政策，将本着欧盟的整体利益决策，很难兼顾包括德国在内的每位成员的利益。如果货币政策不可期待，那么公共财政必须未雨绸缪，财政政策应当有所作为。当前，德国财政政策受欧盟财政约束规则与“债务刹车”的双重束缚，欧盟财政约束规则短期内不可更改，“债务刹车”便成为影响德国财政政策效率的“替罪羊”。德国工业联合会会长阿希姆·朗表示，脆弱的经济形势下，应该对黑零原则进行审议，德国的财政政策必须改变。朗氏所言直指黑零原则，认为该原则束缚了财政政策，已变得不再适合德国经济。摒弃黑零原则意味着“黑零政策”不保，“债务刹车”也无法顺利实施，放弃“债务刹车”也许是德国最好的选择。

随着欧洲迈入老龄化时代，消费需求与投资需求不振，超低的利率降减了融资成本，德国30年期国债收益率一度出现负值。一时间，采用低成本举债来增大支出进而刺激经济的观点甚嚣尘上。社民党联邦议员卡尔·劳特巴赫在接受采访时说，经济衰退的时候需要国家举债，尤其在值得投资的领域，并建议在教育领域或能源转向领域建立特别预算。[胡春春：《德国经济现衰退隐忧 收支平衡财政政策惹争议》，2019年8月27日，http：//finance.sina.com.cn/roll/2019-08-27/doc-ihytcern3813533.shtml，2020年10月5日。]在他看来，“债务刹车”是政府举债的最大障碍，它限制了德国运用财政政策的灵活性。“债务刹车”并不是一项“好规则”，应当予以废除。而且，在过去十年里，德国物价稳定，就业率高，财政健康，具备了放弃“债务刹车”的条件。不难看出，每当德国经济遭遇瓶颈，对财政政策发力的期待日益高涨，废弃“债务刹车”的声音亦不绝于耳。

对于“债务刹车”挤压财政政策空间的责难，“挺债派”给予了回应和反击。当前，德国公共财政稳健运行，这得归功于多年来对“债务刹车”的坚持和对“黑零政策”的遵守，完全放弃没有必要。在基础设施、气候保护等投资领域，政府对它们的评估决定了预算与否以及预算支出的多少，“债务刹车”绝不是导致以上支出减少的“罪魁祸首”。首席德国经济学家拉考明确指出，考虑德国的政治现实，讨论放弃“黑零政策”会十分谨慎，放弃“债务刹车”更是存在政治和法律方面的双重障碍。[冯迪凡：《德国技术性衰退风险大增！默克尔不敢放水的苦衷就看这两点》，2019年8月27日，https：//www.yicai.com/news/100309927.html，2020年7月16日。]一项规则或制度是否应当维持，收益成本分析是重要的研判方法。“债务刹车”将德国财政送上“达标”轨道，放弃该条款需要修改基本法，更要有各党派对这一问题的政治认同。因此，放弃可能带来更昂贵的成本，德国应当也必须捍卫“债务刹车”以来的财政平衡路线。在自民党主席克里斯蒂安·林德纳看来，“债务刹车”在德国具有象征意义，在国外也是稳定和政治守纪的标志，摒弃意味着将冒欧元危机重回欧洲的危险。[胡春春：《德国经济现衰退隐忧 收支平衡财政政策惹争议》，2019年8月27日，http：//finance.sina.com.cn/roll/2019-08-27/doc-ihytcern3813533.shtml，2020年10月5日。]此话绝不是危言耸听，欧债危机已是前车之鉴，倘若不对债务施以峻法，等到德国都不能遵守财经纪律，欧盟财政约束规则也就名存实亡了。

“债务刹车”的存废在德国确实存有分歧，甚至引发了激烈的争论。力挺的理由也好，废弃的缘由也罢，均为争论者基于不同视角和不同利益做出的研判，难免顾此失彼，挂一漏万。“债务刹车”到底是否应当放弃，其未来命途将走向何方？对此问题的回答，应当从现实角度出发，分析德国是否有修改的意愿，以及修改所面临的压力和阻力。

近年来，德国财政收支一直处于盈余状态，且盈余额呈扩大之势。2019年，德国创下452亿欧元的黑字，若剔除州、直辖市的45亿欧元，联邦政府实际上只有407亿欧元盈余。2020年，德国经济部正在考虑为增强竞争力而取消团结税的减税方案，削减财源意味着财政收入减少，联邦政府财政盈余将更加捉襟见肘。如果从通过举债增强财力角度看，联邦政府似乎有废除“债务刹车”的冲动。但冷静思考，在欧盟财政约束规则下，放弃“债务刹车”可扩大2020年德国财政支出50亿欧元，若再放弃“黑零政策”，财政空间还可增加300亿欧元。换言之，放弃对公共财政的约束只给德国带来350亿欧元的预算增量，这对于庞大的政府支出而言可谓杯水车薪。况且，“债务刹车”为德国财政扭亏、债务减少立下功勋，对习惯于守纪的德国人来说，“债务刹车”不舍之情难以割裂，放弃又带来高昂的成本，除非出现大规模经济衰退，否则很难将写入基本法的“债务刹车”掉头。

在德国，平衡预算一直被视为审慎的经济政策，“债务刹车”在实现德国财政收支平衡中发挥了重要作用，放弃“债务刹车”意味着改变德国现有的财政政策架构。“债务刹车”内化于法律体系，是不同利益集团角力博弈的结果，打破原有格局、建立新的格局需要强大的外部冲击，否则很难撼动实施多年的“债务刹车”。退一步说，废除“债务刹车”必须经历一定的法律程序，需要联邦议院和参议院三分之二多数投票才能通过，目前只有绿党表现出一些意愿。修改意愿并不强烈，还要付出极大的政治成本，德国尚不具备废除“债务刹车”的条件。在可预见的未来，只要废弃时机没有成熟，“债务刹车”将继续为德国预算平衡和财力提升保驾护航。

结 论

德国“债务刹车”是对政府债务的限制条款，1969年入列基本法，成为财政制度的重要组成部分。“债务刹车”的颁布有深刻的时代背景，为解决赔款、复苏经济发挥了重要作用。“债务刹车”区分了景气债务和结构债务，明确新债发行权限与结构性赤字边界;建立联邦与各州之间转移支付的均衡化机制;成立债务稳定委员会，对联邦和各州的债务风险进行监管;设计债务超标惩戒机制，警告无实际制裁却仍适用于德国。欧盟仿效德国，引入“债务刹车器”，拟定赤字边界，建立起债务调整程序、监督程序和制裁机制。“债务刹车”与“黑零政策”相互联系，又有区别，前者对债务进行限制，后者对收支进行管理，分别指向公共财政存量、流量特性，两者均为实现预算平衡的不同手段。“债务刹车”修改需经严格的法律程序，且成本昂贵，“黑零政策”缺乏执行的法律基础，存在因某种因素变化而更改的可能，两者共同推动德国公共财政稳健运行。

后危机时期，德国公共财政一度超标，幸运逃脫过度赤字程序处罚，修复守纪者形象最有效的办法是减让债务，重达债务标准，“债务刹车”通过限制债务有效地抑制财政的肆意扩张;宏观税基改善、减税政策推迟，增大了政府收入，“债务瘦身”降低待偿付利息，进而减少政府支出，德国财政收支转为黑字，形成债务削减与财政盈余的良性循环。德国经济步入低迷之际，有关“债务刹车”存废的讨论非常热烈，主张放弃与力主保留的双方各执一词，都是基于某一角度，虽有一定道理但均存在片面之处，目前，德国修改“债务刹车”意愿并不强烈，且成本极为昂贵，短期内不太可能废弃这一条款。“债务刹车”将走向何处，我们不妨拭目以待。

（责任编辑：冯 雅）

[收稿日期] 2020-11-26

[基金项目] 江西省2019年科技计划项目“科技型企业金融风险防控机理与对策研究”（编号：20192BAA208009）;江西省高校人文社会科学重点研究基地项目“金融支持实体经济的路径与对策研究”（编号：JD18092）。

[作者简介] 刘兴华（1972-），男，江西吉安人，江西财经大学金融学院教授。