辽宁省自贸试验区营商环境评价与优化研究

岳 琴，王月龙

（大连工业大学管理学院，辽宁大连116034）

一、引言

作为决定区域经济高质量发展的重要基础和保障，营商环境越来越被各个国家和地区所重视。良好的营商环境可以增强区域发展的核心竞争力，进而推动经济高质量和可持续发展。近年来，我国各级政府都十分重视营商环境的改善，并采取了一系列优化措施，同时也取得了一定的成效。2019年10月，国务院首次颁布了《优化营商环境条例》，这为各地区优化营商环境实践提供了指导方向与制度保障。在世界银行公布的《2020年营商环境报告》中，中国名列第31位，较上一年上升了15位。然而，在我国整体营商环境改善的背景下，营商环境便利度地区差异仍然较大，部分地区的营商环境便利度仍较低。其中，就包括我国东北地区的辽宁省，其营商环境不佳被认为是近年来经济发展乏力的一个重要原因。

二、营商环境文献综述

世界银行将营商环境定义为：企业活动从开办到结束的各个环节中所面临的外部环境状况（World Bank，2020）。近年来，国内学者对于营商环境做了大量的研究，其中主要包括评价指标体系的构建、优化措施的提出及其对企业或经济发展的影响等。

营商环境作为一种衡量地区经济软实力的评价方式，其合理的评价体系构成变得越来越重要。目前国际上采用较多的且具有一定影响力的营商环境评价体系主要包括：世界银行连续17年所公布的《营商环境报告》、世界经济论坛每年发布的《全球竞争力报告》以及经济学人智库（EIU）的营商环境评价指标体系等；而国内主要的评价指标体系则主要包括：中国分省份市场化指数报告（王小鲁、樊纲等，2018）、粤港澳大湾区研究院发布的《2018年中国城市营商环境报告》、中国城市营商环境评价（李志军，2019）以及中国省份营商环境评价指标体系（张三保等，2020）等。

同时也有研究表明，良好的营商环境可以促进企业技术创新（冯涛等，2020）、提高全要素生产率（薄文广等，2019）、推动绿色经济增长（赵德森等，2021）以及助力经济实现高质量发展（贺大兴等，2020）。结合我国近年来在营商环境领域内所取得的成就来看，营商环境的优化对于一个地区乃至整个国家的发展都会起到不可忽视的作用。在振兴东北老工业基地背景下，也有越来越多的专家学者就辽宁省以及辽宁自贸区营商环境问题展开了广泛的研究。如冯茹（2019）就辽宁省营商环境优化路径、沈毅（2018）以大连市优化营商环境为例以及梁洪源（2018）对自贸区建立与辽宁优化营商环境制度建设展开研究等。

进入新时代新阶段，从深入探究辽宁自贸区营商环境所存在的问题出发，为优化其营商环境提出建议措施，不仅可以为辽宁自贸区的发展奠定良好基础，还将有助于释放其发展引领作用，进一步推动辽宁省的经济发展。

三、辽宁自贸区营商环境现状及存在问题分析

（一）辽宁自贸区营商环境现状分析

随着全面深化改革的不断深入，国务院为加快东北老工业基地全面振兴，在2016年批准建立中国（辽宁）自由贸易试验区（以下简称“辽宁自贸区”）。然而受新冠疫情、贸易摩擦和逆全球化思潮的影响，2020年辽宁的GDP增速仅为0.6%，除受疫情影响最为严重的湖北省外在31个省份中排名倒数第二。与我国其他地区相比，辽宁整体营商环境欠佳是辽宁经济增长乏力的根本因素之一。根据王小鲁（2018）等编制的中国分省份市场指数报告，可以发现辽宁省营商环境排名在逐年下降（如表1）。同时，参考张三保等（2020）对中国省份营商环境研究中的数据，可以发现辽宁省的政务和法律政策环境得分较低（如表2）。

表1 2008-2016年辽宁省市场化指数及排名

表2 辽宁省营商环境评价结果

由上述的研究数据可知，在全国范围内辽宁省的整体营商环境欠佳，这也在一定程度上反映了辽宁自贸区的营商环境存在相应问题。作为推动辽宁省经济发展、实现振兴的“排头兵”，辽宁自贸区虽然在近年来就营商环境问题也采取了机制改革、简政放权、制度优化等一系列措施，促进营商环境有所改善，但与其他自贸区相比仍具有一定差距。

（二）辽宁自贸区营商环境存在问题分析

2017年4月1日，辽宁自贸区正式挂牌成立。成立四年来，辽宁自贸区始终坚持“大胆试、大胆闯、自主改”的指导原则，不断改革创新，取得了一定的成绩。然而在进入新时代，辽宁自贸区营商环境的问题探析和持续优化一直是自贸区发展的重中之重。因此，本文借鉴王小鲁等（2018）和张三保等（2020）对中国省份营商环境的评价方法，并以《辽宁省十四五规划纲要》和《辽宁省优化营商环境条例》中的文件精神为主要参照，从市场环境、经济环境、政务环境、法律政策环境及人文环境五个维度对自贸区营商环境所存在的问题展开分析，主要概括为以下几点：

1.市场活力不足，缺乏以市场为导向的创新创业机制

与东南沿海城市相比，辽宁自贸区市场活力不足的原因主要包括几点：一是辽宁曾是老工业基地，国有企业体量庞大。自贸区三个城市中国有经济占比均较高，而民营、私企数量较少，导致市场自主力量薄弱、市场活力较低。二是因为辽宁长期受计划经济体制的影响，导致政府主导经济发展的观念依旧存在，使得辽宁自贸区长期以来缺乏以市场为导向的创新创业机制。

2.生产要素成本高、产业结构不合理，对外招商引资能力弱

水、电、人力等是企业进行生产经营活动的基本要素。通过调查研究发现，辽宁省工业用电的成本达到0.7元/KW·h，远高于全国平均水平。另一方面，由于东北地区寒冷冬季漫长，导致企业支付的供暖成本高，由此看出自贸区企业的生产要素成本较高。此外，辽宁自贸区产业结构不合理，配套产业政策不健全，很难吸引企业前来投资。以大连片区为例，在其七大产业体系中，除了现代服务业和新能源外，其余产业均存在初始投资高、投资回报期长、审批门槛高等问题。

3.“放管服”改革落实不到位，制度性交易成本仍然较高

辽宁自贸区仍然存在关键领域和关键环节上“放管服”改革落实不到位的问题，各级政府部门尚未真正做到审批权力的“简化”和“瘦身”，也没有彻底完成从“审批型政府”或“管理型政府”向“服务型政府”的过渡。在一些领域中仍然存在“行政审批前置中介服务事项”，在招商引资、人才引进、税收和技术创新等方面尚未完全按照《辽宁省优化营商环境条例》落实。这些都导致辽宁自贸区仍然存在制度性交易成本较高的问题。

4.政府透明度、司法文明水平较低，法治建设水平有待提高

根据中国社会科学院国家法治指数研究中心公布的《中国政府透明度指数报告（2019）》显示，辽宁省在31个省级单位中排名第25位，远低于全国平均水平。2020年10月，国家司法文明协同创新中心对外公布了《中国司法文明指数报告2019》，报告显示辽宁司法文明指数仅为68.2，低于全国平均水平，在31个省级单位中排名第29位。上述两个评价指标反映了辽宁省政府透明度以及司法文明水平均比较低，这也表明辽宁自贸区的法治环境建设仍然任重道远。

5.人才流动的结构性矛盾突出，人才短缺问题仍然严峻

近年来，辽宁人才外流问题引起了广泛关注。虽然沈阳和大连两个片区高校云集，但是仍然出现了人才流动的结构性矛盾，高层次人才流失严重。有数据显示，近十年来辽宁博士研究员出站流失比率在15%左右，这一流失率是比较高的。同时在高技能人才和顶尖的科学技术人才方面，辽宁自贸区均存在人才流失的现象。上述情况反映了辽宁自贸区的人才环境短板，因此这也是其营商环境优化的一个重要方面。

四、进一步优化辽宁自贸区营商环境的建议

（一）优化市场准入机制、鼓励企业创新，营造富有活力的市场环境

面对市场活力不足，自贸区需要进一步放宽市场准入、不断完善市场准入机制，并在全区内实行市场准入负面清单制度，从而打破各种形式的不合理限制和隐性壁垒。其次，自贸区应支持民营和小微企业发展，鼓励企业创新、增强民营企业的创新能力，进一步释放企业市场活力。同时，自贸区各级政府需要优化政府职能、平等对待一切市场主体，通过政策引导激发各类企业创新活力。此外，自贸区还应遵循社会主义市场经济规律，借此协调好企业、政府和市场三者之间的关系，营造一个富有活力的市场环境。

（二）降低要素成本、推动产业转型升级，培育高质量发展的经济环境

首先，自贸区应该进一步推进能源领域的供给侧结构性改革，进一步降低企业生产要素成本，打造成本洼地、投资高地。以企业用电成本为例，自贸区应该降低政府性基金及附加，在我国政府性基金及附加本质上就是一种附着在电价上、向电力用户征收的税。同时，自贸区也可以通过在供电侧进行试点改革、优化电力市场资源配置，以降低企业的用电成本。此外，自贸区还应大力发展数字经济来为产业转型升级赋能，坚持“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，吸引符合自贸区发展规划的企业前来投资，坚定不移地走高质量发展之路。

（三）深化“放管服”改革、降低制度性成本，构建高效廉洁的政务环境

深化“放管服”改革，则需要自贸区政府不断推进政府机构改革与职能转变，依法明晰部门间权责关系，推动相对集中行政许可权改革，将分散的审批职权和审批事项向“一门、一窗、一网”集中靠拢。此外，自贸区政府还应抓住数字时代机遇，利用“互联网+政务服务”，推动政务环境的网络化、数据化、平台化建设。另一方面，自贸区政府还需进一步落实好《辽宁省优化营商环境条例》，在一些突出问题上提高政务处理效率、降低制度性成本，从而营造一个高效廉洁的政务环境。

（四）提升政府透明度、司法文明水平，打造公正透明的法律政策环境

面对政府透明度较低的问题，自贸区应对法定主动公开内容进行整合，设置政府信息公开指南、政府信息公开制度、政府信息公开年报等栏目，并建设多元政府公开平台，对一些重大决策、管理服务以及执行和结果及时公开。为了提升辽宁自贸区的司法文明水平，自贸区各级司法机关应更新司法观念、强化对司法活动的监督、加强便民司法建设。此外，还可以借助大数据等科学技术，进一步提升司法协同效率。借此，使得自贸区在辽宁全省范围内率先打造一个公正透明的法律政策环境，进而发挥引领作用。

（五）提升人才服务保障水平、留住人才，创造宜居宜业的人文环境

辽宁自贸区区域附近高校云集，尤其是沈阳和大连两个片区。在应对高层次人才流失的问题上，自贸区政府应注重推进人才政策创新，为吸引不同类型和层次的人才制定不同的人才政策。并且应进一步提高福利待遇、提升人才服务保障水平，使得更多高层次、高技能人才流入自贸区。另一方面，自贸区还需注重人才的培养工作、制定完善具体的培养计划并建立多渠道的激励机制，为培养高层次人才提供制度保障，真正地为自贸区人才创造一个宜居宜业的人文环境。

五、结论

中国财政科学研究院武靖州先生曾说过，“振兴东北应从优化营商环境做起”。而辽宁自贸区作为点燃辽宁省改革开放、实现振兴的“新引擎”，则应更加重视营商环境的优化。为了实现辽宁自贸区营商环境评价指标与优化措施的精准匹配，本文借鉴国内几个具有影响力的区域营商环境评价方法，并以《辽宁省十四五规划纲要》和《辽宁省优化营商环境条例》为主要参照，从市场、经济、政务、法律政策及人文环境五个维度分析了自贸区营商环境所存在的问题，即市场活力不足、要素成本高、“放改服”改革落实不到位、法治建设不完善以及高层次人才流失等问题。然而，自贸区可以通过优化市场准入机制、降低要素成本、深化“放改服”改革、加强法治环境建设以及提升人才服务保障水平等措施予以改善。此外，在“十四五”发展时期，辽宁自贸区还应进一步补齐营商环境的“短板”、强化其“长板”，协调推进构建新发展格局，进而推动自贸区乃至辽宁全省实现经济高质量发展。