应急管理部门“安全监管”范围辨析

文/李遐桢

在事故发生后，应在组织事故调查的基础上，依法依规查清责任单位、责任人，并追究其相关责任,“就地免职”不是科学、合法的追责。本文详细辨析了安全生产委员会与应急管理部门的职责之间的关系，介绍了应急管理部门的综合监督管理职责、应急管理部门对生产经营单位的监管范围，以及明确了生产安全事故应当“依法”追责。

大连“9·10”燃气爆炸事故现场

2021年9月10日，辽宁省大连市普兰店区丰荣街道鑫和社区一住户家中发生燃气爆炸事故（以下简称“大连‘9·10’燃气爆炸事故”），造成8人死亡、5人受伤。

3天后，大连市委研究决定：免去市应急管理局党委书记张福久，党委副书记、局长杨哲职务；对市应急管理局党委委员、副局长张晨停职检查；责成普兰店区委对普兰店区应急管理局党委书记、局长曹庆恩予以免职。

大连市委这一“研究决定”，在应急管理部门引起巨大反响，甚至到了如果不能妥善处理大连“9·10”燃气爆炸事故，应急管理这支为“安全生产”披荆斩棘的监管队伍人心就散了的地步。

大连市应急管理局书记、局长被免职2天后，大连市安委会召开会议，会上宣布对已免职的市应急管理局主要领导另行安排工作，同时指出“事故暴露出住建部门在燃气行业监管方面存在的突出问题，将按照事故调查结果依法严肃追责。”

大连“9·10”燃气爆炸事故追责如同过山车，一波三折。虽然大连市安委会会议表示对被免职的大连市应急管理局主要领导工作另行安排，但仍明确要严肃追责住建部门的责任。大连“9·10”燃气爆炸事故的责任单位、责任人及他们应该承担何种责任，应根据批复后的事故调查报告依法依规追责，不宜急于对有关单位、有关人员进行粗暴式问责。

安全生产委员会的职责不等于应急管理部门的职责

为加强对安全生产工作的统一领导，促进安全生产形势的稳定好转，各级人民政府设置安全生产委员会（以下简称“安委会”）。2018年国家机构改革后，安全生产委员会办公室（以下简称“安委会办公室”）设在应急管理部门。例如，大连市应急管理局承担大连市安委会的日常工作。

安委会办公室或各地方应急管理部门承担的安委会日常工作，主要是“提出安全生产重大方针政策和重要措施的建议，监督检查、指导协调本级人民政府有关部门和下一级人民政府的安全生产工作，指导协调当地安全生产行政执法工作，承办安委会召开的会议和重要活动，督促、检查安委会会议决定事项的贯彻落实情况”。

《安全生产法》（修正案）第九条第一款也规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对安全生产工作的领导，建立健全安全生产工作协调机制，支持、督促各有关部门依法履行安全生产监督管理职责，及时协调、解决安全生产监督管理中存在的重大问题。”

安委会是“安全生产工作协调机构”，这在立法上确定了安委会的法律地位。因应急管理部门承担了安委会日常工作，例如组织地方人民政府召开的安全生产会议，通报本地区安全生产情况，如燃气安全情况等，造成部分领导干部认识上的错误：既然“应急管理部门”通报“燃气安全情况”，燃气安全的监管职责应该由应急管理部门承担。

例如，“大连市突发事件应急管理办公室”官方微信号“大连应急”发布，2021年7月28日，大连市副市长骆东升主持召开了全市燃气安全工作部署电视电话会议，会议上，市应急管理局党委书记张福久通报了近期大连市燃气安全工作情况，提出了下一步工作安排。这次会议如果是以安委会的名义召开的，大连市应急管理局组织并通报燃气安全工作情况，并提出下一步工作安排，没有任何问题。但是，有些普通大众甚至部分领导据此认为，应急管理部门负责“燃气安全监管”，这显然是一种错误的理解，且这种错误必须得到纠正。

当然，各级应急管理部门在承担安委会日常工作的时候，需要明确工作的主体是“安委会”而非“应急管理部门”，避免给民众造成误解。

应急管理部门的综合监督管理

依据《安全生产法》，应急管理部门对安全生产工作实施综合监督管理（以下简称“综合监管”），而各有关部门根据职责分工，对有关行业、领域安全生产工作实施监督管理（以下简称“行业监管”）。

“综合监管”和“行业监管”之间关系的争议由来已久，甚至有相当一部分领导干部、学者教授、司法人员等错误地认为，“综合监管”就是“无论何种性质的生产经营单位，无论该生产经营活动是否有行业监管部门，应急管理部门都负有安全生产监管职责。”

例如，河南省商丘市中级人民法院在张锁德、刘吉福玩忽职守二审刑事裁定书中指出：“综合监管职责就是把安全生产的法律法规等落实到位，督促行业监管部门进行行业监管，确保各项生产工作的安全进行。”这种错误观点的逻辑结果是：一旦发生安全事故，应急管理部门就有责任，就要被追责。这是对“综合监管”的误解。

其实，什么是“综合监管”，原国家安全监管总局《关于贯彻落实国务院<通知>精神 强化安全生产综合监管工作的指导意见》指出，“强化对安全生产工作的综合监管。各级安全监管部门要指导协调、监督检查有关行业管理部门和下级政府贯彻落实党和国家安全生产方针政策、法律法规和党中央、国务院以及本级政府关于安全生产重要工作部署的情况，监督检查有关行业管理部门和下级政府关于安全生产履职和责任落实情况，并进行评估和通报。”

2016年《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》也提出，“各级安全生产监督管理部门承担本级安全生产委员会日常工作，负责指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作，履行综合监管职责。”“安全生产监督管理部门负责安全生产法规标准和政策规划制定修订、执法监督、事故调查处理、应急救援管理、统计分析、宣传教育培训等综合性工作。”

有学者也提出：综合监管是一种综合性、全局性、全面性的监管，它的工作对象更多表现为下一级政府及安全生产专项监管部门、行业管理部门，也就是说，综合监管在一定程度上代表上一级政府对下一级政府的安全生产工作情况进行的监督，代表政府对有关部门及单位的安全生产工作情况进行的监督，但这种监督的目的在于保证政府有关部门及单位的安全生产工作的全局决策、总体部署与重大举措能正常地推进、有效地落实。综合监管所要解决的问题是关系到安全生产全局的、重要的共性问题。

所以，“综合监管”的真实意思，并非应急管理部门对生产经营单位的“综合监督管理”，而是履行本级安委会职责和安全生产的综合性工作。前者即对本级政府有关部门和下级政府安全生产工作的指导协调、监督检查、巡查考核；后者即负责安全生产法规标准和政策规划制定修订、执法监督、事故调查处理、应急救援管理、统计分析、宣传教育培训等综合性工作。

如果依据未履行“综合监督管理”职责，追究应急管理部门及其工作人员的责任，也必须是因未履行“指导协调、监督检查、巡查考核”本级政府有关部门和下级政府安全生产工作，或者未履行“事故调查处理等综合性工作”。

具体到大连“9·10”燃气爆炸事故，大连市应急管理局在7月28日已经提出燃气安全的下一步工作安排。根据《城镇燃气管理条例》《辽宁省城镇燃气管理条例》等有关法规，大连市燃气主管部门都是建设主管部门，对于应急管理部门，则是按照职责，做好相应工作。

如果大连市应急管理局在“下一步工作”安排中，安排应急管理局负责“燃气安全监管”，显然安排错了，大连市应急管理局和各区应急管理局对燃气安全进行监管执法，违背“三管三必须”；如果大连市应急管理局在“下一步工作”安排中，根据“三管三必须”、《城镇燃气管理条例》《辽宁省城镇燃气管理条例》，以及大连市人民政府各部门的“三定方案”，安排燃气安全监管部门履行监管职责，则其已尽到了“综合监督管理”职责，对其追责恐难让人信服。

应急管理部门对生产经营单位的监管范围

生产经营活动危险因素多、技术性强，对生产经营活动的安全监管在很大程度上具有专业性、行业性，不同行业、领域的安全各具特色，单就交通运输安全就有道路运输、航空运输、水上运输、铁路运输等，机动车安全、航空器安全、船舶安全、铁路安全虽然都属于安全，但其安全原理存在巨大差别，这也是安全生产监管执法没有被并入综合执法的主要原因。

但也有学者认为，从《安全生产法》“适用范围”分析来看，不难得出结论，应急管理部门面对的管理客体是清楚的，即所有的生产经营单位。《安全生产法》虽适用于所有的生产经营单位，但各生产经营单位归属行业、领域不同，让应急管理部门对所有生产经营单位承担安全生产监督管理职责不可能，也不现实；在有行业管理部门的情形下，存在重复执法。所以，《安全生产法》使用了“负有安全生产监督管理职责的部门”表述安全监管执法主体。谁是“负有安全生产监督管理职责的部门”，则根据“三管三必须”确定。

习近平总书记在2013年7月18日召开的中央政治局第28次常委会上强调说：“坚持管行业必须管安全，管业务必须管安全，管生产必须管安全，而且要党政同责、一岗双责、齐抓共管。该担责任的时候不负责任，就会影响党和政府的威信。”

2016年，《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》提出，“按照管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全和谁主管谁负责的原则，厘清安全生产综合监管与行业监管的关系，明确各有关部门安全生产和职业健康工作职责，并落实到部门工作职责规定中。”

《安全生产法》（修正案）第十条第二款明确规定了“三管三必须”，根据“三管三必须”具体的监督管理部门，“对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。”

所以，应急管理部门并非安全生产监管的兜底部门，其监督管理的对象也要根据“三管三必须”确定。例如，应急管理部门负责“工矿商贸行业”的安全监管执法。同时，《安全生产法》（修正案）列举了“国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门”依法律、行政法规，根据“三管三必须”履行监管职责。这里采取了“列举+概括”的立法方式，除了法条中列举的部门，其他部门也应依据法律、行政法规的规定履行监管职责，这里的“其他部门”当然包括应急管理部门。

例如，《烟花爆竹安全管理条例》第四条规定：“安全生产监督管理部门负责烟花爆竹的安全生产监督管理；公安部门负责烟花爆竹的公共安全管理；质量监督检验部门负责烟花爆竹的质量监督和进出口检验。”所以，应急管理部门对生产经营单位的安全监管范围也要根据“三管三必须”、《安全生产法》和其他法律、法规，以及地方人民政府各部门的“三定方案”确定，而不是所有的生产经营活动都由应急管理部门监管。

应急管理部门的“综合监督管理”，并非是对生产经营单位的“综合监督管理”，更不是对生产经营活动监督管理的兜底，而是指导协调、监督检查、巡查考核本级政府有关部门和下级政府安全生产工作，以及事故调查处理等综合性工作。

但有些地方应急管理部门的“三定方案”明确规定，“负责安全生产综合监督管理和工矿商贸行业（煤矿除外）安全生产监督管理工作。”使公众误认为“负责安全生产综合监督管理”就是对生产经营活动的监督管理，甚至有些应急管理部门及其执法人员超越职权，对有明确行业监管部门的生产经营单位进行监督检查。例如，有些地方应急管理局安排执法人员对道路运输企业、客运站等进行安全生产执法检查，这属于越权执法。建议各地应急管理部门在修订“三定方案”时，将“综合监督管理”与“工矿商贸行业安全生产监督管理”分开规定。

同时，各级应急管理部门充分利用“综合监督管理”有利条件，不但要组织本部门领导学习领会“三管三必须”，还要组织有关部门领导学习，将总书记、党中央和国务院关于安全生产工作的“三管三必须”的要求落地。

生产安全事故应“依法”追责

我国实施生产安全事故责任追究制度，“问责”属于责任追究制度的内容之一，但生产安全事故责任追究不限于免职、撤销党内职务等“问责”，还包括民事责任、行政处分、行政处罚甚至刑事责任。

因社会对事故的关注度非常高，事故发生后，有些领导被“就地免职”，甚至事故发生后几天内作出“免职”决定。但《安全生产法》（修正案）第八十六条规定，事故调查处理应当按照科学严谨、依法依规、实事求是、注重实效的原则。2016年《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》明确“失职追责”，只有“失职”才被“追责”。

生产安全事故发生后，按照事故等级由不同层级人民政府组织或者委托有关部门组织事故调查组进行事故调查。事故调查组首要的任务是对发生的事故进行定性，是生产安全事故的，依据《安全生产法》《生产安全事故报告和调查处理条例》《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等法律、行政法规等追责。在查清事故性质的基础上，根据“失职追责”的要求，事故调查组提出对“事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议”。

“失职追责”的前提是有“职责”但存在过失，从而导致事故发生，哪个部门负责“大连市燃气安全管理”，哪个部门就有“职责”，但其是否存在“失职”，需事故调查组作出认定。事故调查处理有严格的程序要求，事故调查组必须“依法依规”组织事故调查。

从报道看，大连“9·10”燃气爆炸事故发生后的第3天，事故调查组是否成立犹未可知，即使大连市政府成立事故调查组，但事故调查处理要遵循一定的程序，事故调查组对事故调查需要一定的期限，《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，“事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。”虽然法律、行政法规并未规定事故调查的最短期限，但事故调查内容多，且要遵循一定的程序，岂能两三天就可完成“事故调查”并形成“事故调查报告”？

更何况，按照《生产安全事故报告和调查处理条例》的规定，事故伤亡人数还存在补报期限，一般事故补报期为30日，火灾事故和道路交通事故补报期为7日。换句话说，大连“9·10”燃气爆炸事故伤亡人数的补报期为30日，在30日内增加死亡人数的，还要补报，补报之后，因事故伤亡人数变化导致事故等级发生变化，依照《生产安全事故报告和调查处理条例》规定，应当由上级人民政府负责调查的，上级人民政府可以另行组织事故调查组进行调查。

大连“9·10”燃气爆炸事故发生后第3日，大连市委就作出对大连市应急管理局党委书记和局长的免职决定，虽然被免职后第3天大连市安委会又发布消息对他们“另行安排工作”，但仍有违“依法依规、科学严谨、实事求是”的事故调查处理原则。

“就地免职”等做法已经对事故责任单位和责任人作出了认定，这必然影响后续事故调查组对“事故责任的认定以及对事故责任者的处理建议”，甚至对其他地方类似事故的处理产生不良影响。