中西部“空心村”党建工作困局成因的理论分析——以重庆市D村为例

中共万州区委党校 谭建

重庆市D村是位于渝东北武陵山区的一个贫困村，全村幅员面积15.7平方公里，下辖8个村民小组，户籍人口910户2442人，其中建卡贫困户117户905人，耕地面积4133亩，人居耕地面积仅有1.69亩，农业种植以水稻、玉米、番薯等传统山地作物为主，基本没有机械化耕种方式，农业收成以满足口粮为主。截至2019年4月，全村有五保对象23人，残疾人104人，低保户34户74人。全村日常在村人口约230人左右，主要为“五保人员”“残疾人”和“三留守”人员，青壮年劳动力基本外出，村庄以打工经济为主，无集体经济收入，可以说，D村是中西部山地农村“空心化”的典型代表。

一、“空心村”的党建工作现状与现实困境

（一）党员结构低学历老龄化

D村目前的党员结构如表1所示。

表1 D村党员结构现状

D村现有在册党员67人，60岁以上党员中，最大年龄为85岁。在村党员中，除去4人因身体原因已不能正常参加组织生活，能正常参加支部活动的仅有19人左右。有村干部坦言：“我们村干部也想党员多动脑筋为村上发展谋出路，但现在村上大部分是七老八十岁的老党员，文化素质不高，开会搞活动来不齐不说，让他们发表意见或者为支部建言献策，基本上都说不出个所以然，更不要说写什么学习心得之类的了。”（来自村干部a的访谈）①党员受教育程度较低，45岁以下青壮年党员大量外出，留村党员绝大多数人在60岁以上，读写能力有限，是D村党组织的基本现状。

（二）组织建设形式化文牍化

D村在村党员普遍经济收入微薄，除有两名党员在乡场上开店以外，其余党员以在当地产业园区务工和在乡镇周围打零工为主，在支部活动与自身务工活动有冲突时，部分党员往往选择不参加支部活动。有党员说：“我所在的工地随时可以换人，如果我有一天不去，第二天就会有别人去，我可能就会十天半月没活干了，有时不参加支部活动也是没有办法。”（来自党员b的访谈）

目前D村两委干部编制为5人，但党建专干自2018年10月以来一直空缺，岗位暂由村副主任兼任，除开党建的资料卷宗以外，作为政策落实的“最后一公里”，还要完成其他行政部门的各种报表填报，面对各类督查考核检查。村上目前就4个人，同时要应付多个部门和上级党委的各项要求，让我们走家串户做群众工作，我们不怕，因为都是亲戚熟人，说话做事都能有个哈数（重庆方言，表示做某事有一定的方式方法），我们本来文化水平就不很高，要搞这么多文字材料，实在头大，都说党建工作难，现实情况看，软件资料整理占去了‘难’的大部分。”（来自村干部c的访谈）“支部活动党员参与不积极，党员普遍文化程度不高，开会、搞理论学习基本是村干部在讲话，效果和意义不是很大，党建活动形式化自然就不可避免，最终结果就是以‘材料论英雄’。”（来自村干部d的访谈）可见，支部活动形式化，党建工作文牍化是当前D村党组织建设的缩影。

（三）党务工作事务化行政化

“一富遮千丑”是当前基层农村普遍存在的意识观念，村干部首先自己致富能力要强，才具有最大的说服力，也是基层政府在选拔村干部环节所首先要考虑的条件。“先搞经济，后补政治”是当前广大农村基层带头人所要普遍经历的过程。当前，乡村振兴蓝图初具雏形，在政府和市场合力推动下，乡村必将是今后数十年继续拉动中国腾飞的经济热土，在这样的背景下，也由于当前多数村干部是致富能手，其话语权威自然要高于其他党员，在思想政治工作能力还欠缺的情况下，村级组织带头人容易把用时最短、见效更快的致富经验纳入思想政治工作中，认为思想工作占用时间，更容易把党务工作搞成行政工作，把支委会、党员大会开成了工作布置会。D村有党员就坦言：“支部书记致富能力强，见的世面比我们都多，有时我们的发言经常被他说服了，久而久之，我们都认为说了有时候也不见得对，干脆就少说。”（来自党员e的访谈）如此一来，支书“一言堂”，党员“和事佬”就成为一种常态。

（四）为民服务被动化柜台化

当前，全面深化改革深入推进，全面从严治党延伸到基层，每一项工作必有高度重视、严格落实的规定，落实的标准越来越高、考核越来越严、压力越来越大，所有政策、意见、方案、通知到了农村基层都变成了需要落实的具体措施，最终或多或少都要转变成为档案、台账、材料固定下来以备上级检查，拿补贴的村干部变成了“朝九晚五”的坐班干部，为民服务大部分停留在签字盖章，收集复印件等柜台化事务上，村干部多数时间只能被动坐等有困难的群众“上门求助”。有村民反映：“现在的村干部都成了机关干部了，整天坐在办公室耍电脑，没啥用。”（来自村民f的访谈）面对此情况有村干部也表示无奈：“村委人手不足，要面对各个关口的软件资料，上面要求越来越严，我们本来文化水平就低，把我们都当成大学毕业生用了，为了应付检查考核，一天很难有时间走出办事大厅。”（来自村干部g的访谈）

二、“空心村”党建工作成因分析

农村党组织运行的功能，是要不偏不倚地宣传落实党的政策，解决基层群众的生产生活问题，回应并向上传达群众的合理诉求，以期不断实现群众的切身利益，从而使广大人民群众团结在党组织周围。而基层党组织建设是完成这一功能所必需的过程表现，如果基层组织建设仅仅停留在“组织内”，没有对党组织功能运行产生多大推动作用，即不能直接与群众的直接利益产生联系，那么，这样的组织动作无疑是无效的，浪费的是大量的公共资源，最终危害的是党的执政基础。

（一）社会变迁导致的村庄公共资源供给失衡

村庄“空心化”本质上是中国工业化、城市化的副产品，农村精英大量外流，附带着也把精英所具有的社会资源也带入城市，留下以“老、弱、病、残、幼”为主的人员在村，集体意识与协作能力俱弱，党组织赖以开展工作的人力保障和社会资源严重缺失，在公共事务上难于取得一致意见，且意见的实际运用价值不高，使得党组织带头人更倾向于自行决定村庄事务。

再者，改革开放前，农民个人的需求被集体化目标所压抑，村集体掌握一切生产资源，个人服从于集体权威，集体能够以行政强制的方式推动计划生产。但改革开放后，大量农民加入了城市化工业化进程中，较多农民离乡离农，纯粹进行农业耕种的农民反而成为少数，出现了职业分化继而产生了阶层分化，所处地位、环境以及所能接触的社会资源产生差异，由此塑造了农民不同的个体需求，这种不同的个体需求在农村税费改革之后愈发呈现出多元化态势。而“空心村”的天然劣势决定了村庄不能再提供足够的公共资源，没有能力通过集约化的方式回应和满足这些多元化的需求，对应的，农民就倾向于通过融入市场或通过家族邻里互助等方式寻求利益获取和目标实现，最终结果就是村组织发挥服务功能的空间被极大压缩，村党组织就更容易被边缘化。从现实来看，当前村庄公共资源供给不足是一个发展过程问题，短时间内无法得到彻底解决，只有乡村振兴战略推进到一定程度，取得了实质性成效才能逐步解决。

（二）转型期多元利益协调难度加大，治理事项增多，政府治理能力不足催生“形式主义”

针对上级机关下达的不切实际的行政任务、考核督查、过度留痕等行为，目前学界基本取得共识，即将其定性为官僚主义、形式主义的主要表现。我们肯定不能排除确系有极少数领导干部主观上就“重显绩轻隐绩”“只揽权不担责”“懒政怠政不担当”，甚至“当官做老爷”“欺上瞒下”，大搞“数字政绩”，这样的人主政一方，必然会造成基层干部怨声载道，群众深恶痛绝，直至触碰党纪国法，身陷囹圄。但现实中，基层尤其是村组织表现出的为完成工作而疲于奔命的窘况并非个案，而是成为当前中国基层政府和村级组织的普遍现象，按此推论，大部分上级机关似乎都应是官僚主义形式主义的始作俑者？如果仅仅停留在行为层面，就难以解释为何当前基层减负的呼声普遍如此强烈。

一种现象既然成为社会普遍现象，必然有其内在深层次的社会历史背景。转型期中国必然会不断产生多元化的利益主体，出于我国政府统管统抓的行政惯性，为应对愈发精细化科学化的治理要求，大量增加相应的治理主体和治理手段成为必须，比如出现很多量化指标和绩效体系，政府机构设置和人员配备也会随之增多而逐渐呈现冗繁的趋势。比如D村所在C乡的大学生村干部都被乡政府安排在了不同的科室，除了临时紧急任务之外，平时基本很少下村，类似情形，在广大中西部乡镇非常普遍。对应的，每一种治理方式催生的行政决策都会被赋予结果导向，必然要以考评考核论高低，而发展的不充分和不平衡导致的各区域的经济基础和社会资源禀赋呈现较大差异，治理效能必然要以一定的社会资源作为前提，如果此时在叠加上地方政府治理能力欠缺，不能很好地将中央统一性的决策部署与当地经济基础、文化传统相匹配结合，因本领欠缺不得已只能“依样画葫芦”，一个个行政决策被层层加码到了基层就变成一件件具体性事务，在党建挂帅的政治背景下，事项往往还要求与党建相结合，实际上凭空又会多出成倍的文字材料，我们认为这才是当前基层不堪重负的主要因素，也是造成基层形式主义屡禁不止的最终原因。

（三）村组织“双重代理”身份被政府和村民双重边缘化

村组织的职能转变以2006年国家取消农业税为分界点，农村税费改革后，伴随着国家对农村政策由资源的吸取向提供公共服务转变，村级组织的职能也随之由行政化的管理管制转变为惠农化的服务供给，以往行政管理的权威逐渐丧失。

村组织虽然名义上属于“村民的自治组织”，但在实际运行过程中，政府通过对村干部发放工作补贴、实行考核激励，发布行政指令等方式，使得村干部和村党组织严重依赖乡镇政府的行政态度和导向，村组织实质上就成为乡镇政府行政化的代理人，村委实际上成为政府一个职能科室，使得政府对村庄仍然具有实质性的干预权，造成村委机关化，村干部官僚化，村域“自治”的力量大大小于来自政府的“他治”的力量，“农民民主”的空间被压缩，民主活力被削弱。而当前“空心村”公共品供给不足，村党组织服务能力孱弱，客观上造成与村民的利益链接不紧密，村组织的“治理”行为就容易得不到村民的理解和拥护，甚至成为一种“异己力量”为村民所排斥。而基层政府往往容易出于政绩考虑，容易产生选择性治理，有利于政府的就去做，不利的就不做，村组织发挥村民自治的主体性作用被严重削弱。因此，出于双重代理身份的村委会和村党支部，在事实上就容易被乡镇政府和村民双重边缘化，即：乡镇政府只以行政结果导向考核村干部并与补贴报酬挂钩，而农民独自负担自己的生产生活任务，村组织与农民的关系相对超脱，呈现“没事不找你、公事不管你、有事就凶你、出事就告你”的状态，党建工作失去了农民的认可和参与，党群干群关系变得松散，党组织开展活动就异常困难。

（四）集体经济空壳化导致村组织发展支撑阙如

“空心村”党组织因缺乏完成公共事务的经济基础，就无法以公共力量的姿态将分散的村民进行有效凝聚整合，也就难以激发村民参与公共事务的责任和义务。党组织开展任何活动都容易陷入“组织内”活动的尴尬，即党组织仅仅是为了活动而活动，仅仅是完成上级党组织的任务而已。

集体经济空壳化会让村组织面临至少三大问题。一是村庄公益性设施维护困难，给村民生产生活带来不便。如D村有田埂间的人行便道已经长满青苔，有的已经垮塌，一些体育器材锈蚀严重，活动广场地面坑洼不平，一些饮水设施也不断出现病害。二是极大影响村党员干部的心态。村干部补贴低，没有额外收入，有时还不得不拿自己的收入补贴村用，长此以往，村干部的岗位吸引力弱，面临后继无人的境地。三是影响群众对党组织的信心。基础设施维护困难，群众诉求回应慢或者无法回应，公共服务供给不足，这都极大程度降低了群众对党组织的心理期待，与党组织更加疏离。

注释

①文中人物隐名处理。